失业保险制度——失业和失业率标准.doc

失业保险制度第一节 失业概述一、失业和失业率标准1、失业的界定 失业是指劳动者处于劳动年龄、具有劳动能力、有劳动愿望并确实在寻找工作的情况下，不能得到适宜职业而失去收入的状态。 国际劳工组织于1982年将失业定义为在调查期内达到一定年龄并满足以下条件者： （1）没有工作，即未被雇佣同时也未自谋职业者。 （2）目前可以工作，即可被雇佣或自谋职业者。 （3）正在寻找工作，即在最近特定时期已经采取明确步骤寻找工作或自谋职业者。2、失业率标准 （1）失业率由失业水平和失业程度两个方面的因素所决定 失业水平是指社会的失业人数与社会一般劳动力之比。失业程度是指社会失业时间的平均长度。 （2）年失业率的计算公式：年失业率=该年度的失业人数/就业人数+失业人数×平均失业持续期/52周 我国目前使用的城镇登记失业率概念，其计算公式为：城镇登记失业率=城镇登记失业人数÷（城镇从业人数+城镇登记失业人数）×100%。2004年我国城镇登记失业率控制在4.7%。二、失业类型（有很多种划分） 1、摩擦性失业 指由于劳动力市场的功能缺陷所造成的临时性失业，一般是由于求职的劳动者与需方提供的岗位之间存在着时间滞差而形成的失业。（怎么解决) 2、季节性失业 由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性的波动而形成的失业。 3、技术性失业 由于使用新机器设备和材料，采用新的生产工艺和新的生产管理方式，导致社会生产节省了劳动力而形成的失业。 4、结构性失业 由于国民经济的产业结构的变化以及生产形式和规模的变化，劳动力结构不能与之相适应而导致的失业。 5、周期性失业 周期性的经济波动，或曰景气循环所形成的失业。 此外，依据失业者的意愿不同可划分为自愿性失业和非自愿性失业；依据失业的表现形式划分为公开性失业和隐蔽性失业；依据失业程度不同划分为完全失业和不完全失业；依据失业期限不同划分为长期失业和短期失业；等等。三、失业的经济社会效应 1、从经济学的角度看，失业表明一部分资源没有充分得到利益：愿意工作又有工作能力的人没有人尽其用，这是人力资源的浪费，从而使国民收入不能达到潜在最高的水平。 2、对失业者及其家庭而言，失业就意味着手里可用的钱大大地减少了甚至没有了，家庭的生活质量将大大下降，要大屋换小屋，度假要放弃，孩子的大学梦变泡影，经济和精神上遭受双重打击。3、失业有时不是自己的原因造成的。如：经营失败、企业倒闭、经济萧条等原因被解聘。这样的失业者如果心理素质差，又没有相应的社团为其进行开导，就有可能走极端，对原企业或社会进行报复。4、失业给不同年龄段的人带来不同的问题：年轻人长期失业，不仅浪费了人力资源，同时也降低了他们今后就业的竞争力，久而久之，其人格与社会格格不入，犯罪和吸毒者将增加；对中老年人其问题就更严重了，企业通常不愿意聘用年老的员工，因为怕他们多病和比较难适应新的工作；对于中老年人来说，失业对于他们是更严重的打击。5、失业除了个人损失外，也给社区带来巨大的损失。一个城市有大批的工厂倒闭，有大批的工人失业，这就意味着土地没人开发、房屋没人住、商品的消费量也减少了，政府的地方税收也就减少了，由政府税收提供支柱的学校、医院、图书馆、公园、警察服务也就降低或是减少。6、失业同时也激化了家庭矛盾：家庭中一方有工作，另一方失业，有工作的一方会滋长傲气，看不起失业的一方，造成家庭矛盾；而无工作的一方也有可能把对企业、对政府的怨恨加向家庭中的第二方或是第三方、第四方（配偶、孩子、老人或是家庭的其他成员）。7、失业还加大了贫富的差距：一方面有大量的失业人员生活艰苦，一但有病生活更是极度的贫困；另一方面，一部分先富起来的人，则利用经济萧条的时机，大量购买别墅、豪华轿车、送子女到国外去读书。社会各阶层的生活反差越大，其社会矛盾也就越大。8、还有一种失业者是自愿失业的。如：家庭成员中有一方有钱，足够养全家，另一方就会自愿辞职在家，时间一长就精神空虚，夜生活多、生活无规律、淫乱、吸毒等社会丑恶现象就多了。四、当前中国的失业问题 （一）五大特征 1、城镇登记失业率及估算的真实失业率不断攀升，城镇真实失业人口数创建国以来之最。我国当前的失业问题集中表现在城镇。根据国家统计公布的数字，我国城镇登记失业率最高的是1952年(13.2%)。然而，当时我国城镇登记的失业人口(过去称待业人口)仅有376.6万人。