审核进度与效率制度规定.docx

审核进度与效率制度 一、行政审批制度改革的由来大家知道改革开放以来，我国进行了七轮的政府行政体制改革，每一轮改革的重 点有所不同，一轮接一轮的改革，使得我们国家政府的管理体制不断地从过去适 应于计划经济的体制转向适应于市场经济的体制。（一）行政体制改革历程开始的时候，我们简要地回顾一下，改革开放以来，我们几次的改革，1982年， 我们的行政体制改革主要团绕的是经济、财政管理权限进行了扩大企业自主权的 改革，启动了简政放权的第一步改革。1988年开始提出了转变政府职能，从裁 减专业的管理机构、管理部门，推进政企分开，进而推动了、启动了政府的职能 转变。1993年，团绕着改革计划体制、投资体制、财政体制、金融管理体制， 合并了一些政府的机构，同时把一些专业经济的部门转为企业。2003年国务院 强调提出要全面履行政府的职能,解决经济社会工作一条腿长一条腿短的问题。 2008年进一步强化政府社会管理和公共服务的职能。2013年启动了以进一步深 化职能转变为核心的新一轮改革。从时间上看，基本上是5年一个周期，和政府的换届同时进行一次集中的改革。 回顾这几次的改革，使得我们国家的行政体制逐步地适应了经济社会、政治、经 济、文化各方面的发展要求，成绩是很大的，效果是明显的，但仍然存在着很多 问题。党的十八大指出，要深化行政体制改革，要深化行政审批制度改革，继续简政放 权，推动政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义 转变。特别是去年党的十八届二中全会对全面的行政体制改革和转变职能作出了新的 部署,对于转变职能这项关乎全国各级政府的重大事项提出了 10个方面的改革任 务，去年下半年召开的十八届三中全会进一步从全面深化改革的高度对政府自 身的改革，转变职能，简政放权和以审批制度改革作为一个突破口和重中之重来 全面推进中国特色的行政体制改革,通过这项改革实现或推进国家治理体系和治 理能力的现代化。也就是说转变职能，简政放权和深化行政审批制度改革是实现 国家治理体系现代化、治理能力现代化的重要举措。（二）深化行政审批制度改革我们的改革取得了成效，政府对微观经济的干预逐步地减少，社会管理、公共服 务职能得到了加强，政府的组织结构比较接近优化，结构设置和职能配置也趋于 合理，运行机构日益地逐渐地完善，行政管理的方式，包括行政执法的方式也得 到了很大的改善。法治政府建设全面推进，依法行政得到了全面的进展，但是我 们现在仍然存在着很多问题，最突出的是行政体制和经济发展、社会的需要，还 有相当大的距离。深化行政审批制度改革是为了缩短这个距离,是为了把我们体制当中影响行政效 率的老百姓不满意的问题进一步来改掉，以便于我们更好地建设一个人民满意的 服务型政府，审批制度改革的核心是还权于民、还权于市场主体，还权于社会主 体，并且把权力放在阳光下运行，使得政府的行政权力只能用来做有利于社会经 济发展的好事，而不成为阻碍经济社会活力释放的一个因素。所以，审批制度改 革是改革的一个重点环节。为什么要改革审批制度？由于我们的生产力和生产关系的矛盾运动,推动了经济 不断地发展，经济体制不断地改革深入，那么，以经济体制牵引的其他各项改革 必须顺势而为，及时地得到推进，然而，行政体制虽然经过七轮的改革有了很大 的进步，但体制具有一种惯性作用，已经形成的体制性的思维方式、体制性的制 度安排以及体制性的这种运行的方式，都还不能和经济社会的需要相适应，而且 突出地表现在我们政府管理的方式上，过度地依赖审批这样一种比较僵化的，比 较属于人治性的这样一权力的运用，使得审批成为我们工作中的养成了什么事情 都要经过他点头，都要经过他画圈，都要经过他审批的习惯，离开了审批方式好 像都没有什么事可干了，所以，行政审批这样一种本来是我们工作的方式之一, 或者是一种不是主要的工作方式，它不恰当地成为了我们工作的主要方式，过度 依赖于这样一种方式。