[法学]公共行政学授课教案.doc

第一章 绪论（ 6 学时）教学目的与要求：本章主要介绍公共事务、公共行政、公共管理等概念的内涵，通过公共事务、公共权力引出公共行政，以及由公共行政发展到公共管理，以利于了解公共管理的内在本质。通过本章的学习，要求学生理解公共管理的含义，掌握当代公共管理学发展的主导理论，以及公共管理学的研究方法。教学重点：公共管理的主体、客体、主导理论教学难点：当代公共管理学发展的主导理论教学时数：课堂讲授 6 学时课堂设计：在时间上安排第一节 1 学时，第二节 2 学时，第三节 3 学时。在授课中安排提问。1 、在第一节开始学习时，提问：请结合自己的理解，谈谈公共管理的主体、对象是什么？2 、在第二节的学习中提问：请结合自己的理解，谈谈公共部门和政府之间的关系？3 、在第三节讲解公共选择理论时，请学生回答四种人性假设的基本内容。4 、在第三节讲解政府失灵理论时，请学生举例说明政府失灵的具体表现。 第一节 公共事务科学内涵的分析一、公共事务的内涵和特性所谓公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。这个定义是比较宽泛的，反映了公共事务的基本特征。一般而言，公共事务表现出如下特征 。1 、公益性。公益性是指公共事务的受益对象是全体社会公众，虽然社会公众的具体范围可大可小，但既为公共事务也就意味着这个社会中的全体公众都可以享受这种利益。这样， 方面公共事务所提供的物品和服务应该由全体公众来享用，另一方面公共事务所提供的物品和服务是整个社会发展所必不可少的条件。因此，公共事务的公益性反映的是社会整体的公共利益。2 、非营利性。公共事物的公益性决定了在一般情况下，社会公众在享受公共事务的物品和服务时是不需要交费的。有时为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，这种收费绝不以营利为目的。3 、规模性。公共事务的规模性有两层意思：其一，公共事务对于社会整体而言是不可分割的，这既有技术上的因素，但更强调共同的特质；其二，公共事务的范围十分庞大，建立一个公共事务的体系需要大量的投入，而且大部分属于经常性支出，同时，公共事务的有些内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益。公共事务的规模性要求具有较强的投资能力。4 、历史性。在不同的历史时期，由于生产力水平、公共消费水平不同，社会发展状况不同，公共事务所包含的内容、层次以及相关的管理制度也是不同的。公共事务的上述四个特性，要求对公共事务的管理必须具有一定的权威性。人类社会的这种权威性集中表现为公共权力中心，在现代社会，公共权力中心主要是政府，也就是说，由于政府作为公共权力的中心掌握了社会公共权力，从而具备了管理社会公共事务的权威性，于是，管理社会公共事务就成为政府的重要职能。二、公共权力分析一般而言，整个社会的权力是一个体系，包括人身权力、财产权力和公共权力。公共权力就是用于处理公共事务的权力。公共权力是由社会共同需要产生的，其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。对于公共权力的来源，存在着两种互相对立的基本观点。一种观点认为，公共权力是社会中的强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的，因此，作为公共权力来源的法律只是强权的合法化。另一种观点认为，公共权力是人们互相平等地签订契约而达成 “ 联合意志 ” 的结果，因此，公共权力不是某些强者的意志，而是社会公众的 “ 公意 ” 。公共权力的作用体现在以下三个方面：首先，公共权力要维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性，保证人类社会的生存与发展；其次，随着社会生活各个方面的不断变化与发展，公共权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化；第三，根据社会发展变化的需要，公共权力还会推动和引导原有的生活秩序向一定的方向演变。 第二节 从公共行政到公共管理一、公共行政形成的背景19 世纪末 20 世纪初，在对政府管理社会公共事务的机制和过程进行系统研究的基础上，逐渐形成了 “ 公共行政 ” 这一核心概念。所谓公共行政是指政府或公共组织在宪法和有关法律的规定范围内对社会公共事务的管理活动对政府管理社会公共事务的活动进行专门的研究是由多方面原因造成的：1 、政府对社会公共事务管理的职能日益扩大。