1981年我国城镇登记失业率为3.8%，1985年降至1.8%。 19861995年，我国城镇登记失业率在2% 2.9%之间徘徊。1996年，我国城镇登记失业率达到3%，19972000年均为3.1%，2001年陡升至3.6%，2002年达到4%，2003年上半年上升为4.2%。如果城镇登记失业率与城镇失业率相等，则我国当前城镇的失业问题并不突出。问题在于，我国公布的城镇登记失业率明显低于城镇失业率。2002年末，我国城镇登记失业人口为770万，国有企业下岗未实现再就业职工约为410万人；其他下岗职工约为200万人；仅此三项之和即为1380万人。按照国家有关部门实际使用的城镇就业人员的数字计算，我国2002年城镇失业率约为7.2%。如果再考虑到我国城镇登记失业的劳动年龄限制和尚未登记的失业人员，扣减城镇下岗失业人员中的隐性就业人员，我国2002年城镇失业率大概在9%左右。根据国际上的较为流行的划分标准，失业率在7%8%为失业问题突出型，9%以上为失业问题严峻型。不难看出，我国当前的城镇失业问题已相当严峻，城镇真实失业人口也达到了建国以来的最高峰。 2、总量矛盾、结构矛盾与素质矛盾并存。我国劳动力供求的总量矛盾相当突出。就农业而言，我国目前约有从业人员3.2亿，而我国的耕地面积约19.5亿亩，每个农业劳动力平均耕种6亩地。目前，美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚等国农业人口不到该国人口总量的 5%，而每个农业劳动力平均耕地面积则高达 160亩1700亩之间。假定我国农业劳动力总量不再增长，从近期看，如果按照每个劳动力平均耕种10亩地的标准，将有1.2亿以上的农业剩余劳动力需要向非农产业和城镇转移；从中期看，如果按照每个农业劳动力平均耕种22.5亩地的标准(即日本1999年达到的水平)，将有 2.5亿以上的农业剩余劳动力需要转移；从长期看，如果按照每个劳动力平均耕种50亩地的标准(即南美洲国家1999年达到的水平)，将有 2.8亿以上的农业剩余劳动力需要转移。就城镇而言，我国目前每年大约新增就业岗位800万人，这还不够满足城镇每年新增约1000万劳动力的求职需要。我国十五计划纲要中规定， 20012005年每年拟转移农村剩余劳动力约800万人，实际上恐怕不止此数。如果再加上尚未实现再就业的下岗失业人员和国家机关、事业单位的分流人员，我国城镇今后若干年内每年工作岗位的缺口约在2500万左右。 与此同时，我国劳动力供求的结构矛盾和素质矛盾也相当明显。在我国现有的7000万产业工人中，初级工占60%，中级工占35%，高级工、高级管理人员和高级工程技术人员则明显缺乏。据劳动和社会保障部2002年第4季度调查，全国89个城市劳动力市场中求人倍率(岗位需求量与求职劳动者的比例)最大的是高级技师，达到2.24：10。目前，我国仅数控机床的操作工就缺60万人。杭州汽轮机厂需要260名数控技工，参加了十多场招聘会，月薪提到6000元，还是招不到合适的人。与此形成鲜明对照的是，我国也有相当一部分劳动力则因素质较差而失业或难以就业。例如，19981999年，我国约有 57%和54.7%的城镇下岗职工只有初中以下学历。 3、“需求瓶颈”、“体制瓶颈”与“观念瓶颈”并存。我国劳动者就业不仅受到“需求瓶颈”的制约，而且也受到“体制瓶颈”和“观念瓶颈”的制约。我国农民进城打工，除遇到找工作这一根本关卡之外，还遇到户籍制度、社会保障制度、子女人学、购房限制等“体制瓶颈约束”。而“观念瓶颈”对于一部分劳动者的就业影响显而易见。我国城镇有相当一部分下岗失业人员并不是根本找不到工作，而是不愿意干苦活儿、累活儿、“伺候人”和收入低的活儿。我国高校毕业生的就业率2002年约为76%，2003年为70%，近100万名大学毕业生暂时未能就业。某些专业的大学生供过于求固然是原因之一，但基本原因则是相当一部分大学生的择业标准脱离实际。不少大学生的择业标准和实际需要严重错位，从而出现了“就业难”和“招聘难”并存的尴尬局面。 4、隐性失业与隐性就业并存。在我国经济体制转轨的过程中，国家机关和企事业单位的隐性失业人员已“蒸发”了相当一部分，但仍有一部分尚未“蒸发”或有待“蒸发”。在今后相当长时期内，我国的隐性失业主要表现在农村。我国农民就业很不充分，通常使用的农村剩余劳动力概念不过是农村隐性失业者的另一种表达方式。