公共政策执行(理论).ppt

第六章公共政策执行,公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。从20世纪70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。,第六章 公共政策执行,本章主要内容：6.1 公共政策执行的含义、原则和模型6.2 公共政策执行过程与方式6.3 公共政策执行主体与适用主体6.4 公共政策执行偏差及有效性6.5 公共政策的失效与误区6.6 公共政策与危机管理,6.1 公共政策执行的含义、原则和模型,一、公共政策执行的含义、特点和作用 1.公共政策执行的含义 公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。关于政策执行一般有行为学派和组织学派的定义。我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现。,2.公共政策执行的特点（1）目标的导向性（2）内容的务实性（3）行为的组织性（4）影响的深远性（5）手段的强制性（6）时间的限制性（6）具体做法的原则性与灵活性,一、公共政策执行的含义、特点和作用,3.公共政策执行的分类（1）按政策执行主体的权力来源：依法、授权、委托（2）按政策执行主体的态度：积极与消极执行（3）按政策执行方式：强制与非强制（4）按政策执行受法律约束程度：羁束与自由裁量,一、公共政策执行的含义、特点和作用,一、公共政策执行的含义、特点和作用,4.公共政策执行的意义美国政策学家艾利森：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行马克思主义认为：实践是检验真理的唯一标准。引申：实施是检验政策正确与否的唯一标准系统论的观点认为：政策实施是政策过程系统链条中不可或缺的一个环节,5.公共政策执行的作用：公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素（1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现（2）公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验（3）公共政策执行是制定后继政策的基本依据。执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考（农村养老保险案例）,一、公共政策执行的含义、特点和作用,1.合法公正原则2.民主法治原则3.忠实目标原则4.权变创新原则5.效益时效原则6.系统全面原则,二、公共政策执行的原则,三、政策执行研究的途径,1“自上而下”（top-bottom或top-down）途径 也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行一书所采取的正是这种途径。,三、政策执行研究的途径（续）,2“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的街道层次的官僚与制度创新一文为代表。,三、政策执行的研究途径（续）,3“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统一”，在其中，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策，而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权力作为焦点的。,三、政策执行的研究途径（续）,4.工具选择途径（instrument-choice）这种途径从这样一个观察开始政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。,1.政策执行理论（1）行动理论：执行是对某一项公共政策所要采取的广泛的行动（2）组织理论：强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的（3）博弈理论：执行是一个政治上讨价还价的过程。如何在竞争与冲突情况下获取最大收益，取决于参加者的竞争策略,四、公共政策执行的理论模型,1.政策执行理论（4）管理理论：强调政策执行是一种管理过程（5）系统理论：政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程（6）因果理论：将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的因果关系,四、公共政策执行的理论模型（续）,（1）过程模型（2）系统模型（3）互适模型（4）循环模型（5）综合模型（6）博弈模型（7）沟通模型,2.政策执行模型,（1）过程模型之一：史密斯的过程模型,政策制定过程,执行机构,目标群体,理想化的政策,环境因素,紧张,处理,建制,反馈,政策,（）过程模型之二：浴盆模型,早期失效,偶然失效,耗损失效,失效率,时间,浴盆曲线,（3）霍恩和米特系统模型,政策与执行之间的6项变量及其相互关系1、政策标准与目标；2、政策资源；3、组织间的沟通与有效执行；4、执行机构的特质；5、经济、社会与政治条件；6、执行者的意向,（4）麦克拉夫林相互调适模型,（5）雷恩和拉宾诺维茨循环理论模型（P173),政策执行的三个循环阶段：、纲领发展阶段、资源分配阶段、监督阶段应遵循的原则：合理、合法、共识,（6）梅兹曼尼和萨巴蒂尔综合模型（P175）,政策执行的阶段：政策产生、目标群体对政策的反应、政策的实际影响、被认识到的影响、政策修正影响各阶段的因素：问题的可解决性、政策本身的可执行性、政策之外的变数,6.2 公共政策执行的过程与方式,一、政策执行的过程 1.公共政策执行的准备阶段（1）加强政策认知（2）制定执行计划（3）做好组织准备（4）进行物质准备（5）注意制度配套,政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。（1）政策宣传（2）政策试验（3）政策全面推广（4）指挥、协调、监控,2.公共政策执行的实施阶段,政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料，同时也为制定新政策做好准备。