[法律资料]创新基层管理法治化的根本途径.doc

创新基层管理法治化的根本途径探索实践“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制”(简称“政社互动”)，其意在加快政府职能转变，推进依法行政，规范政府管理行为，完善政府服务功能，增强自治组织活力，是对现行政府管理模式的一次变革，对创新社会管理方式必将产生积极而深远的影响。是在社会管理创新大背景下推进基层管理法治化的根本途径。给合太仓经验，依据南通的初步实践，笔者对“政社互动”的内涵和意义、当前基层社区管理建设的现状和矛盾、推进“政社互动”主要措施等方面作了初步的思考。一、“政社互动”的主要内涵和意义当前，随着城市进程的加速，社区人口迅速增长，管理和服务的各种事项不断增多，已有的社区治理体制与城市的经济和发展已逐渐不相适应。而依法保障城乡社区居民参与社区治理，确保社区居民的各项民主权利是推动城乡社区发展的重要内容。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区治理机制，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自知良性互动，提高社区公共管理和公共服务的质量和水平，才能充分激发城乡社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的整体进程。因此，实施“政社互动”是新形势下推动社会管理的有力举措，也是强化基层民主法治建设的重要内容，更是推进城乡社区建设的发展方向，其对推动社会管理和社会建设具有十分重要的意义。实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，实质就是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位，通过基层自治组织自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动，努力形成党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理新格局。其目的就是规范政府行为，减轻基层负担，维护群众权益，扩大自治范围，提升管理能力。其核心要求就是政府“放权归位”、社区“增能增效”，这正是建立“良性互动”与“有效衔接“的关键所在、价值所在、活力所在。二、当前基层社区管理建设的现状和矛盾(一)主要现状以南通市为例。这些年来，南通市按照统筹城乡发展的思路，从基础抓起，立足当前，着眼长远，有计划、有步骤、有重点地推进社区基础设施建设和社区服务体系建立。1.社区基础设施得到加强。全市各地按照“党政主导，民政牵头，部门协作，社会参与”的发展思路，加快社区基础设施建设步伐，在市区完成了2个区级公共服务中心，18个街道服务中心和220个社区用房新改扩建任务，更新了服务设备，拓展了服务功能，农村社区设施建设实现了全覆盖。目前，全市已有1325个村建立了农村公共服务中心，占行政村总数的95%，总投资6亿元，总建筑面积达60.78万平方米，平均建筑面积超过400平方米。农村社区服务中心的建立和投入使用，使80%以上农村居民基本实现了日常生产、生活需求不出村，农村社区建设各项基础工作取得了阶段性成果。海门、启东、通州三地被民政部命名为全国农村社区建设全覆盖示范单位。2.社区服务功能得到拓展。近年来，全市各地围绕城乡基本公共服务均等化的取向，坚持把基本公共服务项目由城市向农村社区延伸，社区服务的覆盖面和受益面不断扩大，服务领域进一步拓展，村(居)社区服务中心(站)普遍实行“一站式”服务，设置了社会救助、社会保障、医疗卫生、人口计生、法律咨询、民事调解等一系列贴近群众需求的公共服务项目，重点抓了民政服务站、居家养老服务站、关爱救助站等三大站点建设。到目前，全市1960个城乡社区建立了1097个居家养老服务站和1058个关爱救助站，民政服务站实现了全覆盖，每个民政服务站都配备了民政协理员，做到“民有所呼、我有所应，民有所求、我有所为”。