《行政管理学》电子讲义第一章.ppt

1,行政管理学,主讲人：陈戈寒E-,2,参考教材：,行政管理学 作者：郭小聪 出版社：中国人民大学出版社,第二版,第一版,3,参考书目：,1.丁煌西方行政学说史M 武汉：武汉大学出版社，1999 2.竺乾威、马国泉公共行政学经典文选M 上海：复旦大学出版社，2000 3.彭和平、竹立家国外公共行政理论精选M 北京：中共中央党校出版社，1997 4.戴维奥斯本、特德盖布勒改革政府企业精神如何改革着公营部门M 上海：上海译文出版社，1996,4,参考书目：,5.珍妮特V哈特、罗伯特B登哈特新公共服务服务，而不是掌舵M 北京：中国人民大学出版社，20046.B 盖伊彼得斯政府未来的治理模式M 北京：中国人民大学出版社，2001 7.戴维奥斯本、彼德普拉斯特里克摒弃官僚制：政府再造的五项战略M 北京：中国人民大学出版社，2002 8.哈耶克通往奴役之路M 北京：中国社会科学出版社，1997,5,第一章行政管理学概说,一、行政管理的含义及发展二、行政管理学的含义、特征 及内容,三、现代行政现象,四、行政管理学的历史演变,6,一、行政管理的含义及发展,（一）行政管理？1.最广义的行政观2.广义的行政观3.狭义的行政观,7,1.最广义的行政观：行政管理=管理,行政实质上就是管理，是一种协调大家的力量以达到共同目标的活动。（管理功能和要素）合理性：比较符合当代社会行政事务日益具有普遍性的特点，指出了行政作为管理活动所具有的一系列特征。缺陷：过于笼统，混淆行政管理与其他管理的界线。,8,行政管理与管理的区别,（1）产生时间不同：管理的历史比行政更长。行政管理的正式产生是在国家出现之后。（2）活动外延不同：管理的外延更为宽泛。（3）活动性质不同：管理更强调社会属性;而行政是政治性、阶级性与社会性的统一。,9,2.广义的行政观：,认为行政是国家政治目标的执行活动，它包括立法、行政、司法等社会组织领域内特定组织的指挥活动及机关内部的总务后勤工作。（政治与行政分离）,10,广义行政观的评价,（）合理性：强调了行政的基本功能是执行，有助于将行政学从政治学中分离出来。（）片面性：将政治与行政截然分开。,11,3.狭义的行政观,认为行政是指与立法、司法相并立的三权之一。（三权分立）评价：（1）合理性：指出行政的主导方面是行政机关的活动。（2）不足：将“三权分立”绝对化;对客体的说明却比较含糊,12,4.国内学术界对行政管理的界定,行政管理就是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是国家行政机关依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。其要点：第一、主体国家行政机关;第二、客体国家事务、自身事务、社会公共事务;第三、以国家权力为基础，具有强制性;第四、是一种管理活动，必须追求效率。,13,（二）公共行政,1.行政这一提法的弊端“政”，正：正确；攵：拿着鞭子抽打（1）政府主导观念（2）救世主观念（3）职能“帝国主义”,14,2.公共行政所揭示的积极内涵,（1）行政管理的宗旨是为公共利益服务（2）行政管理的基本职能是管理社会公共事务（3）行政管理的权力基础是“公共权力”合法、合理、实际运用。,15,2.公共行政所揭示的积极内涵,（4）行政管理必须坚持公开、公正、公平的原则（5）行政管理必须承担社会公共责任（6）行政管理必须有公众参与（7）行政管理必须获得公众的认可 公共行政实际上是突出了行政管理活动中的“公共性”，在管理主体、管理对象上与传统行政管理并没有多大的区别。,16,2.公共行政所揭示的积极内涵,8月3日，美国总统奥巴马与多位幕僚外出在华盛顿国会山附近的好东西餐馆(Good Stuff Eatery)吃午饭，吃完后奥巴马开始排队买单，他轻拍身前一位妇女的肩膀并向她打招呼，这位妇女发现是总统后又惊又喜地张大了嘴.,17,2.公共行政所揭示的积极内涵,网友点评：贵为一国之尊，却带着幕僚去一家不入流的小馆子，而且，吃完饭还要亲自排队买单，更而且，还他娘的主动与P民打招呼；更更而且，那个P民的表现就更是不堪，非但不赶紧下跪叩谢隆恩，反而“又惊又喜地张大了嘴”。对此，俺只能鄙夷地、卯足了气地送你三字：“呸、呸、呸”！美利坚就是阻碍人类发展的罪魁祸首！网友看法：A，连点派头都没有，还不如个乡镇干部！B，官当到这个份上，还有啥意思啊 C，在校大学生看了表示，永不报考公务员,网友的热辣评论,18,（三）公共管理,公共部门为社会提供高效率的公共服务和公共产品的活动。,19,何为公共部门及公共管理？,管理 公共管理 行政管理 黄:第一部门 深蓝：第三部门 浅蓝：第二部门,20,公共管理与行政、公共行政比较：,1.活动主体扩大了。2.语义不同。行政：指令和服务。管理：取得某些结果，即实现目标；取得这些结果的管理者的个人责任。