我们看改革开放以来，我们是怎么样从计划经济当中走出来，走向市场经济的， 在开始的时候，我们年岁稍大点的同志都知道，政府配置经济资源的方式并不是 靠行政审批或主要的不是靠行政审批，而是靠计划，特别是靠指令性计划，任何 一项项目的立项，任何一个经济活动的开展，甚至企业里面任命中层干部，企业 产品的定价，企业销售的方式，都要经过上级（这个企业的主管部门）进行计划 的安排，那时候也有跑部钱进的现象，但“跑部钱进的内容和后来不一样，它 主要是在计划制定的时候给予一定的安排。所以，那时候我们是按照传统的社会 主义理论来照搬苏联的管理经验,实施我国的国民经济的管理以及社会生活的各 个方面的管理，这当中，计划的管理方式，国民经济的各个方面，重工业、轻工 业、东部、西部、沿海、内陆各个方面的行政的经济的资源都是靠计划、比例、 命令、指令这样一些工具来进行管理的。只有少数的领域、部门及管理的事务是 靠我们现在讲的行政审批，一事一批的方式，计划的方式不是一时一批，是一揽 子整体安排。所以，在计划经济的条件下，或改革开放的初期80年代），我们 行政审批并不是一种基木的管理制度，也不是一种主要的管理方式。随着改革的深入，计划经济逐步地解休，直接的行政计划、行政命令的手段开始 弱化，开始减少，同时，政府、法律和行政管理的这块真空以什么方式来进行填 补?就以行政性一事一批这样一种方式，作为政府间接管理经济替代品出现。一 开始是少量的，后来越来越多，计划的管理方式往后退一步，审批的方式就往前 进一步，它是作为一种替代方式的。所以我们应该历史的辩证的合理地来评价行政审批，不能一竿子打死。行政审批 在80年代是一个非常进步的、积极的推动改革的因素，它的出现使得我们找到 了一种不用计划的方式、命令的方式，也能够把经济在放活的同时有所治、有所 调控，有所秩序的安排，是作为这样的一种制度推出的。我国政府全面地实施行 政审批制度这样一种管理，或将它上升为政府管理经济社会的主要手段，这是在90年代的中后期，在这个时候，上世纪90年代的中后期发现，用这样一种替代 品来管理，它同样对经济社会内生活力有阻碍作用，所以，在它上升为主要的管 理手段的同时，中央又提出了深化简政放权，转变职能的改革，要以减少行政审 批作为一个突破口。我们可以做一个形象的比喻，过去计划经济时期，所有的经 济社会的要素都是放在一个篮子里面，政府通过计划这个手段，用这个篮子就可 以把整个经济生活拢起来，然后提起来。后来计划这个篮子慢慢没有了，我们改 用了一张类似捕鱼的网，这个网是行政审批，用这个网来使得我们篮子里面的鱼 能够在网子里面游，活蹦乱跳的鱼一旦放在篮子里很快就要死了，所以计划经济 是扼杀经济活力的，放到一个大的渔网里，网箱也可以养鱼，但养出来的鱼不好 吃，要活水里面养的鱼好吃，活水里面的鱼有运动，它有活力，怎么样让这个鱼 游到大海里去?我们就从1998年提出以审批制度改革作为行政改革的简政放权 的突破口开始，通过五年左右的时间，到了 2003年，就把行政审批的事项减少 了一半，数量上减了一半，这个减了一半的意义很重大，相当于比我们这个行政 审批所形成的这一个网差不多拦腰截断了，鱼就可以游出去了。鱼游出去就不是 属于我们的了。我再作个比喻，我们这个时候就相当于把这些鱼变成风筝，然后 我们手里拿着线，让风筝飞，飞得越高越好，但我们有线，我们需要用这个风筝， 要回家了，我们就可以把这个线收回来，这样一种改革，它完全突破了原来的用 网箱养鱼的方式养鱼,而我们相当于在鱼肚子里面安上了一个我们可以遥控的东 西，或形象地说，相当于放风筝，我们可以让风筝飞出去，但我们还有一根线牵 着。但是随着这根线的长度决定了风筝的高度，风筝不断地希望把这个线放得更长， 让它有更高飞翔的余地。所以在2003年的时候我国出台了一部重要的法律，这 是行政审批制度的改革的标志性的法律，叫行政许可法。规定所有的行政审批都 应该纳入法治管理。法治管理是依照行政许可法，行政许可法对设定行政许可， 行政审批的设定制定了严格的规则，哪些企业、市场、社会组织、事业单位能够 自己决定的，就不需要政府的许可，只有是必须的，就是事关国际民生，如果是 不经过行政许可就容易出乱子的这样一些事情，仍然由政府的行政许可法来调节, 要经过政府点头才能干，要发许可证，要有资质认证等，或投资项目，多大的， 它这个责任主体可能不能掌控，那需要政府的主管部门来进行审批。