随着人世后竞争的日益加剧，我国的经济体制改革必将继续向纵深发展，经济增长方式转变也将加速进行，在此情况下，不仅国有单位将有上千万的劳动者由隐性失业转化为显性失业，而且城乡集体经济特别是农业集体经济中还将有数亿劳动者从隐性失业逐渐转化为显性失业，并积极寻找新的工作岗位。与此同时，我国还存在着一定数量的隐性就业，即劳动者与生产资料表面上呈分离状态，但实际上劳动者通过市场调节或多或少地参与社会劳动并取得收入。我国目前的隐性就业人员主要是一部分“下岗”、“失业”人员和提前退休人员。由于这部分劳动者的就业不在政府的有效管理之内，因而从数量上无法精确统计。但典型调查和直接观察表明，我国城镇隐性就业人员的数量也并非微不足道。由上可见，我国存在的隐性失业掩盖了劳动力供过于求的程度，降低了失业率；而我国同时存在的隐性就业则不仅使隐性就业者多捞了好处，而且还模糊了失业与就业的界限，“膨胀”了失业率。 5、高增长与高失业并存。按照传统的经济理论，经济增长率高低与失业率高低存在着替代关系，即高增长往往与低失业相伴，低增长常常与高失业为邻。例如，美国1993年经济增长率降为2.2%，失业率则升至6.9%；1999年经济增长率升为4.2%，失业率则降至4.2%。而我国，尽管自上世纪80年代中期以来保持了年均9.44%的经济增长速度，但城镇登记失业率则从1985年的1.8%跃升到2002年的4%，城镇的真实失业率目前已高达9%左右，出现了高增长与高失业并存的局面可以认为，我国近年来高增长与高失业并存的现象在当今世界上颇为少见。我国目前正处于工业化中期阶段，经济体制改革、经济增长方式转变和经济结构调整，市场化、工业化、城市化和现代化进程，都为我国经济持续高速增长提供了巨大的动力和广阔的空间。然而，经济体制改革和以技术进步为主要支撑的经济增长方式转变，又使我国长期存在的人均资源不足、居民消费率低下与劳动力总体素质不高、劳动力总量明显过剩的矛盾凸显出来，使传统经济体制下严重存在的隐性失业逐渐转化为显性失业。不仅如此，我国当前的高失业还伴有来势猛、覆盖面广、后劲大和持续时间长等特征。 （二）失业原因及对策分析 从我国目前的情况分析，造成失业的原因主要有以下几个方面： 一是劳动力供大于求。我国是世界第一人口大国，1998年底，人口总数达12.5亿人，其中经济活动人口就达7.1亿。特别是八十年代以来，我国进入劳动年龄人口的高峰期，劳动年龄人口占总人口的比重明显上升，十年间上升近10个百分点。另一方面，我国又是一个发展中国家，经济发展水平相对较低，其他经济资源相对短缺，制约了劳动力资源的开发利用。从发展趋势看，今后一个时期，每年新增劳动力在1000万人左右，农村剩余劳动力跨地区流动约3000万人，其中有相当一部分将要加入到城镇就业队伍中。另外，随着企业事业单位改革的不断深化，历史上形成的富余人员问题将要逐步得到解决，多年来积淀的大量冗员进入社会竞争就业岗位将成为必然趋势。可以说，劳动力供大于求的矛盾将在一个相当长的时期存在。 二是我国正在对经济结构进行重大调整，与之相适应，劳动力结构必然要进行相应调整，不可避免地会造成部分人员失业，这种结构性失业的状况增加了失业压力。 三是伴随着科技进步和劳动生产率的提高，一些领域特别是第一、第二产业的传统部门，不仅不能扩大就业容量，反而会减少用人，分流部分劳动力，致使失业人员数量增加。 四是由于许多失业人员技能单一，职业技术水平不高，难以适应用人单位的需要，加上择业观念陈旧，不能依靠自身的努力开辟就业门路，加大了实现再就业的难度。 五是我国现行的社会保障制度不完善、覆盖面窄，市场就业机制尚未完全建立，对劳动力流动和合理配置也有着明显的制约作用。 失业是一种社会经济现象。劳动力资源是经济资源的重要组成部分，就业岗位的竞争是劳动力资源实现优化配置的必要前提。竞争过程中，必然会有一部分劳动力因各种原因暂时不能实现就业。解决失业问题，不是完全消除失业现象，而是通过发展经济开发就业岗位，通过职业培训提高劳动者的素质和技能，把失业人员的数量控制在社会可以承受的范围内。同时，通过实施失业保险对暂时不能实现就业的劳动者给予帮助，保障他们的基本生活，提供再就业服务，把失业造成的 消极影响降到最低限。