2 、工业资产阶级对政府的管理效率提出了更高的要求。3 、文官制度改革运动的推动。4 、科学管理理论提供了理论条件。1887 年，美国学者伍德罗 · 威尔逊发表了一篇著名的论文行政学的研究，标志着公共行政学的诞生。到 20 世纪 20 至 30 年代，公共行政的研究体系初步形成，研究内容基本确定，即以正式的政府组织机构的活动过程作为主要的研究对象，以效率标准作为最高准则，探索公共行政管理的一般规律和普遍原则。在其后几十年的发展中，其理论的系统性更加完善，虽然其间出现过一些变革的要求，例如， 20 世纪 60 至 70 年代，在美国出现了 “ 新公共行政学 ” 运动，其主要倾向是强调在公共行政管理中必须增强社会公平程度，但是，公共行政学的体系结构和主要内容没有出现根本性的变化。二、公共管理内涵的扩展公共管理是在西方社会结构和理论体系中产生的概念。长期以来，公共管理的含义一直比较宽泛，许多研究者从不同学科的角度赋予了多样化的解释。相比较而言，大部分研究者对公共管理客体的认识趋于一致，即认为公共管理的客体是社会公共事务，但是，对于公共管理主体的界定却不相同，主要有两种观点：第一种观点认为，公共管理的主体是狭义的政府，也就是与立法、司法部门相对的行政执行部门，就此意义而言，公共管理与公共行政是同义语，常常被等同使用。第二种观点认为，公共管理的主体是非营利性社会组织，它既不同于企业，因为不以营利为目标，也不同于政府，因为不具有行政性权利。非营利性社会组织是通过其专业化能力来满足社会公众的某类共同需求，从而体现对社会公共事务管理的职能。因此，公共管理就是特指非营利性社会组织对社会公共事务的管理。上述对公共管理的解释是以公共行政为参照标准而展开的，前者是与公共行政基本相似，后者是与公共行政相互对应，两者虽然对管理主体范围的界定有区别，但是管理主体的单一性却是相同的，因此，仍然可以归于公共行政的范式之内。作为对 20 世纪 80 年代以来世界范围内社会公共事务管理变革的反映，公共管理这一概念被赋予新的内涵。 所谓公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。这个定义概括了当代公共管理发展的基本特征。1 、公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。2 、作为公共管理客体的社会公共事务表现不断扩展的趋势。3 、公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。4 、公共管理的职能是调节和控制。5 、公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。三、社会公共事务的具体内容公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务的具体内容分为公共资源和公共项目、社会问题等。( 一 ) 公共资源1 、公共设施、产品。即特定社区所有人们都有可能享用和受益的物质性存在，且它们本身必须是劳动产品，如能源、城市道路、路灯、桥梁、交通标志等。2 、公共信息资源。 即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。3 、人力资源。社会人力资源也就是一定社区的劳动力、人才方面所形成的社会资源，它是人的因素。在种种社会资源中，人力资源是最活跃和最宝贵的财富。4 、自然资源。即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，如矿产资源、水资源、土地资源、森林资源等等。( 二 ) 公共项目公共管理的主要任务集中于将有关的政策变成现实，这些政策通常是由公共管理机构根据社会问题的需要而制定出来的一系列行为准则。因此，政策还不是行为，仅仅是行为的指导原则，有时候也成为行为的标准。而把政策具体化的就是各种各样的公共项目，公共项目是依据政策而采取的一系列行为及其过程。于是，公共项目成为公共管理中最直接的对象。( 三 ) 社会问题在任何社会和任何时代，都要面临着这样或那样需要重视和解决的问题，如公共交通、公共安全、公共设施等，这些就是社会问题。但是，社会问题又是多种多样的，而且不断得到解决的同时，又不断发生新的问题，因此，公共管理不可能去解决所有社会问题。社会问题只有在属于公共管理机构职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，才成为公共管理的对象。