织里镇政府公共服务状况调查报告.doc

-范文最新推荐- 织里镇政府公共服务状况调查报告 织里镇政府公共服务状况调查报告关键词：公共服务政府测评服务体系政府的公共服务是政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府及其领导者的主要尺度。从当代西方国家的行政改革实践看，注重政府的服务功能已经成为趋势。美国克林顿政府发起的政府再造运动明确提出了顾客第一（PuttingCustomersFirst）的口号，并通过颁布联邦政府内部革命的行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，还出版了政府的服务标准手册顾客至上：服务美国民众的标。英国政府在1991年开展了提升公共服务的宪章运动；1997年又发起了以服务第一（ServiceFirst）为口号的新宪章运动。加拿大政府也在20xx年颁布了政府公共服务20xx。这些做法都是为了提升政府公共服务，建立所谓顾客导向型的政府，也就是能够满足顾客需要和受顾客驱使的政府。西方国家的这一改革取向值得我们重视和借鉴。为了全面、深入地研究我国政府公共服务的现状，探讨政府公共服务的质量标准和测评方法，东方公共管理综合研究所在广泛搜集国内外资料的基础上，对入世后政府的公共服务和公民的需求进行了大量的调查研究，并选择浙江省湖州市织里镇作为试点进行了问卷调查。织里镇以中国童装之都而享誉全国，区域面积135.8平方公里，辖46个行政村，总人口16万人，城市建成区面积为5平方公里。20xx年全镇实现国内生产总值20.86亿元，增长21.07，高出全市近10个百分点，人均GDP达2.1万元，高出全市6000元。织里镇作为湖州市最具经济活力的工贸新区，无论从经济规模、城市化程度还是政府管理的角度看，均走在全国镇级经济的前列，具备了进行公共服务状况研究的基本条件和代表性。一、调查研究的对象与方法为了准确、全面地把握织里镇的公共服务状况，我们将研究对象群体定为八组：（1）湖州专家，指湖州市委、市府对织里镇情况比较熟悉的专家和领导；（2）织里镇政府工作人员，指编制在织里镇政府的工作人员；（3）派出机构的政府工作人员，指编制在湖州市，但在织里镇的派出机构工作的政府工作人员；（4）大企业的管理阶层，指年销售收入在500万元以上的织里镇的企业管理人员；（5）手工业主，指织里镇的家庭企业主；（6）市场交易人员，指织里镇的市场摊主；（7）农民，指织里镇的务农人员；（8）外来打工人员，指在织里镇务工的外来人员。自20xx年4月开始，课题组多次赴织里镇考察、搜集资料，6月份完成调查问卷的设计和评议工作，第一次正式的问卷调查时间为20xx年7月10日至7月13日。实际发放问卷1626份，回收有效问卷1592份，有效回收率97.91(见表1)；经统计检验，回收样本对织里镇总体公民具有较好的代表性。表1调查问卷的发放和回收情况在研究方法上，课题组主要以英国的公共服务为标杆，具体参照了英国1997年新宪章运动提出的九项原则(见表2)。表2 参照上述九项原则，并结合对织里镇的调查研究，课题组最终提取了20个评价织里镇政府公共服务整体状况的指标。在测评方法上，也借鉴了联合国、世界银行、透明国际（TI）等权威机构的成熟经验，采用8个调查群体、政府工作人员与公民共同参与的研究方法来抵销误差。二、织里镇公共服务测评情况（一）整体评价调查表明，织里镇政府公共服务的整体状况有待改善。按照国际上通行的做法，并结合我国的实际情况，课题组以得分0.4作为标杆。测评结果，织里镇20个指标的平均得分值为0.41，刚刚达到标杆水平；20个测评指标中，得分接近和超过标杆水平的仅占一半；在公共服务方面起到关键性作用的指标，如政策的无倾向性、维护社会公平、服务意识、服务态度、工作效率、工作效果等，得分均在0.5以下，但集中在0.30.5的区间；节约开支、住处公开、投诉的实际作用等6项指标的得分低于0.3，处于较差和很差的状况(见表3)。表3织里镇公共服务的整体状况?注：指标的得分依据问卷的调查结果，得分区间为01；得分00.19为很差，0.200.29为较差，0.300.49为一般，0.500.69为较好，0.701.00为很好。此外，对整体测评情况的分析表明，有3个问题值得特别关注：第一，投诉通道与投诉实际作用之间的得分差距很大。调查表明，76的调查对象认为能够对政府的工作失误进行投诉；但是仅有22认为投诉有实际效果。 第二，节约开支的得分最低，仅为0.13，反映了群众对镇政府在节约开支方面意见较大。但这一得分又与同样得分很低（0.21）的信息公开程度有直接关系，反映了政府在财务公开方面做得不够，直接影响了群众对政府的评价。