每个社区基本具备“五室三站两栏一校一场所”，努力打造“十分钟服务圈”。3.社区服务管理得到规范。各地把完善功能作为深化社区建设的重中之重，不断创新管理理念，创新服务形式，全面提升规范化水平。一方面，完善民主监督制度。在城乡社区深入开展以“依靠村监会，两会两公开两参与”为主要内容的村级民主监督制度建设，加快推进基层群众民主实践制度化进程，形成了以党组织为领导核心，村(居)民会议或村(居)民代表会议为决策机构，村(居)委会为管理执行机构，村监会为监督机构的村(居)民自治组织体系。另一方面，是提升服务管理功能。坚持以提高人民群众满意度为宗旨，在城乡社区建立村(居)服务组织，推进民主实践制度化，服务组织多元化和服务管理信息化三项重点工作。基层服务组织规范化水平进一步提高，社区社会管理得到加强，做到了一个社区一个大学生村官。全市所有的县(市)被评为全省村民自治模范县(市)，实现了“满堂红”。(二)主要矛盾1.工作职责划分不清，社区职能行政化。由于相应制度建设尚不成熟，加之传统的管理体制，上级政府部门都习惯把村居作为一级行政机构来看待，习惯性地以命令性的方式和领导者的姿态把大量本来应该由政府负责的事务交由村居去做，而且好多工作不仅仅让村居停留在“协助”这个层面，而是经常让村居自觉不自觉地以“操办者”、“执行者”的身份出现，长此以往导致村居不得不把上级下派的任务当作“份内事”，逐步使村居沦为行政管理任务的“腿”，“自治色彩”被弱化，行政化程度加深。2.行政事务层层下沉，社区工作超量化。由于机构精减、村居合并，导到乡镇、社区人员变少，加之现在政府各职能部门都强调“工作向基层延伸”，社区事务不断增多，工作量变大，社区干部不堪重负，有苦难言。通过调查，目前我市各社区承担的工作事项多则144项，少则也要49项，加上各种检查、评比、考核应接不暇，社区干部只能疲于应付日常事务，而无精力从事自治工作，更谈不上走家串户、了解民情、服务百姓了。3.群众参政意识不强，社区自治淡薄化。据了解，除村级集体经济积累较多的村，群众参与民主管理的积极性还高一些，反之则较低，就连平时社区组织村居民大会或开展一些活动，一般都是一些老年人参加的居多，很少有年轻人来参加。究其原因，一方面是大多数青年人常年在外工作，对社区的依赖性降低，归属感不强。另一方面因社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化，再加上社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存等因素的存在，也不同程度挫伤了群众的自治热情。4.综合保障相对匮乏，社区干部缺失化。据调查，现在社区干部每月的工资一般都14001900左右，因工资过低，社区留不住人，人才流失过快，有的贫困社区甚至都出现青黄不接，后继无人的境地。部分老社区的基础设施也不适应形势发展的需要，设施破旧，场所紧缺。除此之外，社区的工作保障经费也严重不足，有的社区一年的工作经费就只有1万元，这其中还包括水电费、电话费、订阅报纸等开支，支出已远远超过财政拨的经费，社区自身又无“生财之道”，导致社区处于心有余而力不足，想干事又干不了事的尴尬局面。三、推行“政社互动”的主要措施通过专题调研，笔者深深感到，要推进此项工作，领导干部的理念转变是前提，社区自治的能力提升是关健，机关部门的主动配合是根本，全市各级的依法办事是保证，丰厚充盈的财力保障是支撑。为此，在推进“政社互动”机制过程中，着重从以下四个方面的入手。(一)成立领导机构。将推进“政社互动”作为“一把手”工程，组建由市委书记任组长，市长、市委副书记、政法委书记为副组长，市级机关主要负责人为成员的“政社互动”领导小组，着力自上而下地推进，形成“市委领导，政府负责，市依治办协调，市民政局和市政府法制办组织实施”的工作格局。(二)进行重点破题。“政社互动”是时代新课题，也是新时代的难题，只有进一步整合资源，组建专门力量，实施重点推进，纳入社会管理综合试点项目，纳入新型社区建设体系，纳入法治政府建设硬性指标，上下形成合力，找出突破点，拿出有效举措，共同推进“政社互动”的有序开展。(三)加大培育力度。