尽管如此，公共管理面对的社会问题仍然是相当广泛的，诸如文化、教育、福利、市政、公共卫生、交通、能源、住宅、生活方式等等。 第三节 当代公共管理学发展的主导理论一、公共选择理论公共选择理论是当代西方经济学的一个分支，同时，也是现代政治学的一个重要研究领域。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体，特别是政府的行为特点；讨论集体决策行为的特点；并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费的原因。公共选择理论发端于 20 世纪 60 年代初期，美国学者沃伦 · 纳特与詹姆斯 · 布坎南于 1957 年在美国弗吉尼亚州的弗吉尼亚大学创办托马斯 · 查斐逊中心，该中心的目的是研究政治经济学与社会哲学，特别注重对以个人自由为基础的社会秩序的研究。托马斯 · 查斐逊中心被看作是公共选择理论的发源地，布坎南教授被公认为公共选择理论的创建人。 1963 年，布坎南与另一位学者戈登 · 塔洛克在弗吉尼亚州的夏洛茨维尔又创建了 “ 非市场决策制定委员会 ” ，以促进人们对非市场决策经济理论的研究。 1968 年， “ 非市场决策制定委员会 ” 改名为 “ 公共选择协会 ” ，并正式编辑出版该协会的刊物公共选择杂志。在布坎南看来， 1957 至 1968 年是公共选择理论研究最为成功的 10 年。 1969 年，布坎南与塔洛克重聚于弗吉尼亚理工学院，在公共选择协会的基础上，又创建了公共选择研究中心。此后的 10 年中，公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。 1983 年，布坎南转任弗吉尼亚州乔治 · 梅森大学的经济学教授，同年公共选择研究中心也随之迁往该校，成为公共选择理论新的大本营。作为公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择理论主要的传播者，布坎南教授获得了 1986 年诺贝尔经济学奖。瑞典皇家科学院在为布坎南教授颁奖的公告中指出，公共选择理论 “ 弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因 ” 。公共选择理论是研究非市场决策的集体决策的科学。这里集体决策包含三层涵义：其一，集体性。单个人自己的决策不在研究范围之内，但是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需。其二，规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般公众偏好的规则。其三，非市场性。公共选择理论研究的集体范围包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题。在这些领域，市场经济的运行规则不能对资源进行合理配置，只有通过非市场的集体行动来决定公共物品的供给。也就是说，公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决。因此，政治市场上的集体决策就成为公共选择理论研究的主要内容。二、政府失灵论公共选择理论等新自由主义经济学家把 “ 经济人 ” 的假定引入对政治市场的研究后发现，类似于经济市场有生产者和消费者一样，政府和选民就是政治市场上的 “ 生产者 ” 和 “ 消费者 ” 。选民在投票选举行为中为了实现其利益最大化，总要进行 “ 成本一收益 ” 分析，同样，公务人员也丝毫没有改变其经济人的本性，在公共活动中也要考虑个人的得失，即进行 “ 成本一收益 ” 比较。在政治市场上，公务人员是 “ 政治企业家 ” ，他们向 “ 消费者 ”( 即选民 ) 出售的是公共物品及由公共物品形成的公共利益。公共利益的分配决策虽然是由公共部门 “ 集体 ” 作出的，但是，公务人员对个人利益的追求可能会损害公共利益。这是因为，虽然公务人员是经选举产生的，但并非必然代表全社会的利益要求，在许多公共决策中，公务人员出于经济人的本性，很可能在公共利益与公共资源的分配过程中，与各种利益集团或其他公务人员进行交易，以实现其个人利益的最大化，甚至不惜牺牲选民的利益。所以，在政治市场上，任何政治决定都是一种经济行为，他们的交易行为也受某些契约关系的制约。既然公务人员也是经济人，也具有任何人所具有的一切缺点，而政府又是这些普通的有缺点的人所组成的，那么，政府也就必然带有人类本性所不能克服的一切缺点。