欧文E休斯,行政注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理不仅是服从指令，更注重进行组织，取得“结果”和为此负有责任。,21,(四)行政管理的发展与演变,1.三个历史阶段行政管理统治行政公共行政管理行政公共管理服务行政,22,统治行政、管理行政与服务行政,（1）统治行政 行政作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中，是与国家统治联系在一起的，是统治阶级用以提高统治能力的工具。在农业社会的历史条件下，行政是国家实现其阶级政治统治的手段。国家对社会的管理主要表现为：集权管理“权治”管理 强制管理,23,统治行政、管理行政与服务行政,（2）管理行政 近代社会，在社会分化的总体历史趋势中，国家自身也发生了分化，不仅国家的部门、权力和职能发生了分化，而且，国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破，出现了政治与行政的分化。在这种分化的历史趋势中，国家的统治职能和管理职能处在一种此消彼长的进程中。近代社会行政发展的趋势是告别传统的统治行政而走向现代的管理行政。,24,统治行政、管理行政与服务行政,（3）服务行政 人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会再到后工业社会的变迁，相应地，其社会治理模式也由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式，并将走向服务型社会治理模式。服务行政是服务型社会治理模式的一个重要组成部分。服务行政的特征：1）服务导向而非控制导向。4）开放式行政而非封闭式行政。2）公正导向而非效率导向。5）倡导法治。3）公民本位而非政府本位。,25,统治行政、管理行政与服务行政,部分官员雷语选录（服务型政府建设任重道远）“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”2009年6月，郑州市须水镇西岗村该建设经适房的土地上建起别墅，有记者就此采访逯军，逯军说“你不要打我电话，一打就打局长，局长很不值钱是不是？你随便的群众就打我电话”2011.8陈桂光说这话时，身份是福建长乐市环保局长当地一家企业因环保问题与村民冲突，当时记者电话采访。“戴避孕套不算强奸”2011年5月中旬，贵州毕节市一名中学教师报案称被一官员强奸，阿市乡派出所副教导员钟显聪一句震惊网络。,26,统治行政、管理行政与服务行政,部分官员雷语选录（服务型政府建设任重道远）“凡事都有第一次”2009年12月，有市民投诉自来水服务中有霸王条款，市长信箱回答：“你好，来信收到。凡事都有第一次”。“请报道正面新闻，否则我可以不接待”2010年1月，镇江市房管局一名谢处长面对记者电视镜头采访时要求正面报道。“跟政府作对就是恶”2010年10月，重庆市江津区委书记王银峰怒斥开发商的一段录音被爆出：“你知道什么叫恶不？跟政府作对就是恶！”“没有强拆就没有新中国”2010年9月江西宜黄拆迁自焚事件后，宜黄一官员对强拆自焚事件梳理和分析。“领导就得骑马坐轿，老百姓想要公平？臭不要脸”2011年5月，诸多网络论坛上爆出吉林省辽源市环保局长在一次全局大会上的讲话。,27,行政管理的发展与演变,2.三种模式融合型 棱柱型 衍射型,28,三种不同行政管理模式比较,29,二、行政管理学的含义、特征、内容,（一）含义 行政管理学是一门研究政府组织及其人员从事国家事务管理、社会公共事务管理以及政府机关内务管理过程中带有规律性的原理、原则、方法和技术的科学。（二）研究对象1、行政管理主体研究；2、对国家事务管理的研究3、对社会公共事务管理的研究4、对政府机关内部事务的研究,30,（三）行政管理学的学科特点1.强烈的实践性2.鲜明的政治性3.对象的复杂性4.知识的综合性,31,案例讨论：房价与政府政策,新国八条 2005年4月27日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，提出了八项加强房地产市场引导和调控措施，被业界称为“新国八条”。,老国八条 2005年3月26日，国务院办公厅发出关于切实稳定住房价格的通知。就稳定房价提出八条意见，被业界称为“老国八条”。,32,案例讨论：房价与政府政策,国六条2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究促进房地产业健康发展措施，会上通过了六项措施调控房地产业。被业界称为“国六条”。