所以，行政许可法的颁布使我们的行政审批进入一个新的阶段，或进入了一个全 面改革行政审批制度的这样一个新的历史时期。用法治的方式,法无禁止皆可为， 对政府来说，法律没有授权你进行审批的，你不能审批，对于市场主体、公民、 社会组织、事业单位，法律没有规定你不准做的，都可以做，将行政审批纳入到 许可法的调整范围内，一个是实现了法治管理，不是人治管理了，自由裁量权就 大大地压缩了，另一方面,它是提高了审批的效率,原来的审批时间相对比较长， 而且有些审批的时间并没有作出严格规定，在行政许可法里，对审批许可的时限 作了明确的规定，一旦超出时限，就属于违法行为。市场主体，行政相对人，就 可以诉诸法律，这样一部法律的出台，使得行政审批有法可依了。可以看到，行 政审批在政府的转变职能当中，它本身是转变职能的重要动力，同时，又在成为 转变职能的对象的时候，又开始进入到一个依法减少行政审批的阶段。当然，行政许可、行政审批在世界各国都是一种管理的手段，广泛地应用于经济 社会生活的各个领域，但每个国家的行政审批，在它的经济发展阶段，行政管理 的体制机制结构当中，它充当的角色，发挥的作用是不尽相同的。每一个国家在 不同的历史阶段也会在不断地进行改革，比如在国家逐步法治化的进程当中，还 没有建成法治国家的进程当中，行政审批许可的事项是一个量的增加的趋势,而 在比较成熟的市场经济国家,在基本建成法治的国家，它配置资源主要靠市场， 靠社会，行政审批是一个逐步减少的趋势，它逐步成为一种辅助性的管理手段, 而且随着知识经济、互联网、计算机、通信技术的快速发展，政府的组织结构的 扁平化的发展，行政审批，它越来越减少。在很多国家，从上世纪的80、90年代，开展了一轮新的行政改革，叫做放松规 制，所谓规制是行政许可和行政审批，放松规制的推动力量在英美主要的是通过 民营化的手段，在日本它也是通过法治的手段来打破政府过多的管制，推动市场 主体发挥作用。当然，它们在民营化的过程当中，在放松规制的改革当中，个别 国家也出现过过度市场化的倾向，那么，在这些国家当中，它们又开始了新的一 种恢复性的建设，在新世纪以后，又有这样一种苗头，有些国家过度地删繁就简 之后发现政府管制空档真空太多，尤其是美国发生了恐怖袭击事件，它发 现不光是在反恐领域，恐怖主义钻了空子，而且在整个经济社会的管理领域都存 在着过度市场化的倾向，比如上世纪90年代，美国把监狱的管理权大部分都进 行了民营化的改革，把监狱由政府委托，政府实行购买的方式，由民营企业来进 行管理，比如美国把机场的安检、机场的管理，美国早就是市场化的，包括机场 的安检都交给民营企业来进行管理，这样的一种过度的民营化，虽然刺激了市场 的活力，它的积极性大大地提高。据说监狱交给企业管理之后,监狱的管理人员， 政府的财政负担大大地减少了，管理的效果相当明显，美国有专门对监狱的管理 的评估指标，民营化之后，监狱的管理的有序性和管理效率提高了 15%到20%, 犯人的满意度，为什么要测犯人的满意度？因为犯人也有一些基木的必须要满足 他们的需求的利益。比如犯人的医疗条件得到改善，犯人的伙食得到改善，犯人 放风的时间得到了延长，这些管理都是人性化的管理，有助于犯人的改造，这个 过去在政府垄断管理的监狱的时候，这一点很难做到，民营化之后，这些确实效 率有所提高，人性化的管理水准得到提高。但我们分析问题要更加全面地来看， 不能仅仅从一个时期的财政负担的减少或是从简单地看效率指标的高低，而是要 看综合的整体效益。由于“9r的发生，暴露了美国在这方面的问题，所以 之后，它们对机场的安检收归国家政府，由国土安全部统一来进行管理，监狱的 管理，它做了一个区分，因为美国在开发西部的，大多数的西部监狱，当时都是 民间组织的，有一个人偷东西了，那就让另外几个人轮流来看护，让他做一些劳 动,本来就是个民营的,它有些仍然保留历史的严格，用法制严格地对他进行监督 监管，但在一些过度的领域实施了调整，又增加了一些管理的审批制度。所以， 西方国家对行政审批，首先第一，它也是一个重要的管理手段，第二，它也是不 断地在进行改革的。