政策执行总结包括两个环节：（1）政策执行绩效评估（2）政策执行再决策,3.公共政策执行的总结阶段,公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：（1）人力资源：执行人员的配置问题（2）财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给（3）信息资源（4）权威资源：权威意味着具有权利和资格进行资源分配（5）制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据,二、政策执行的资源,公共政策执行方式（手段）是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种：（1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的行政规章制度、命令与指示、组织纪律等行政方式与手段。（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。,三、政策执行的方式（手段）,（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。（4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。（5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。,三、政策执行的手段（续）,6.3 公共政策执行主体与适用主体,一、执行主体与政策执行 所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方政策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。,政策执行是一种组织行为，需要依托一个坚强有力的政府组织。执行组织结构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。（1）执行组织的结构的合理性（2）执行组织的权责的明确性,1.政策执行组织对政策执行的影响,执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。（1）利益因素（2）心理因素（3）知识因素（4）能力因素,2.政策执行人员对政策执行的影响,政策对象是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。他们具有以下特点：（1）政策规定性；（2）受动性；（3）主观差异性 政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响：（1）利益取向；（2）文化心理因素；（3）文化教育程度,二、政策对象与政策执行,政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。,三、政策环境与政策执行,四、政策执行中的沟通与协调,沟通是达到思想上的统一，协调是取得行动上的一致。沟通是协调的前提，协调是沟通的目的和结果。政策执行的过程是执行主体和适用主体之间就目标与手段相互条适的互动过程。沟通协调的结果就是在政策执行主体与政策适用主体之间达成一致；另外适用主体也可以通过一定的渠道和方式将他们的意见和建议及时反馈给执行主体。,6.4 公共政策执行偏差及有效性,一、什么是政策执行偏差 所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴。因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。,政策执行偏差有如下一些表现形式：（1）“软拖硬抗，拒不执行”象征式政策执行：在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决。（2）“搞土政策”式政策执行：附加性执行指的是在政策执行过程中，执行者附加一些原政策目标没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，影响了目标的实现。所谓“土政策”，就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，牟取私利。（3）或缺式政策执行：即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”。,政策执行偏差的一些表现形式,（4）“你有政策，我有对策”替代式政策执行：即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策。（5）观望式政策执行：即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼。（6）照搬式政策执行：即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通。（7）规避式政策执行：即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能如质如量完成，该承担的责任则相互推诿。（）“曲解政策，为我所用”选择性执行。政策执行者在执行政策中对政策的精神实质或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至出现与初衷相悖的结果。,政策执行偏差的一些表现形式（续）,二、导致政策执行偏差的主要因素,（一）政策本身（二）政策资源（三）政策环境（四）组织结构,（一）主观原因 公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的权益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化。因此，作为一种普遍现象，政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。,三、政策执行偏差产生的原因,（1）由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理解政策的精神实质和内在机理。