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关于京聿冀区域一体化发展的思考吴群刚 杨开忠 发布时间:2010-08-06摘 要：从区域一体化的角度，分析了京津冀区域发展的现状，指出京津冀区域发展的核心问题在于制定恰当的公共政策，实现产业与人口发展的有机衔接。一方面，深化区域产业结构调整，切实提高产业创新和升级能力；另一方面，抓好区域产业结构优化升级与人才和劳动力市场衔接，实现产业与人口发展的无缝对接。从处理好人口、经济和生态关系的角度，提出要改变人口向首都过度聚集现象，就必须完善京津冀区域合作机制，提高周边城市的人口吸纳能力。最后，围绕提升区域产业创新与升级能力、促进人口迁移与区域协同发展、有效疏导首都人口压力等问题讨论了相应的公共政策。关键词：京津冀，区域发展，人口调控，公共政策在全球经济一体化背景下，以具有国际竞争力的大都市为核心的经济圈和城市群，正成为区域间经济竞争的主要载体。环渤海地区具有政治、科技、教育、文化优势，它的兴衰对我国政治稳定、教科文发展和国际形象有着重要影响。环渤海地区位于西太平洋沿岸，紧邻日本、韩国、朝鲜，是我国参与东北亚区域合作的前沿阵地。环渤海地区人力资本积累雄厚，信息基础设施优越，创新能力强，发展知识经济和循环经济具有得天独厚的条件，其发展与我国实现向知识经济和循环经济的转型密切相关。振兴环渤海地区，关键在于京津冀区域。首先，从区位条件来看，京津冀区域处在环渤海地区的中心位置，对内对外通达性优越，它的发展有利于最大限度地带动环渤海地区的振兴。其次，从发展条件来看，北京是环渤海地区经济最发达的城市，以北京为核心的京津冀区域有能力带动环渤海地区的振兴。最后，从地缘政治的角度来看，京津冀区域的发展有利于环渤海地区在东北亚区域合作中掌握主动权，从边缘区向核心区转变，提升我国在东北亚区域合作中的地位和作用。一  京津冀区域发展的现状京津冀区域包括北京、天津两个直辖市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇岛、张家口、承德、沧州、石家庄、邯郸、邢台和衡水11个地级市，是我国最重要的政治、文化中心，也是我国北方最大和发展程度最高的经济核心区。按照首都经济社会发展战略的总体要求，这一区域应当成为首都建设国际化大都市的重要支撑地区。近年来，京津冀区域的经济社会发展取得了长足发展，整个区域的地区生产总值、地区财政收入、全社会固定资产投资等经济指标均实现了大幅度增长，业已形成“三二一”的产业结构。但与长三角和珠三角两个经济圈相比，其人均地区生产总值、人均可支配收入等指标远远落后，反映了京津冀区域经济整体实力不强的现实。与长三角和珠三角相比，京津冀区域在基础条件和经济社会发展中具有以下几个明显特征。1.区域经济整体实力不强从表1可以看出，2005年长三角区域实现地区生产总值33963亿元，珠三角区域为18059亿元，京津冀区域为20595亿元，京津冀和珠三角相当，远低于长三角，而人均生产总值则只有前两者的一半；而作为反映人民群众生活水平重要指标的人均可支配收入，2005年京津冀地区为10891元，也与长三角和珠三角区域差距悬殊。2.区域内部发展不平衡京津冀区域城乡经济的二元结构特征十分突出，区域内的中心城市与其外围中小城镇及区域腹地在发展水平或发展阶段上存在巨大的差异。在京津冀区域，河北省在人均地区生产总值、人均可支配收入和进出口总额等方面的指标都远低于京津两市（表2）。