基层群众有维护自治权利的欲望，但缺乏足够的承接自治能力。长期依赖政府行政领导，一旦离开了行政部门的“指挥棒”，有的村居干部也变得束手无策。因此，在加强宣传教育，提高各级政府部门、各行政条线对开展政社互动、创新社会管理重要意义的认识，在全市形成共识;要加强制度完善和机制创新，规范各级行政管理部门的行为;要加强对基层自治组织的培训教育，提高他们承接互动和自治、自律的能力。(四)创造有利环境。1.依法建立和完善社区组织架构。积极构建以社区党组织为核心，社区居委会为基础，社区管理服务站、综治办为依托、其他各类社会组织为补充、社区居民广泛参与的社区建设管理体制和机制，积极推行“一委一居一站一办”管理服务模式。一方面，按照城市社区5-9人、农村社区5-7人的要求，配备社区党组织和居委会成员，对辖区人口较多、社会管理和服务任务较重的社区，可根据需要适当增加社区党组织和居委会成员。另一方面，按照每300户左右配备一名专职工作人员的要求，进一步配强配齐社区服务站人员，整合服务资源和力量，使社区服务站在社区党组织、居委会的统一领导和管理下，积极承接公共服务和公益服务等事项。确保每个社区综治办建立包括1名综治专干、1名驻村(居)民警、2名专职调解员、2名专职保安、1名大学生综治社工、1名政法干警综治特派员的保障队伍。2.依法划分和明确社区工作职责。首先，进一步明确基层政府与社区之间关系，将过去领导与被领导、命令与服从的关系，转为指导与协助、服务与监督的关系，着力解决社区行政化、机关化的倾向问题。其次，借鉴太仓市的作法，按照政事分开的思路，把社区自治组织的本职事项、协助政府工作事项逐一梳理，帮助社区整理出一份具有“南通特色”工作清单。在此基础上，积极探索和实行社区工作申报准入制度，凡属于基层政府及其职能部门、街道办事处职责范围的事项，一律不得转嫁给社区，需要社区协助办理的工作，经法制部门审核批准准入后，履行正式的授权手续，切实防止层层下派任务给社区的现象再次“死灰复燃”。3.依法探索和建立运行管理机制。要建立和完善社区各项工作制度，逐步规范各项社区工作。一是强化基层考评机制。规范面向社区的各类检查评比和创建达标活动，大力压缩针对社区的各种会议、台帐、材料、报表，能取消的考核评比活动一律取消，真正减少基层负担。二是建立社区投入长效机制。加大经费投入力度，保障社区村(居)委会办公和活动经费，以每人不少于20元的标准纳入年度财政预算，并根据经济发展水平不断加大投入。在对农村和经济薄弱地区进行适当扶持的基础上，引入民间资本，实行市场运作，发展社区社会化服务，逐步形成多元化投入格局。三是创新社区用人机制。提倡社区党组班子成员、社区居委会成员与业主委员成员交叉任职制度，实行机关干部挂职锻炼制度。鼓励当地大学生、复转军人等社会优秀人才到社区担任专职工作人员，充实社区人员队伍。四是建立社区干部工资自然增长机制。随着社会平均工资的提高，逐年提高社区工作者待遇，以此来确保社区工作者收入不低于当地职工最低工资标准水平。五是坚持“权随责走”的原则。政府部门和街道经批准需要社区协助的工作，要做到权随责走，费随事转。凡是法定义务，自治组织实行“无偿履职”;凡是依法需要自治组织协助政府管理的事项，政府实行“支付协助”;凡是法律未赋予自治组织的责任和义务的事项，政府实行“购买服务”。(四)择点稳步试行。政社互动是“牵一发而动全身”的改革，所以要尽量考虑社会的接受程度，避免过度的碰撞产生管理层面的断裂和脱节，造成社会管理的混乱和不和谐因素的增多。基于这种考虑，笔者建议本着“稳步推进、分步实施、适时全面推开”的原则，根据社区地域差异性和结构类型的复杂性，由点及面、分类指导、重点突破、有序推行，对条件切实还不成熟的社区可以暂缓，防止“一刀切“和“一窝蜂”的现象发生。在试点社区的对象选择上，每个县(市、区)推选1-3个条件相对成熟社区先行试点，并把推进“政社互动”工作纳入新型社区社会管理试点工作中，做到同试点、同部署、同推进。市民政局和市法制办具体指导推进此项工作，并对推进过程中的每个环节进行必要的社会稳定风险评估。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网)8