（2）由于执行者的能力有限，不能有效地计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持。（3）由于社会环境的复杂变化和政策资源供给的有限，使政策执行颇为艰难，须经受住各种挫折与打击。如果执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会造成政策执行半途而废或减量减质。,1.政策执行者的素质缺陷,（1）组织结构不合理（2）执行机构中沟通和协调困难（3）组织制度缺陷（4）政策关系处理不当,2.政策执行机构的管理缺陷,（1）计划不周（2）投入不足,3.政策执行准备工作的不够完善,（1）宣传不足（2）宣传过度（3）宣传不实,4.政策执行的宣传缺陷,1.政策质量的低劣（1）政策目标错位或模糊不清（2）政出多门、政策“打架”（3）政策不可行（4）政策缺乏稳定性和连续性,（二）客观原因,政策环境的变化会给政策执行增加复杂性和困难。如在文化环境方面，由管制型文化向服务型转变，人治型文化向法治型的转变，官本位向民本位的转变，全能型向有限型的转变，必然要求政策执行的措施、手段、态度等发生变化。如果政策执行不能随着环境的变化而变化，与时俱进，必然会产生执行偏差。,2.政策环境的变化,目标群体是政策执行的主要影响力量之一，是政策执行的接受者。如果没有得到目标群体的认同与支持，政策执行就会寸步难行。因目标群体的压力而导致执行偏差，是司空见惯的。这种压力主要表现在这样几个方面：（1）利益集团压力（2）目标群体的文化障碍，即目标群体的思想、价值观念、心理和习俗等不能适应和接受新政策,3.目标群体的影响,国家或地方一定财政经费的拨付、物质设备供给和优秀人才的引进等是政策执行的有力保障。由于政策资源的不足，“巧妇难为无米之炊”，从而导致政策执行的结果难以达到预期目标，甚至发生偏差。,4.政策资源的不足,最后，由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力，不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产生与扩大。,5.监督机制的不健全,矫正政策执行偏差，采取一定的措施，改善政策执行效果，提高政策执行有效性的对策如下：1.优化执行人员和组织 2.完善政策执行的方法和程序 3.畅通信息沟通 4.加强政策执行的控制与监督 5.加强政策执行的制度创新（如创新信息沟通机制、公民参与机制和激励、责任与监督机制）,四、提高政策执行的有效性,第六章 第一四节复习思考题,1.名词解释：政策执行；组织理论；政策执行手段；政策执行偏差2.什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？3.举例说明不同政策执行的手段的运用范围及效果4.联系实际分析影响政策执行的主要因素有哪些5.在目标群体不服从的情况下，政策执行机构应采取什么措施？（从政策适用主体角度以及执行中的沟通协调方面思考）6.联系实际分析政策执行偏差的原因？（课件第四节）7.如何提高政策执行的有效性？（课件第四节）,（一）政策本身,1、政策的合理性（1）是否建立在明晰的理论基础之上（2）是否建立在理性的分析判断之上（3）是否设定了明确而具体的政策目标2、政策的可行性3、政策的稳定性4、不同领域政策的不同特点,（二）政策资源,1、财务资源2、人力资源3、信息资源4、权威资源,（三）政策执行环境,1、公众态度2、执行机构对待公众的态度对待不服从公众的应对方法（1）说服（2）协商（3）仲裁（4）权威（5）等待拖延（6）平衡（7）妥协 3、政府机构的整合程度,（四）组织结构,1、标准作业程序2、分离化,“上有政策，下有对策”现象分析,成因：博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参与者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。因此，要分析“上有政策，下有对策”现象的成因，就要分析政策执行中的中央与地方，上级与下级的利益关系机制。,成因分析,（1）中央利益与地方利益的矛盾（2）政策本身的缺陷。这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。二是政策多变。朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立政策的权威性和可信度，也就很难使人遵从它们，产生“上有政策，下有对策”的现象也在所难免。三是政出多门，莫衷一是。（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使干部阶层利益诱发地方部门利益驱使干部中存在的错误思想观念的导向（4）政策执行的监控不力,危害,地方主义，本位主义抬头 中央政策的权威性、严肃性正在受到挑战 长期下去，形成“诸侯割据”的局面，危及国家和民族的稳定和统一,治理,（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题（2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”的思想（4）加强监督，从严治政,政策执行效果是制定新政策依据,农村养老保险案例 九五计划和2010年远景目标纲要明确提出，“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”。但在执行过程中，一定程度上偏离了初衷，农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区的基层政府采取强制形式收缴养老统筹费，激起农民的不满，引发了一系列矛盾。,原因与改进建议,反思：这些政策执行过程中出现的问题，能够使我们反思政策本身存在的缺陷。由此可见，政策本身存在的问题往往通过政策执行才能够被发现，并在后续相关政策的制定中予以一定的调整原因：通过对农村养老政策的执行情况进行分析发现，出现这些问题的根本原因在于农村养老体制中存在的养老保障成本转换问题。任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要缴纳保费，为自己将来的老年生活作积累，这样的养老保险政策对他来说是极不公平的建议：在今后的养老保险政策中，如何体现养老保障成本转换的合理性和公正性，是确保今后政策执行成功的关键所在。,