特别是由于历史和主客观多方面的原因，形成了“大树底下不长草”的现象。在河北省北部与京津接壤的地区，形成了一个贫困人口集中的贫困带。根据亚行支援项目河北省发展战略研究专题之一的“消除环京贫困带，促进京津冀区域协调发展”的研究表明，环京贫困带24个县，共有国家和省级扶贫工作重点县（区）21个，扶贫工作重点村2730个，贫困人口180.4万人。贫困带的存在客观上制约着北京、天津两个中心城市的发展，也制约着京津冀一体化发展。3.区域对外开放程度低京津冀区域处于大陆北方，历史上又长期处于封建思想文化统治的核心地带，民风趋于保守与封闭，官本位和等级观念较重，亲商环境差，市场意识不强，与东南沿海开放较早的地区相比，开放程度明显低一些。从表1和图1可见，2005年长三角和珠三角区域的进出口总额分别是京津冀区域的2.6倍和2.1倍，而贸易依存度则分别是京津冀区域的1.6倍和2.4倍。4.区域人口发展形势严峻今后数十年，京津冀区域的人口城市化进程将进入快速发展的阶段，以往潜在的大批农业剩余劳动力需要转移到非农产业。由于特大城市更多的发展和就业机会、更高的预期收入和更好的生活质量，人口向特大城市的不断聚集和长期滞留现象还将不断得到强化。与此同时，制度性障碍使得三省市之间的流动人口在异地得不到身份认同、社会保障等各种应有的待遇，妨碍了区域协调发展。此外，随着经济的快速增长，京津冀区域的生态环境质量总体上仍在下降。以城市为中心的环境污染仍然呈恶化趋势，空气污染严重，地表水污染普遍，特别是流经城市的河段有机污染严重；地下水受到点状或面状污染，水位持续下降，加剧了水资源的供需矛盾。未来数十年是京津冀一体化与区域人口发展的重要变化期，也是协调人口与产业、社会和经济、资源和环境等关系的重大机遇期。二  制约京津冀区域发展的因素分析促进京津冀区域的发展，关键在于找出发展相对落后的根本原因，并对症下药，制定和实施相应的对策。围绕这些问题，专家学者和政府部门目前提出了很多观点，主要包括以下三种。1.区域空间格局论这种观点认为，相对于长江三角洲和珠江三角洲，京津冀区域之所以发展滞后，关键的制约因素是“区域空间结构不合理”，“核心城市无序的过度集中”的空间结构严重限制了发展，因此主张通过调整区域空间结构来加快发展，包括实施核心城市即北京和天津，特别是北京的“有机疏散”与区域的“重新集中”，实施双核心、多中心的都市圈战略，实现从以北京为核心的“单中心放射式”向以北京和天津为中心的“双中心网络式”转变，重组发展空间等。那么，北京和天津作为核心城市真的是过度集聚了吗？拿地区生产总值来看，北京的人均地区生产总值只相当于纽约和伦敦的十分之一，东京的二十分之一，上海的十分之七左右。这意味着，北京和天津作为京津冀区域的核心城市，其经济集聚不是过度，而是薄弱。未来如果没有北京和天津这两大城市在我国经济版图上高度集聚的话，很难让京津冀区域发展起来。当然，本文并不反对限制北京和天津的城市人口增长，也认为将北京和天津已经失去比较优势和正在失去比较优势的产业向周边地区转移是十分必要的。但是，从经济活动来讲，这种转移出去的产业，如果没有转移进来的产业进行补偿，谈何发展？因此，核心城市的经济活动必须“有进有出”，而且集聚的经济活动规模必须大于疏散的经济活动规模。一句话，核心城市的经济必须“集聚”而非“疏散”。或许有人会问，北京交通堵塞，地价飞涨，这不是过分集聚吗？本文认为，这些现象的出现主要是我们所处发展时期的反映，是我们软硬件基础结构和管理滞后的反映，不能成为绝对地从北京疏散产业的理由。