,七部委八条 2005年5月11日，国家七部委（建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会）联合出台了关于做好稳定住房价格工作的意见，被业界称为“七部委八条”或“七部委意见”。,33,案例讨论：房价与政府政策,2007温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出，房地产业对发展经济、改善人民群众住房条件有着重大作用，必须促进房地产业持续健康发展。,2011年1月26日国务院公布八条最新楼市调控政策，“新国八条”使得第三次调控最终浮出水面，其中房贷方面，二套房贷首付提至六成，限购令也推向了全国执行，可谓最严厉房地产调控政策。,2008年2009年中国政府十天三度出手遏制房价 2010,34,案例讨论：房价与政府政策,1、政治与行政2、行政管理的复杂性与综合性,35,（四）本课程的基本内容第一部分：概说第二部分：行政主体管理 行政主体与职能;行政组织;人事行政;行政领导;行政机关管理第三部分：行政基本过程 行政决策;行政执行;行政监督;行政公共关系第四部分：行政管理要素（保障）财务行政;行政文化;行政法制;行政绩效,36,三、现代行政现象,现代行政现象主要表现在三个方面：1、行政职能扩展2、不良行政现象增加（1）行政组织规模庞大（2）行政决策迟缓（3）政府人员专业化（4）官僚化倾向滋长（帕金森定律 彼得原理）3、行政管理和行政管理理论现代化（1）重视社会目的（2）行政管理手段现代化（3）行政管理理论现代化,37,“帕金森定律”。为英国学者帕金森1957年在帕金森定律一组织病态之研究一书中提出。”作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。行政首长多喜欢以增加用人，来显示出自己的权势，而不管实际工作中是否需要如此众多的人，而所有的工作是人员相互制造出来的，对机关事务本身并无需要，如此，人员日益庞大。机关的年代愈久，职员的素质愈低。因为首长不喜欢用比自己才能高的人，以免造成职务上的竞争。机关开会的时间长短，与议题的重要性成反比例，因为小事无关痛痒，大家皆懂，放纷纷发言，遇到大事，大家则噤若寒蝉。机关采用委员会制，委员愈多，愈不负责任。机关的行政效率日趋低落，但外表的建筑及设备则日趋豪华与壮丽。机关可用之钱尽量花完，若用不完，下年的预算必被减少。,帕金森定律,38,明细分类项目的预算：美国某一个军事基地的一个住宅区没有人行道。司令员并不拥有建造人行道的这项明细分类项目资金，但是却有修理人行道的会计科目资金。于是，他派人修理了另两个住宅区的人行道，而让第三个住宅区的人走烂泥地。支出控制式预算：“把钱花掉，不然就丧失掉”让位于“把钱节省下来，进行投资”。,有使命感的预算支出控制式预算,39,“彼德原理”由美国教育学家、心理学家、管理学家彼德于1960年首次公开发表，1969年在彼德原理一书中系统提出。“彼德原理”的经典表述是：“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。彼德原理推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；,彼德原理,40,四、行政管理学的历史演变,（一）西方行政管理学的产生和发展,1.西方行政管理理论产生的背景,2.西方行政管理理论的产生,3.西方行政管理理论的发展：四个阶段,41,第二节 行政学的产生和发展,1.西方公共行政理论产生的背景,（1）产业革命；城市膨胀、政府管理内容增加，行政机构和行政人员激增；,（2）管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；,42,第二节 行政学的产生和发展,1.西方公共行政理论产生的背景,（3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度,1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。,43,第二节 行政学的产生和发展,1.西方公共行政理论产生的背景,（4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学,行政法学开创了“依法行政”思想源流,1866年10月13日，普鲁士国王威廉一世,磨坊与法治,44,2.西方公共行政理论的产生,（1）1865年，德国学者冯.史坦因：行政学，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；,（2）1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilson）：行政学之研究一文，“行政学”作为一个行政管理学的概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；,（3）1900年，美国学者F.J.