从这个角度来说，政府本身并不比任何其他机构更有效、更正确，或者说，政府也存在失效的问题。政府失灵具体体现在以下几个方面：(1) 滥用权力的倾向。在政治市场上，公务人员追求权力的努力远比建立相互交换关系的努力更为有利可图。虽然法律上对政府行为规定了一定的约束条件，但是，公务人员所表现出来的对权力运用的偏好和冲动丝毫没有削弱，追求公共资源的局部目标和扩大权力运用的倾向同时在不断强化。(2) 严重的官僚主义。政府的调节是一种 “ 事前 ” 的调节，带有很大的预测性和计划性，而政府的调节决策又是 “ 集体 ” 决策的结果，因此，在失误面前往往首先寻找种种主观和客观理由开脱政府及其公务人员的责任，避开政治市场的惩罚。由于对决策后果无需承担相应的责任，那么，低效、随意等官僚主义的表现就不可避免。(3) 较大的盲目性。政府全面而科学地决策的前提是信息的完备性和准确性，但是，从经济上讲获取信息需要付出一定的代价，从技术上讲信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递的，因此，对所有信息全部占有和准确处理是不可能的。这样，政府决策的盲目性就必然会出现。(4) 政府部门扩张的内在动机。组成政府的政治个体的自利特性，决定了政府部门有一种内在的超编和超支的扩大倾向。政府部门千方百计地通过各种关系试图增加本部门的财政预算，并且很不负责任地将预算花掉，造成公共资源的浪费。寻租活动就是现实中政府失灵的具体表现。在经济学中， “ 租 ” 或 “ 经济租 ” 的原意是指在一种生产要素的所有者获得的收人中，超出这种要素的机会成本的剩余。在社会经济处于总体均衡状态时，各种生产要素在各个产业部门中的使用和配置都达到了使其机会成本和要素收入相等。如果某个产业的要素收入高于其他产业的要素收入，在该产业中就存在着该要素的经济租。在自由竞争条件下，租的存在必然要吸引要素由其他产业流人有租存在的产业，从而增加该产业产品的供给，促使该产品价格降低，最终使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致，从而达到均衡。因此，只要市场是自由竞争的，要素流动在各产业之间不受阻碍，任何要素在任何产业中的超额收入，即经济租都不可能长久稳定地存在。而企业通过开发新技术或新产品赢得超额收入的活动，在经济学中被称为 “ 创租活动 ” ，或者称为 “ 寻利活动 ” 。创租活动是正常的市场竞争机制的表现，其特征是对于新增社会经济利益的追求，因而有利于增进社会的利益。但是，如果人们追求的是既得的社会经济利益，其活动的性质就变成了 “ 寻租 ” 。在现代社会中，通常的寻租活动是利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。寻租活动造成的后果是：（ 1 ）造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；（ 2 ）使本来可以用于生产性活动的社会经济资源浪费在一些于社会无益的活动上；（ 3 ）寻租活动使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，这些特殊利益的存在会引发无休止追求行政权力的寻租竞争；（ 4 ）寻租活动还会引起 “ 避租 ” 行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。寻租是寻租者从政府那里获得特许，从面对某项社会经济资源具有垄断权，保证寻租者的更高的经济利益，因此，政府在寻租过程中扮演的是一个被动的角色。但是，在长期寻租活动的影响下，政府所扮演的角色正由被动走向主动。政府通过 “ 政治创租 ” 和 “ 抽租 ” 的方式来获得自身的利益。政治创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们 “ 进贡 ” 作为得到这种租的条件。抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，也使政府的有效作用大为降低。三、交易费用理论交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。1937 年美国芝加哥大学经济学教授罗纳德 · 哈里 · 科斯发表了其重要论文 “ 企业的性质 ” 。在这篇论文中，科斯试图解释为什么会出现企业的原因。科斯指出： “ 建立企业有利可图的主要原因似乎是，利用价格机制是有成本的。 ” 在科斯看来，人们在通过市场发生交易时，必须了解商品的价格和质量，必须进行大量的比较和选择。在某种场合，还要就达成交易进行谈判和签约，同时，承担违约带来的风险。这一切都要耗费人力和财力。也就是说，要达成某种交易是要付费的，这类费用被称作交易费用或交易成本。科斯认为，交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。四、新公共管理自 20 世纪 80 年代以来，四方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府，以市场为基础的公共行政等，但却可被通称为 “ 新公共管理 ” 。关于新公共管理问题，著名的公共管理专家胡德 (C.Hood ， 1991 ， 45) 曾归纳了新公共管理的七个要点：1 、即时的专业管理。这意味着让公共管理者管理并承担责任。2 、标准明确与绩效衡量。管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。3 、强调产出控制。用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。4 、转向部门分权。打破公部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络型组织。5 、转向竞争机制。引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。6 、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。7 、强调资源的有效利用。此外，法汉姆及霍顿 (Farnham and Horton ， 1996 ， 259260) 综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：1 、采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色及作用。2 、重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。3 、改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。4 、依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此进一步提供信息来作为未来决策的参考。5 、改变现行的政策，使公共组织能被传统公共服务价值所支配的文化中，转换成为 “ 新公共服务模式 ” ，强调与市场及企业价值相适合的文化。6 、运用人力资源管理技术，其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径，包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续地进行结构与组织的变革。7 、试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织，并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的 “ 公共服务导向 ”(Public Service Orientation) ，公共服务不再由专业的供给者来支配，而是以回应人民真正的需求来提供公共服务。8 、以契约关系 (Contractual Relationship) 来取代传统的信托关系。 第四节 公共管理学的研究对象和研究方法一、公共管理学的研究对象公共管理是对社会公共事务的管理。公共管理学的研究对象就是公共管理的本质及其发生发展规律。公共管理学是一门研究社会公共组织以及社会其他组织对社会公共事务进行管理的过程、原则、规律和方式的科学。公共管理学是一门边缘交叉性学科，它涉及多种门类的学科和知识，包括经济学、管理学、政治学、社会学、法律、政策分析等学科。公共管理学具有主导的研究途径，如果说公共行政学是以政治学途径为主导的话，那么，公共管理学则是以经济学和管理学途径为主导。公共管理学还是一门应用性学科，它为公共管理的实践提供系统的知识和理论，提供具体的指导和新的模式。总之，公共管理学有其独立的研究领域和研究对象，有其特定的研究方法和社会功能，这些特殊性构成它存在的理由，使其成为一门独立的学科。公共管理学不同于行政管理学。公共管理学不同于公共政策学。