2.制度安排不足论该观点认为制度安排不足是京津冀区域发展滞后的关键，所以进行区域治理制度安排是促进京津冀区域发展的重点。该观点主张建立三地政府间协调合作机制，打破目前二市一省的行政格局，合并成立直隶省，并将北京列为特区，或将北京与天津合并。制度安排不足真的是京津冀区域发展滞后的关键吗？其实，无论是国际还是国内的经验都表明，在市场经济条件下，在日益全球化的时代，行政区划与区域经济发展的矛盾始终是存在的，但二者之间没有必然的联系。纽约都市圈政府间治理制度安排是最为薄弱的，但它却是美国也是全世界生产力最发达、区域经济最具活力的地区。从国内的经验来看，如果说京津冀区域缺乏一体化的政府间治理制度安排，那么江浙沪、粤港澳的区域治理制度安排就很健全吗？显然不是。特别是粤港澳，现在看来其区域治理制度安排更像是纽约都市圈的模式，但其发展并没有因此受到限制。反观京津冀区域自身，1981年就在全国最早成立了华北经济协作区，1986年成立了以天津为主的环渤海地区经济市长联席会，1988年又以北京为中心成立了环京经济协作区，但这并没有为本地区带来经济上的进一步繁荣。诚然，加强政府间的对话和合作，甚至根据经济发展的需要，对行政区划进行局部调整都是必要的，但过分地强调政府治理的制度安排对区域经济发展的作用，可能比强化政府对经济的干预带来的“政经不分”的负面影响更大。3.区域发展缺乏规划论这种观点认为，缺乏统一规划是京津冀区域重复建设、低水平竞争、经济发展缓慢的关键原因，因此主张通过区域规划来促进京津冀区域发展。然而，在市场经济条件下，一定的重复建设是发挥企业积极性、创造性，发挥市场机制作用必要的代价。可以减少重复建设，但不能消灭重复建设，否则就是消灭市场机制。当然，规划是必要的，但相对市场机制来讲，它并非是基础性的，而是一种补充和完善。本文以为，京津冀区域发展的核心问题在于制定恰当的公共政策，实现产业与人口发展的有机衔接。一方面，深化区域产业结构调整，切实提高产业创新和升级能力。在市场化、全球化时代，一个区域的发展主要靠其产业的竞争优势。我们可以拿京津冀区域的核心城市北京与上海进行比较，按照国家统计局的产业分类目录，从产业规模来看，北京只有三个行业较上海在全国范围内具有明显优势。因此可以说，相对于长江三角洲和珠江三角洲，京津冀区域经济发展之所以相对落后，是因为这一地区的产业缺乏相对的竞争优势。那么，为什么京津冀区域具有优势的产业相对薄弱呢？产业的竞争优势关键在于产业创新和升级能力。目前京津冀区域产业创新和升级能力比较稀缺，这种稀缺决定了它的经济发展相对落后。产业升级和创新能力相对不足，新的产业就无法进来，旧的产业就无法转移出去。由于新的产业的收入效应、就业效应、财政效应不足以替代旧的产业，而且还有足够的增长，产业转移就没有足够的动力和压力。这样，周边地区获得转移产业的机会就少，产业升级就相对不足。同时我们还知道，一个中心城市的产业升级又与它所处区域总体的经济发展密切相关，所有的国际大都市，其周边地区都是高度发展的区域经济，所以周边地区产业升级相对不足反过来又制约了中心城市的产业升级。另一方面，区域产业结构优化升级必须与人才和劳动力市场相连接，突破分离与分割瓶颈限制，实现产业与人口发展的无缝对接。从京津冀区域前景来看，未来20年将是跨越式的大发展时期，要求社会具有很强的包容性。在社会包容性的多元因素中，考虑到城市化的加速发展和区域发展中越来越强烈的开放性，人口的流动与就业将是区域经济发展中面临的一个重大战略问题。