古德诺（Franc J.Goodnow）：政治与行政：对政府的研究一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；,4,45,2.西方公共行政理论的产生,政治与行政二分法 行政作为一种管理活动人们早已司空见惯，但是，行政作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则得益于在国家活动领域中将政治与行政做出区分，由此导致公共行政概念的出现。对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文行政之研究（1887）和古德诺的名著政治与行政（1900）中提出的政治与行政二分法观点，被公认为开创了行政学的传统。,46,2.西方公共行政理论的产生,政治与行政二分法 威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属于“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”，与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属于“国家意志的执行”，它主要是“国家在个别和细微事项方面的活动。”,2,47,2.西方公共行政理论的产生,政治与行政二分法 古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动。”,3,48,四、行政管理学的历史演变,（1）传统理论发展阶段（2）行为理论发展阶段（3）系统理论发展阶段（4）多元理论发展阶段,3.西方行政管理理论的发展：四个阶段,49,（1）传统理论发展阶段,泰罗,法约尔,马克思韦伯,1）著名代表人物,50,（1）传统理论发展阶段,泰罗（泰勒）：美国工程师，“科学管理”之父，工业管理与一般管理把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中。,法约尔：法国工程师，法国“科学管理”之父，工业管理与一般管理，提出了管理层次和管理幅度关系理论；,马克思韦伯：“组织理论”之父，官僚科层组织；,51,（1）传统理论发展阶段,韦伯的官僚制行政组织理论 德国著名社会学家马克斯韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。在马克斯韦伯看来，官僚制是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。,52,（1）传统理论发展阶段,韦伯的官僚制行政组织理论 所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。,53,（1）传统理论发展阶段,韦伯的官僚制行政组织理论 官僚制具有如下基本特征：合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事。,54,（1）传统理论发展阶段,韦伯的官僚制行政组织理论 官僚制具有如下基本特征：形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。,55,（1）传统理论发展阶段,韦伯的官僚制行政组织理论 官僚制作为行政组织的一种“经典组织范式”在管理机构得到了广泛的推行。然而进入21世纪以来，伴随着新公共管理运动的兴起，官僚制面临着极大的挑战，主要集中在如下几个方面：过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求。,56,（1）传统理论发展阶段,韦伯的官僚制行政组织理论 过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理员，造成管理人员得过且过混日子的状况。,57,官僚制的弊病,1803年，英国人成立了一只小分队，常驻在多佛尔的悬崖峭壁上，对拿破仑进行监视。直到1927年，英国人才终于停止这方面的拨款。1939年，明尼苏达州规定，未经中央采购处的批准，各系统的机构不准购买价值超过50美元的物品。80年代中期终于把这项采购权的限额提高到1500美元。,58,（1）传统理论发展阶段,2）特点：侧重于行政组织、制度和程序的研究，强调标准化、计划化、协调化和效率化。,59,（1）传统理论发展阶段,3)缺陷：过分重视机械效率，忽视社会效益;过分重视组织的静态面，忽视组织的动态面；把行政机关看成封闭的系统，忽视了外在环境的影响；片面强调人的物质利益，忽视人的精神需求，缺乏对人的尊重。