公共管理学不同与公共经济学。二、学习和研究公共管理学的意义1 、加强公共管理学的学习和研究有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化的进程。2 、加强公共管理学的学习和研究有助于促进社会的整体协调进步与发展。3 、学习和研究公共管理是建设有中国特色社会主义的必然要求。4 、学习和研究公共管理学有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。三、公共管理学的研究方法( 一 ) 系统分析法( 二 ) 实体分析法( 三 ) 案例分析法( 四 ) 比较分析法 复习思考题：1 、什么叫公共事务？它有哪些基本特征？2 、简述公共管理发展过程。3 、什么叫公共管理？简述公共管理发展的基本特征？4 、简述公共事务的具体内容。5 、简述公共选择理论内涵。6 、什么叫政府失灵？分析政府失灵的表现和产生的原因。7 、会什么叫新公共管理？简述新公共管理的要点。8 、简述学习和研究公共管理学的意义。第二章 当代公共管理学发展的历史背景（ 3 学时）教学目的与要求：本章主要介绍当代公共管理学发展的社会背景、公共管理学发展的四个阶段，以及我国公共管理发展的基本情况。学习本章，要求学生了解公共管理的产生与发展是客观的需要，对社会发展和政府职能的转变产生了积极作用。我国公共管理发展取得了较大的进展，但还须进一步深化，并不断学习西方发达国家的先进经验。教学重点：当代公共管理学发展的社会背景及公共管理学发展的阶段教学难点：当代公共管理学发展的社会背景教学时数：课堂讲授 3 学时课堂设计：在时间上安排第一节 1 学时，第二节 1 学时，第三节 1 学时。在讲授第三节我国公共管理发展时，结合热点问题如教育收费、个人所得税、遗产税等进行讲解。 第一节 当代公共管理学发展的社会背景20 世纪 70 年代末 80 年代初开始，西方发达国家先后进行了公共行政管理的改革。这一改革的根本动因来自于以下几个方面：一、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满二、经济因素与财政压力。三、社会问题与政府不可治理性的增加。四、科层制陷入严重困境。首先，科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。科层制对理性和效率极端推崇的结果是通过细致完备的制度扼杀个性。其次，强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。有人把彼此相互分割的专业部门形象地比喻为 “ 鸽笼 ” 。它们隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一。如果这种 “ 鸽笼 ” 无休止地扩展下去，最终的结局就是使政府成为 “ 项目政府 ” ；陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义严重的境地。再次，责任保障机制日渐丧失。由于科层制部门分割、各自为政和互不通融，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。显而易见，没有生命、缺乏生机的半封闭官僚系统，已无力面对日新月异具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的压力与挑战。五、新右派学说的巨大影响。第二节 公共管理学的发展阶段有学者认为，公共管理最早可追溯到威尔逊 1887 年所发表的行政之研究 (The Study of Administration) 。公共管理这一名词首次出现在 20 世纪 30 年代。从 1887 年威尔逊的行政之研究发表之后，公共行政学便成为一门独立的学科。公共行政学的发展，以行政学家亨利 (N Hemy) 的观点，经历了不同时期的典范变迁。第一阶段：政治与行政二分法 (19001926) 。第二阶段：行政原则 (19271937) 。第三阶段：公共行政即政治学 (Public Administration as Political Science) 。第四阶段：公共行政即管理学 (Public Administration as Management) 。然而，将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑。质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同。