因此，发展和完善我国的失业保险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用第二节 失业保险制度概述一、失业保险的涵义 失业保险是指国家通过立法强制实行，由政府负责建立基金，对非因本人意愿中断就业而失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。失业保险具有保障生活和促进再就业的双重职能。二、失业保险的类型（参教材119面） 1、强制性失业保险制度 2、非强制性失业保险制度 3、失业补助（救助）制度 4、复式结构 （1）德国的“失业保险失业救济”的衔接型 （2）美国的“失业保险企业补充失业津贴”的补充型 （3）加拿大的“失业保险+特殊失业补助”的援助型三、失业保险与其他社会保障项目的联系与区别（参教材121面） （一）保障对象 失业保险的保障对象不是因年老、疾病、工伤而暂时或永久丧失劳动能力的人，而是一些具有劳动能力，却因社会经济原因暂时不能参加劳动并通过劳动获得基本生活资料的人。 （二）保障待遇 失业保险待遇不能如同养老或工伤保险那样长期给付，而且，在待遇资格上要进行甄别。 （三）保障项目 失业风险虽然限制了人的劳动能力的发挥，但没有损伤人的机体而导致其劳动能力丧失，因此，失业保险不包括具有赔偿性质的待遇项目。 （四）权利与义务 失业保险金来源于失业者在业时的积累，是其必要劳动创造的价值的一部分，体现了履行缴费义务与享受保险权利的统一；而失业救助属于社会救助的分支，其资金则来源于国民收入的再分配，它是一种单方面的给付。四、失业保险制度的作用和意义（参教材122面） 1、保障了失业人员的基本生活，促进了失业人员再就业。 2、增强了企业职工的竞争与风险意识。 3、抑制和预防失业的作用。 4、完善了社会保障体系，维护了社会安定。 5、促进了经济体制的改革，尤其是劳动制度的改革。第三节 失业保险制度的主要内容 内容主要包括：失业保险制度的覆盖范围、保险对象的资格确定、失业保险金的给付、失业保险基金的筹集、失业保险的管理体制等。 一、失业保险制度的覆盖范围（参教材） 1、从广义的角度上理解，不管是新加入劳动大军的失业者还是已经工作过又失业的人员，不管是城镇失业人员还是农村失业人员，都应该能享受到失业保险制度。但事实上，作为一种保险制度，失业保险的覆盖范围是有严格规定的。 2、从失业保险制度的概念可以看出，它只是覆盖劳动者中的一部分。容易失业的人，在正规部门就业的人。 3、目前，从世界范围看，覆盖范围有扩大的趋势。1995年，61个实行该制度的国家，16个覆盖全部劳动年龄人口。 4、覆盖范围与经济发展水平有关，经济发展水平高的国家，覆盖范围比较大。 二、失业保险对象的资格确定（参吴书） 1、失业者必须处于劳动年龄阶段。（16岁时最低劳动年龄）未成年人和到了法定退休年龄的人被排除在外。 2、失业者必须是非自愿失业的，即必须是非本人原因而引起的失业。前面讲到的几种失业就是非自愿失业情况；自愿失业一般有自动离职的、过失免职的、拒绝工作的等。 3、失业者必须满足一定的合格期条件。一般有以下几个要求：（1）缴纳保险费期限条件；（2）就业年限条件；（3）居住期限条件；（4）投保年限与缴纳保险费用叠加的复合条件。如意大利的失业保险制度规定被保险人须投保2年，并在最近2年中缴纳保险费52周。 4、失业者必须具有劳动能力和就业愿望。劳动能力的确定靠体检可以，但就业愿望是个主观的东西，不好确定。一般有以下几个办法：一是失业了必须及时登记要求重新就业；二是失业期间要与失业保险机构定期联系并汇报个人情况；三是接受职业训练和合理的工作安置。 三、失业保险基金的筹集。（参吴书） 失业保险基金的筹集来源有政府直接负担式、政府和企业分担式、劳动者和企业分担式以及政府、企业和劳动者共同分担式，等等。其中，以政府、企业和劳动者三方共同负担方式较为普遍，约占实行失业保险制度国家总数的40左右。以经济状况调查为依据的失业补贴办法（其实质是针对失业的一种社会救助），其资金完全从政府财政拨款中提供。 失业保险属短期支付，筹资方式一般是现收现付式。 四、失业保险金的给付 （一）失业保险基金的支出范围 1、失业保险津贴； 2、领取失业保险津贴期间的医疗补助金； 3、领取失业保险津贴期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金； 4、领取失业保险津贴期间接受职业培训、职业介绍的补贴； 5、国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。 （二）失业保险津贴给付标准 1、国际劳工组织曾通过了下列三条建议，作为各国制定失业保险津贴的准绳： （1）失业保险津贴的厘定，以失业者的投保费为依据，但是，应视各国具体情况而定； （2）失业保险津贴不低于失业者原有工资的50（第75届国际劳工大会建议改为不低于失业者原工资的60）； （3）失业津贴有上下限。给付标准的上限是不超过失业前的工资收入，否则，不能体现劳动与不劳动的差别。给付标准的下限是高于社会救助的标准，失业保险制度旨在于保障失业者享有“基本”而不是“最低”生活水平。 （三）失业保险金的给付比例 1、工资比例制。即失业救济金是以被保险人在失业前一定时期内的平均工资收入或某一时间上的工资收入为基数，依据工龄、受保年限、工资水平和缴费年限，确定百分比计发。其中工资基数又分为工资总收入、标准工资和税后工资等几种。大多数国家计算失业保险金的基本比例为平均收入的40%75%。 2、均一制。即对符合条件的失业者不考虑原工资水平而规定统一的、以绝对金额形式表示的失业保险津贴。 3、混合制。即失业救济金采取比例制和均一制相结合的方式计发，一部分按失业前工资收入的一定比例给付，另一部分则按绝对数给付。 4、一次性给付。即对失业者一次性支付既定数额的失业保险津贴或解雇金，数额根据工资水平和工龄长短而定。 （四）失业保险基金的给付期限 失业保险基金的给付期限，是指失业者从开始领取失业津贴，到领取期限延续的终止。此外，还包括确定失业保险津贴开始给付的期限，即等待期限。失业保险属于短期给付类社会保险项目，而只能根据平均失业周期确定一个给付期限。 1、失业者连续领取失业保险津贴的最长时限 大多数国家限制失业者连续领取失业保险金的时间。失业者在失业保险津贴给付期结束后，若仍未找到工作，则改为支付仅能保证最低生活水平的失业救助金。失业救助不属于社会保险而归于社会救助类项目。国际劳工大会1952年规定失业保险给付期为12个月内发26周，1988年又规定24个月内可以支付30周，特别情况下可支付52周。 2、失业者领取失业保险津贴的等待期 在支付失业保险金以前，须有若干天的等待期。这样规定有两种意义：有助于防止冒领失业保险津贴的行为；有助于减轻管理上处理大量申请小额失业保险金的繁琐负担。大多数国家的等待期为37天。 3、值得注意的是，越来越多的国家缩短乃至取消了等待期。如德国、西班牙、葡萄牙、荷兰、法国完全取消了等待期限。 4、等待期为零的规定：国家非常富裕；社会保险机构的管理缜密，信息灵通；对谎报失业、冒领失业保险津贴的行为惩处极重；工人团体、工会的势力非常强大；生产力水平低下，劳动者的生活十分拮据，不可一日无收入。 我国失业保险制度目前对等待期无具体规定。第四节 我国失业保险制度的发展与改革情况 一、我国失业保险制度建立的过程 我国社会保险其它项目大都在50年代就建立并逐步成形，但企业职工的失业保险制度却迟迟没有建立起来。 从建国初期到改革开放前，我国实行的是以固定工为主体的统包统配的劳动制度，即国家对城镇劳动力的就业实行计划分配，由劳动部门单纯依靠行政手段使劳动者与企业形成一种终身固定的依附关系，劳动者一进入企业，如果没有特殊情况，不存在失业问题，职工的生、老、病、死全靠企业，企业无权裁减职工，职工也无权自主择业。这种“统包统配”的劳动制度实际上把企业变成了就业的保险箱，而且当时我们否认公有制条件下存在着失业的可能性，并在经济理论上认为失业是资本主义特有的现象。在发展社会保障体系时，我们并没有把失业保险摆在适当的位置上加以考虑。虽然1950年5月19日，当时的中央人民政府政务院曾通过一项救济失业工人暂时办法，对救济的目的、范围、标准都作了规定，但是这些都是从社会救济而不是从社会保险、失业机制的角度加以考虑的。 那么计划经济体制下在就业和失业方面到底有没有失业问题呢？隐性失业；统包统配的弊端也很多。知识青年上山下乡以及后来的回城。 改革开放以后，我国的劳动就业制度发生了根本的变化。1986年国务院颁布了国营企业实行劳动合同制暂行规定，劳动合同制开始全面推行，这是我国劳动就业制度改革的转折点。同年，国务院又颁布了中华人民共和国企业破产法（试行），进一步打破了原来国家一包到底的劳动就业制度，企业可以破产，可以辞退员工及解除用工合同，职工也可以自主择业。自此，市场经济条件下的劳动力市场开始在中国出现，与此同时，失业的风险也开始产生。