,60,（2）行为理论发展阶段,1）著名代表人物梅奥、马斯洛、麦克雷戈、巴纳德、西蒙,1.2,61,（2）行为理论发展阶段,D.麦克雷戈（Douglas Mcgregor）的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题。企业的人性面,“X理论”：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；,“Y理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；,62,（2）行为理论发展阶段,2）特点：实现了四个转变非正式组织、人的意见和需要 人的积极性民主管理重人,63,（2）行为理论发展阶段,过分注重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、权责关系以及法制的作用；注重个别具体事实的研究，缺乏整体观念与系统观念。,3）缺陷：,64,（3）系统理论发展阶段,1）著名的代表人物 贝塔朗菲、高斯、里格斯、菲德勒,65,（3）系统理论发展阶段,贝塔朗菲提出一般系统论：整合科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”；,菲德勒：权变理论。在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；,B.里格斯(Fred W.Riggis)1961年生态行政学：生态模式（Ecological Model）集大成者：融合型；棱柱型；衍射型,66,（3）系统理论发展阶段,2）特点：把系统论、信息论和控制论等方法引入行政，用系统的观点来解释组织内部关系与外部环境的关系。3）缺陷：系统分析在行政范围的研究与应用上多属抽象的描述，某些概念缺乏科学的界定，系统间相互关系理论还难以得到具体而充分的论证和说明，不便于运用和操作。,67,（4）多元理论发展阶段1）发展方向多元化 2）研究方法多元化3）研究内容多元化,68,新公共行政学 新公共行政学也称为新公共行政运动，主要是针对传统行政学的理论而提出的。新公共行政学对政治与行政二分表达了强烈的不满，认为传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的，从而将行政研究局限在一个非常狭隘的领域内。行政研究只关注诸如预算、人事、组织以及大量其他中性问题，强调以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，却很少重视政策制定和政策分析等研究，使公共行政远离社会危机处理的需要。,69,新公共行政学 基于此，新公共行政学提出了研究公共行政领域的一种全新的视角。其基本思想是，以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新行政学。新公共行政学的理论主张对于行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。,70,新公共行政学主要观点（1）新公共行政理论在批评主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。（2）主张社会正义和社会公平。（3）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。（4）主张构建新型的政府组织形态。（5）主张突出政府行政管理的“公共”性质。（6）提出民主行政的理念。,71,新公共管理运动 由于各国具体实践的差别，对于新公共管理有诸多定义，比如，经济合作与发展组织所作的界定是：（1）企业管理技术的采用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。,72,新公共管理运动的内容（1）政府角色定位。（2）专业化管理。（3）企业管理方法的引入。（4）绩效管理。（5）产出控制。（6）竞争引入。（7）以顾客为中心。,73,奥斯本政府再造的十项原则1、起催化作用的政府掌舵（制定）而不是划桨（执行）2、社区拥有的政府授权而不是服务3、竞争型政府将竞争机制注入到提供服务中去4、有使命感的政府转变规则导向型组织5、结果导向型政府按结果而不是按投入进行拨款6、顾客驱使的政府满足顾客而不是官僚制度的需要7、企业化政府挣钱而不是花钱8、预知型政府预防而不是医治9、分权的政府从等级制到参与和协作10、市场导向型政府通过市场力量进行变革,74,（二）我国行政管理学的发展,1.古代：我国有着丰富的行政管理经验。2.近代，引进西方行政管理学，并开始了行政实践。3.行政管理学在新中国的恢复和发展 1988年10月13日，在北京正式成立了中国行政管理学会，这标志着行政管理学作为一个独立学科已获得公认并明确肯定下来。,