质疑之二是企业是否比政府有更高的绩效。总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具，在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情形。在这样的背景下，有相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向 (Normative Orientation) 及一般管理的工具取向 (1nstrumental Orientation) 结合起来，发展不同于传统公共行政研究的新途径，即公共管理途径。 第三节 我国公共管理发展状况一、利益结构多元化二、经济生活市场化三、政治生活民主化法制化复习思考题：1 、简述公共行政管理改革的动因。2 、什么叫科层制？科层制与时代的发展不适应表现在哪几个方面？3 、新右派如何抨击 20 世纪 60 年代盛行的社会福利国家的？4 、公共管理学发展经历了哪几个阶段？5 、我国社会经济发生哪些变化，对公共管理发展产生了什么样的影响？案例分析：长沙实施行政问责制 官员称 “ 官越来越不好当 ”本报长沙 8 月 15 日电（记者吴湘韩）长沙市人民政府行政问责制暂行办法（以下简称办法）从今天起施行，不履行或者不正确履行法定职责的行政主要负责人（包括市政府领导）今后将被追究行政责任。根据办法，应追究行政问责对象行政责任的情形主要有：虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失的；治政不严，对上隐瞒问题，对下包庇、袒护、纵容的；指使、暗示下属部门或人员滥用职权、徇私舞弊的；在抗御各种自然灾害、处理重特大事故以及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果或损失的；等等。值得一提的是，新闻媒体曝光也成为问责依据之一。办法第六条规定，对行政问责对象的问责，由市政府常务会议或市长、其他市政府领导根据上级或同级党委、政府和人大常委会的要求，或公民、法人和其他组织的检举、控告、投诉，新闻媒体曝光、工作考核评估结果以及实际工作情况提出；经市人民政府责成有关部门进行调查核实，提出事实依据，由市人民政府进行责任追究。行政问责的方式有：责令作出书面检查；取消当年评优评先资格；通报批评；诫勉；责令辞职；给予行政处分；法律法规规定的其他方式。长沙市市长谭仲池说，实行行政问责制，有助于加快塑造出一个诚信政府和责任政府。他强调，凡是出现问责情形，无论是谁，必须严格依照办法进行责任追究，决不姑息迁就。 办法在长沙市政界引起强烈反响，有官员感叹： “ 现在的官越来越不好当了！ ” 结合以上案例说明你对公共管理责任的认识和理解。第三章 公共管理机构（ 8 学时）教学目的与要求：本章着重介绍政府、城市公用事业、非营利性事业、非营利性中介组织的结构、作用、机制、职责等。学习本章，要求学生掌握公共管理机构的作用、组建、管理的特点，针对现行体制的弊端，探寻变革的方向。教学重点：城市公用事业与非营利组织教学难点：城市公用事业变革的方向和途径教学时数：课堂讲授 6 学时，讨论 2 学时课堂设计 :在时间上安排第一节 1 学时；第二节 3 学时，其中讨论 1 学时；第三节 1 学时；第四节 3 学时，其中讨论 1 学时。在授课中安排提问或讨论：1 、在讲授第一节内容时，提问：请说说我国国务院的机构设置？2 、在第二节讲授我国城市公用事业发展现状时，要求学生结合身边的实例谈谈，讨论并总结。3 、在第三节讲授我国非营利组织的发展时，提出问题：结合所学知识，谈谈如何促进我国非营利组织健康的发展，安排学生分组讨论，小组代表发言。 第一节政府一、政府与公共管理( 一 ) 政府与政府体制政府是国家实施政治统治、经济管理和社会管理的代理机构。政府的含义有广义和狭义之分。广义的政府是指国家权力的一切机关，既包括中央和地方的立法机关、司法机关，也包括中央和地方的行政机关。而狭义的政府专指中央和地方的行政机关。在公共管理中，虽然立法机关和司法机关都发挥着十分重要的作用，比如，公共管理所依据的一些基本法律一般都是由立法机关制定的，并对行政机关的公共管理活动进行监督；司法机关也要对公共管理的过程实施司法监督等，但从整体上看，国家的公共管理活动主要是通过行政机关直接组织实施的。目前，世界各国所建立的政府体制，大体包括四种类型：1 、内阁制政府体制。英国、日本等国家是典型的内阁制行政体制的国家。