这样为了适应新的经济体制的需要，促进劳动力的合理流动，保证职工在失业期间的基本生活需要，我们在建国30多年之后，即改革开放后的1986年开始建立失业保险制度。 1986年7月国务院颁布了国营企业职工待业保险暂行规定，对待业保险的范围、待业保险基金来源、待业保险金享受资格、待业保险待遇的内容和标准，失业保险管理机构等作了一系列规定，标志着我国失业保险制度开始建立。 在此基础上，1993年4月12日国务院又颁布了国有企业职工待业保险规定，扩大了失业保险对象的覆盖范围，调整了基金的收缴基数，提高了待业救济金的发放标准，改变了管理机构。 暂行规定和规定的发布填补了我国失业保险制度上的空白，此后，我国的失业保险制度迅速地建立起来，积累了一定数额的失业保险基金，先后为几百万失业人员发放了救济金，建立了一大批的职业介绍所、就业训练机构和生产自救基地，对我国劳动制度的建立乃至整个经济体制的改革起到了一定的保障、推进作用。但不论是暂行规定还是规定都是当时历史条件下的产物，存在着诸多的不足，如它的覆盖面太窄只限于国有企业职工，失业救济基金的筹资机制不完善，仍然使用“待业”而不是“失业”的概念等，所有这些都带有明显的过渡性，随着经济体制改革的不断深入发展，其滞后性也就逐渐显现出来。 为此，国务院于1999年1月12日正式制定颁布了失业保险条例，标志着我国失业保险制度在新形势下的进一步发展和完善。1999年的制度正式命名为“失业保险”，相应地，将“待业救济金”正式改为“失业保险金”。这表明我国已经承认失业是社会主义市场经济中的客观经济现象并将长期存在下去，必须以完善的制度加以治理。同时失业保险覆盖范围扩大，调整了失业保险费的缴费比例，对失业保险金的给付期限作出了明确规定。1993年以后，国家在建立和完善失业保险制度的同时，对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象，采取了特殊的应对措施，即建立相应的下岗职工基本生活保障制度，为转型时期这一特殊的失业群体提供过渡性的保障。下岗职工基本生活保障制度作为一项过渡性政策，出台于1993年。但直到1997年以前，虽然这项工作已经在全国范围内普遍开展，却没有形成统一的制度。1998年5月，中共中央、国务院召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，并形成了原则性的统一制度规定，确立了下岗职工基本生活保障制度的主要内容：第一，凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构。第二，资金来源采取“三三制”的办法解决：即原则上由财政负担13，企业负担13，社会筹集(主要来源于失业保险金)13。第三，下岗职工由再就业服务中心管理并提供保障的最长期限为三年。期间能够实现再就业的，其劳动关系转到新就业的单位；不能实现再就业的，三年期满后也要解除与原企业的劳动关系，转为正式失业。下岗职工基本生活保障制度作为一种替代性的非正式失业保险制度，最终是要与失业保险制度并轨的。根据国务院制定的改革目标，2000年以后将不再产生大规模的下岗职工，已经进入再就业服务中心的下岗职工也要逐步解除与企业的劳动关系，到2003年，所有下岗职工都要走出再就业中心，转换身份进入市场。但截至2004年底，只有浙江、福建、江苏、广东等12个省市的再就业服务中心已经全部关闭，实现了下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。 二、我国现行失业保险制度的内容 （一）覆盖范围 失业保险对象为城镇企业、事业单位的失业人员。这里的城镇企业指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。 （二）失业保险基金 失业保险基金的构成：（1）城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费；（2）失业保险基金的利息；（3）财政补贴；（4）依法纳入失业保险基金的其他资金。 失业保险基金的缴纳：城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。 失业保险基金的统筹：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定的比例筹集。 