仅从区域内待转移的农村剩余劳动力来看，不考虑京津两地的郊区农民，未来10年内单是河北省就约有1000万农业剩余劳动力需要转移到二产或三产就业。而与这一大规模就业结构调整相适应，应该有近3000万的农村人口迁移到城镇。要容纳这么多的迁移人口需要建立相当于50万人的城市60个。如果考虑农业剩余劳动力的素质的话，将有很大一部分农业剩余劳动力不能适应产业结构调整的要求。从这个意义上讲，统筹京津冀区域人口发展，着力提高人口素质，特别是剩余农业劳动力的素质，不仅有利于提高产业结构对经济发展的适应度，同时也促进了城市化过程的有序跟进，对于该区域产业带及城市群的形成都是一项极为重要的战略举措。三  加快京津冀区域发展的人口与产业对策那么，如何提升京津冀区域人口与产业发展的协同度，在推动产业持续创新与升级能力的同时，切实处理好人口、经济和生态关系，建立区域内产业强劲、经济有效、生态优化的发展格局呢？本文将从以下两个层面分析。1.产业分工与优化升级京津冀区域是一个发展中的、转型中的区域，促进区域产业创新与升级能力的提升，应当从两个相互联系的维度入手。即在微观层次上，积极、稳妥地推进企业改制、改造和改革，塑造机制灵活、充满活力的现代企业；在宏观层次上，优化经济结构，为产业创新和升级提供支持。在这方面特别要重视制定正确的产业群导向，提升产业园区的层次。（1）加快发展京津冀地区沿海经济带以建设世界性加工制造基地和现代化国际物流中心为导向，提升京津冀区域滨海新区水平。京津冀区域滨海新区地域辽阔，滩涂、荒地资源丰富，拥有天津港、京塘港等深水港湾、天津经济技术开发区、天津保税区、沧州临港化工园区，发展条件好，潜力巨大。可将“立足京畿，辐射三北，服务全国，面向东北亚，把本地区建设成为世界性加工制造基地和现代化国际物流中心”的设想纳入国家区域发展规划，并赋予类似浦东新区的财政税收、加工制造、国际物流政策，允许在天津滨海新区辟建自由贸易区。（2）提升北京CBD和金融街的实力根据英国全球化与世界城市研究小组1999年的权威报告，中国大陆只有北京和上海两个城市进入世界级城市之列，北京的得分和排序比上海还高。北京发展商务和金融的优势巨大，也很有基础。因此，可将北京CBD和金融街建设成为世界性服务贸易基地和金融中心纳入国家区域发展规划，赋予北京CBD和金融街类似浦东新区的财政税收政策、金融和服务贸易政策。如此，北京的CBD、金融街加上天津的滨海新区，可构成中国北方的“浦东”。（3）整合京津冀区域创新体系以适应京津冀区域建设要求为导向，拓展中关村科技园区，将天津经济技术开发区、石家庄经济技术开发区纳入其架构之中，实现京津冀区域创新体系的整合。并以国际性医药工业基地为导向，提升石家庄经济技术开发区的水平和层次。2.人口迁移与区域协同在京津冀地区发展成为全球性都市圈、经济圈和流通圈的过程中，人口是制约发展进程的关键因素。在当前形势下，应当从实施就地城市化战略、优化区域空间发展格局、构建人口双向大循环等多角度入手，推进人口一体化与城乡一体化、经济一体化、交通一体化等的协调有序发展。（1）实施就地城市化战略，促进农村剩余劳动力区域内部的自我吸收加快户籍制度改革和用工制度改革，消除限制人口流动的各种制度性障碍，实现区域内劳动力市场一体化，使劳动力要素在区域内最大限度地自由流动；全面启动区域内农民工培训工程，对流动前和流动后的农民工进行职业培训，大幅度提高农民工的整体素质，提高他们在京津冀区域内劳动力市场的竞争力；建立区域内统一的劳动技能认证制度，三省市互认岗位培训证书；建立统一的区域就业岗位信息支持系统，互相提供及时的就业岗位信息；积极推进京津冀三地社会融合，消除体制性障碍，在子女教育、居住、就业、权益保障等方面为三地流动人口融入城市搭桥，积极创造条件让进城农民适应城市的生活，融入城市社会，最终成为定居于城市的市民。