2 、总统制政府体制。美国是实行总统制行政体制的典型代表。3 、委员会制政府体制。瑞士是世界上惟一实行委员会制行政体制的国家。4 、国务院制政府体制。( 二 ) 政府与行政组织1 、行政组织的含义和特征。行政组织，是指在国家机构中除立法、司法机关以外的行政机构系统，也就是我们平常所说的各级行政机关。其主要功能是行使国家行政权力，代表国家管理各种公共事务。在公共管理活动中，行政组织具有政治性、强制性以及社会性的特征。2 、行政组织的结构和类型。行政组织结构，是指行政组织各要素的排列组合方式，这种组合方式是由一定的法律所确定的。在行政组织结构中，组织目标、行政职位、层级制度是其中的关键要素。因为所有的单位、部门、层级乃至整个政府，都是由一定的组织目标、一个个行政职位以及一定的领导制度组合起来的。行政组织的类型，可以有多种划分标准。在多数情况下，人们对于行政组织类型的把握，主要是按照行政组织的职能来区分的。按照这一标准，我们可以将行政组织划分为领导机关、执行机关、辅助机关和派出机关等。目前，中国的各级行政组织，基本是按照这样的标准来划分的。3 、行政组织的设置。行政组织设置从表面上看，似乎是一种纯粹的技术手段问题，其实则不然。这里面除了有关组织设置的技术、方法和手段等外，更重要的则是组织设置中的指导思想以及组织设置必须坚持的基本准则。按照现代组织理论，行政组织的设置，要坚持如下准则：行政组织设置的必要性。行政组织的设置必须精简、有效。行政组织的设置必须做到协调和统一。行政组织的法制性和权变性。二、政府在公共管理中的职责由于政府职能是随着社会进步和经济发展而不断变化的，因此，目前人们常常把政府职能简单地概括为政治统治职能和公共管理职能两部分。这里所说的公共管理职能，是指国家在实行政治统治之外的一切职能，如经济、社会、文化以及其它公共事务职能。政府职能发展变化总的趋势是，政治统治职能的弱化和公共管理职能的强化。在公共管理职能中，尤以经济职能和社会管理职能明显膨胀，以至于，有的人将政府的经济管理职能从公共管理职能中分离出来，使之与政治统治职能和公共管理职能相并列。作为社会主义国家的政府，我国政府在社会的公共领域一直发挥着重要的作用，承担着重大的职责。比如，维护社会秩序，贯彻政治主张，发展社会文化和推动经济增长等。由于社会主义国家是以公有制为基础的，我国政府还管理着大量国有资产，正因为如此，人们普遍认为，我国政府处在国民经济总枢纽的地位。1 、从公共事务的特点来看，政府公共管理涉及到的事务多数都是具体的，不是抽象的，而且常常是与公众的切身利益息息相关的。2 、从地方政府的组织体制和运作机制来看，地方政府都有完整的组织体系和较为规范的运作机制。3 、从我国地方政府在公共管理中的职责来看，除了有相对独立的地位和权力外，首要的任务是要认真贯彻执行中央的法律、政策和法令，也就是说，大量与公众有关的公共事务，最终的落实都是由各级地方政府完成的，因此，地方政府、特别是县乡两级地方政府承担较多的公共管理事务，就是非常自然的了。三、政府改革随着科学技术革命和市场经济飞速发展，对公共行政产生了很大的冲击，为了适应时代变革的要求，许多西方国家早在 80 年代初就开始对传统的公共行政组织进行改革。至今，这场声势浩大的改革浪潮仍在继续，并且使愈来愈多的国家卷入其中，政府公共行政组织改革集中表现在以下三个方面：1 、精简政府机构，削减财政开支。2 、在行政组织管理中，引入市场机制。3 、重新界定行政组织的职能。4 、将政府内部的决策与执行职能相对分离，并建立一些专司执行职能的半行政机构，实行企业化管理。与此同时，政府则集中精力制定好公共政策，保证决策的科学性和合理性。国外行政组织的上述改革，并取得了明显成效。但从目前各国行政组织的实际运作来看，要适应当代社会经济发展的需要，在构建高效的行政组织方面，要关注以下三个问题：1、 严格控制行政组织的规模，建立务实、廉洁、高效的行政组织。2 、改善公共部门的管理方式。3 、注重行政组织自身的变革与创新。 体制创新的内容是多方面的。其中行政组织的自身变革，以及由此引发的行政体制创新，将对改善一个国家的公共行政，提高效率，促进科学技术的进步，产生深刻的影响。在 21 世纪，由于信息技术的广泛运用，行政组织变革将会出现一些新的趋势，其主要特征是：组织结构的形态将由金字塔形的层级结构向扁平网络化结构发展；组织规模相对缩小；权力结构趋向更多的分权；组织获取信息的方式将由纵横方向网络化、交互化方向发展；组织动力结构也将由控制型向参与型、自主型转变；行政组织内部需要更多的技术和专家系统提供支持；行政组织的办公方式