失业保险基金的支出：（1）失业保险金；（2）领取失业保险金期间的医疗补助金；（3）领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴；（4）国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。 失业保险基金的管理：失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法监督。 （三）失业保险待遇 具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金（1）按规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（2）非因本人意愿中断就业的；（3）已办理失业登记，并有求职要求的。 终止条件：（1）重新就业的；（2）应征服兵役的；（3）移居境外的；（4）享受基本养老保险待遇的；（5）被判刑收监执行或者被劳动教养的；（6）无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的；（7）有法律、行政法规规定的其他理由的。 领取失业保险金的办法：失业后，持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记，失业保险金自办理登记之日起计算，失业保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。 失业保险金享受期限：失业人员失业前所在单位和本人按规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金最长期限为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算。再次失业领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。 失业保险金的待遇：（1）失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府自行规定；（2）失业人员在领的失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金；（3）失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工的规定，对其家属一次性发给丧葬补助金和抚恤金；（4）失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按规定享受城市居民最低生活保障待遇。 （四）失业保险的管理和监督 劳动保障行政部门管理失业保险工作，社会保险经办机构具体承办失业保险工作，财政部门和审计部门依法对失业保险基金的收支管理情况进行监督。 三、我国现行失业保险制度的评估(一)失业保险制度的适应性1.制度模式与时代发展相适应。从世界范围内看，失业保障在实行之初以救助模式为主，后来逐渐由救助模式过渡到保险模式。目前建立失业保障制度的国家中，45实行以保险模式为主的失业保障。只有少数几个国家或地区，如新西兰、香港等沿用单一的救助模式。1999年我国失业保险条例颁布以后，实现了失业保险由救助模式向保险模式的转变，开始在失业保障中强调个人责任，以缴费作为享受失业保险待遇的前提条件。这种以权利与义务相对等为基本特征的失业保险模式，与国际上的改革趋势是相一致的。2.制度功能与转型期我国社会政治形势相适应。失业保险是一项有着“贵族气”的社会保险，与经济发展水平关系密切。在全世界172个建立社会保障制度的国家和地区中，平均有40%建立了失业保险制度。但在人均收入不足700美元的低收入国家只有13%，而在人均收入超过1万美元的高收入国家这一比例高达92%。以我国20世纪8090年代的经济发展水平衡量，似乎并不具备建立失业保险制度的经济基础。对我国而言，建立失业保险制度的基本背景主要是政治和社会因素，即计划经济时代对国有企业终身就业的承诺，因市场经济改革已经无法维持，如果没有相应的失业保险制度来加以适度替代和缓和，则政府的信誉将受到损害，数以千万计失去工作岗位的劳动者，将因收入与生活无着而对整个社会造成难以估量的冲击。