（2）采取“一轴两翼多中心网络式”的空间开发战略，优化支撑产业创新和升级的区域空间结构所谓“一轴”是指中部主轴，南起石家庄市区自北京到天津、唐山的发展地带，未来随着津唐渤海沿岸至大连快速跨海通道的建设可外延至辽东半岛，是京津冀区域的核心。要抓住机遇，充分发挥集聚经济优势，把北京建设成为政治、经济、文化综合发展的世界级城市，把天津建设成为世界级工商城市，把石家庄建设成为以国际医药工业基地为支撑的相对专门化的国际城市，把唐山建设成为以重化工业为支撑的相对专门化的国际城市。所谓“两翼”指南北两翼。南翼东北接天津，自沧州、衡水向西进入山西，向南经邢台、邯郸进入河南，是京津冀区域南边缘，沟通山东半岛、中原与三晋，是京津冀区域联系外国南部的必经之地。北翼从唐山向西至北京远郊的平谷、怀柔、延庆、密云以及冀北承德、张家口，沟通山西、内蒙，向北至秦皇岛，对外沟通东北，是京津冀区域北边缘。两翼要抓住京津冀区域从点轴空间开发向网络式空间开发转型的机遇，培育新的增长极。（3）结合首都建设国际化大都市的实际，着力构建“有进有出”的人口双向大循环北京地区作为京津冀区域内的核心子系统，由于人口规模过度膨胀，正面临着其建城以来最严重的水资源短缺危机和生态环境压力。推进京津冀区域协同发展，减少周边城市人口向首都聚集，同时分解北京人口向周边城市疏散，是深化区域协调、促进合作共赢的必由之路。首先，通过“堵”、“截”结合来调控人口迁入，一方面尊重和利用市场机制，调整首都水、土地、公共交通等公共产品和服务的价格，使之适度反映市场供求关系，以合理调节人口迁入；另一方面，要逐步推进北京与周围地区公共服务的一体化。例如，争取在中央的支持下，通过增量调整尽快建立“京津冀统一高考招生圈”，削弱人口直接迁入北京的动因。其次，要改变目前基本上只有人口迁入而很少有人口迁出的状况，采取多种方式大力推进人口迁出。具体来讲，一是要在中央的领导和支持下，抓住建设创新型国家、构建和谐社会的战略机遇，采取政府间的协议以及经济、社会保障、行政等手段，积极鼓励退休党政机关干部、科学家、教师、医生和文艺工作者等管理和专业技术人才走出北京，服务外地，扎根外地；二是要抓住国家规划和建设京津冀都市圈的战略机遇，通过产业、技术、人才输出，积极诱导北京人口向以天津滨海新区为龙头，以河北曹妃甸、黄华港为两翼的沿海产业带转移，并以廊坊、香河、三河、燕郊、涿州、固安等为重点，积极促进以“住在界外、工作界内”为特色的沿边界人口经济带的形成和发展。四  结论振兴环渤海地区关键在于京津冀区域，但目前京津冀区域与长三角和珠三角两个经济圈相比，在区域人口与产业、社会和经济、资源和环境等关系的协调发展方面，存在明显的不足。未来20年将是京津冀区域跨越式的大发展时期，考虑到城市化加速发展以及区域发展中越来越强烈的开放性，人口的流动与就业将是区域经济发展中面临的一个重大战略问题。京津冀区域应从提升人口与产业发展的协同度入手，在实施就地城市化战略、优化区域空间发展格局、构建人口双向大循环等方面采取更加有力的举措，切实推动区域产业集聚、经济协作、资源共享、要素流动等的有机衔接与良性互动，实现人口一体化与城乡一体化、经济一体化、交通一体化的协调发展。