3.低水平的保障与我国经济发展水平相适应。目前，我国失业保险对失业者的生活保障是低水平的，一般仅相当于当地最低工资的6070%，在一些经济欠发达的地区，失业保险待遇与低保水平几乎持平。据孙立平等人20032004年在沈阳和长春两市进行的大规模抽样调查表明，下岗失业人员家庭人均月平均收入218元，家庭人均月平均支出215元，收支勉强维持一种“脆弱的平衡”。我国刚刚脱离低收入国家行列，国家财力有限，再加上社会保险所共有的易上不易下的刚性特征，决定了目前我国的失业保险最重要的功能是救急，是对失业者提供临时的、基本的经济帮助。这既与我国经济发展水平相适应，也能有效地避免重蹈曾经困扰“福利国家”的“失业陷阱”。(二)失业保险制度的有效性1.基本保障了失业人员的生活，维护了经济转轨时期的社会稳定。20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的深化，国有企业的冗员逐步剥离出来，形成了规模庞大的下岗失业大军。而在这样巨大的压力下，我国仍能保持社会秩序稳定、国民经济稳步增长，失业保险制度(包括下岗职工基本生活保障制度)所发挥的作用不容小视。1999年条例颁布以后，我国失业保险的覆盖范围不断扩大，到2003年底，全国参加失业保险人数达10373万人，全年共为742万失业人员提供了不同期限的失业保险待遇。同时，失业保险金的发放金额也逐年上升，确保下岗失业人员能够维持基本生活水平(见表1)。2.“再就业工程”取得良好社会效益，但政策效率有待提高。下岗失业人员的再就业问题时至今日仍是我国各级政府工作中的重中之重。为了促进再就业工作的开展，各地都出台了一系列面向下岗失业人员的优惠政策，为下岗失业人员重新走上工作岗位和自主创业创造有利条件。从1998年到2000年，全国累计2300万国企下岗职工进入再就业中心，陆续有1650万人离开中心，其中88%实现了再就业。而2003年，全国共有1038万下岗失业人员领取了再就业优惠证，共帮助440万人实现了再就业，其中“4050”人员有120万人。但同时也应看到，我国“再就业工程”在制度设计上也是存在不足的。“再就业工程”的实施者主要是政府和部分企业，并且是实施者主导型的。而实施者往往管理职能分散，对市场需求信息反映不灵敏，而被服务者又难以做出自己的选择，导致“再就业工程”的部分政策效率低下。比较典型的如再就业培训，虽然花费不菲、力度很大，但是效果欠佳。2000年一次对武汉和沈阳两市进行的抽样调查表明，在已经实现再就业的下岗职工中，82%的人认为培训对他们得到目前的工作没有帮助，在自谋职业和自己创业的下岗职工中这一比例高达91%。有的再就业政策由于过于原则性的规定，不仅有较强的政治动员色彩，实际执行中也难免伴随形式主义的做法。如有的地方政府为了解决下岗失业问题，开办本来并不需要的项目，招聘本来并不需要的劳动力，让他们从事本来就不需要的工作。而这一切只是为了“购买”一个发放生活费的借口。3.制度促进就业的功能明显不足。从社会政策的视角看，就业就是最好的社会政策，能够促进失业者再就业的制度就是最好的失业保险制度。这其中的原因是不言自明的。因为失业率的上升对失业保险来说是一把“双刃剑”，失业率每增加1%，便意味着失业保险基金不仅丧失了1%的缴费来源，而且还必须为每一个新增的失业者提供失业保险津贴。我国的失业保险制度，从建立伊始就明确了保障生活和促进就业的两项制度功能。然而在制度的具体实施过程中，发生了某些基金管理不规范，借就业服务之名滥用、挪用失业保险基金的问题，个别地方甚至出现将70%的失业保险基金用于“送温暖工程”的现象。因而现行失业保险条例对于保险基金在就业促进方面的支出做出了严格的限定，使得促进就业的制度功能发挥不明显。从失业保险基金的支出结构来看，1999年以后广义上用于促进就业的支出(包括转业训练费、职业介绍费和支持再就业服务中心的支出)所占比重是逐年下降的，大部分基金用于发放失业保险金。(三)失业保险制度的可持续性1.“新失业群体”的形成对失业保险制度提出挑战。我国以保险模式为特征的失业保障制度，建立之初主要针对的是以企业裁员为主体形成的“老失业群体”，但近几年来，随着“老失业群体”达到峰值后趋于回落，“新失业群体”也随之浮出水面。“新失业群体”是由青年失业者组成，他们中相当部分从学校毕业后直接加入了