第三，政策倾向偏差较大。织里镇作为经济高速发展的地区，政府的政策明显地倾向于企业主(见表4)，对企业主与外来打工人员的政策倾向偏差高达0.55。表4政策倾向问题注：指标的得分依据问卷的调查结果，政策倾向偏差为极差；得分区间为01。（二）具体测评在整体评价的基础上，我们对织里镇政府公共服务的5个重要方面进行具体的测评(见表5)。表5织里镇公共服务的具体状况注：指标的得分依据问卷的调查结果，得分区间为01。调查表明，织里镇政府的公共服务在5个重要方面的具体测评也不甚理想。（1）治安能力一般。调查对象中认为在织里镇有安全感的只有43，认为治安状况越来越好的更少，仅有24.7；影响政府治安能力的重要因素之一是外来打工人员约占到总人口的1/3。（2）提供教育服务的水平一般。调查对象中仅有29.6对镇里的教育水平持肯定意见，仅有28.7对镇里教师的水平持肯定意见。（3）廉洁状况一般。调查对象中仅有29.2对镇政府的廉洁状况持肯定意见，其余46.6持中立意见，24.2持否定意见。（4）安全生产（消防能力）较差。织里镇的支柱工业是童装业，以生产、生活、仓储三合一的加工方式为主，但目前织里镇的消防队仅有一辆消防车；因此，安全生产，其中主要是消防问题十分突出。（5）社会保障较差。调查对象中仅有22对镇里的社会保障工作持肯定意见，其余50.6中立，27.4持否定意见。除了上述五项重要指标之外，我们还深入研究了织里镇的遵纪守法情况。调查表明，在织里镇的4个主要群体中，遵纪守法情况由好到差依次为：本地居民，政府人员，企业老板，外来人员(见表6)。表6主要群体的遵纪守法情况三、公共服务状况对政府及其领导的影响在对织里镇公共服务状况的测评基础上，课题组进一步研究了公共服务状况对政府及其领导的影响。（一）织里镇公民对政府及其领导的评价调查表明，织里镇公民对政府总体工作的满意度为0.39，对政府的信任程度也是0.39，接近标杆水平(见表7)。表7织里镇公民对政府的评价注：指标的得分依据问卷的调查结果，得分区间为01。调查表明，织里镇公民对政府领导的支持度超过了0.5，为0.52，状况较好；而公民对政府领导的总体满意度也略微超过对政府工作的满意度，为0.40，达到标杆水平(见表8)。表8织里镇公民对政府领导的评价注：指标的得分依据问卷的调查结果，得分区间为01。（二）公共服务状况在很大程度上影响公民对政府及其领导的评价调查和统计分析表明，织里镇政府公共服务的整体状况得分为0.41，这与表6和表7所反映的公民对政府及其领导的评价得分非常接近，说明这些指标之间具有很强的相关性。课题组抽取其中的核心指标服务的实际情况作为代表，分析该指标与公民对政府及其领导评价的相关程度(见表9)。表9服务的实际情况与公民对政府及其领导评价的相关程度注：以上指标为定序变量，相关度分析采用Gamma系数，取99置信区间，均通过显著性检验；得分区间为1.01.0。以上统计分析表明，政府的公共服务状况在很大程度上影响到公民对政府及其领导的评价。因此，在我国当前的情况下改善政府的公共服务具有深刻的现实意义：第一，改善政府公共服务是公民的普遍要求。织里镇的调查表明，调查对象中认为政府的工作应该侧重于服务的占79.5，其中以湖州市的专家和领导最多，高达95.7；第二，改善政府公共服务是提高政府的回应力和扩大群众基础的有效途径。公共服务在很大程度上影响公民对政府及其领导评价的情况下，改善公共服务将是当前政府获得公民满意，进而得到公民信任和支持，扩大群众基础的有效途径。四、改善政府公共服务的政策建议对全国公共服务行业的全面研究表明，织里镇公共服务状况具有较广泛的代表性。例如，据安徽省消费者协会统计，该省20xx年针对公用行业的投诉量较上年上升了45.76。特别是在加入WTO以后，改善政府公共服务已具有相当的紧迫性，应当提上政府的议事日程。对此，我们的政策建议如下：（一）加紧研究我国政府公共服务的薄弱环节课题组经过对织里镇政府公共服务的调查研究，发现了该镇在公共服务方面的关键性弱项，例如：政府开支的浪费、信息公开程度低、投诉的实际作用差、未能按照规定的服务时间完成工作等，见表3。通过区分很差、较差、一般、较好和很好几个等级，镇政府就能够有针对性、重点突出地搞好公共服务的改善工作。针对政府公共服务因行业、地域等因素而差异性较大的情况，建议在中央的统一指导下，全国各地积极开展政府公共服务的调查研究，首先表明政府注重改善公共服务的姿态；在充分了解公民需求的基础上，有针对性地提出政府公共服务的承诺或改善公共服务的方案，鼓励创新与实践，积极探索符合三个代表思想、具有中国特色的政府公共服务。（二）尽快确立我国政府的公共服务原则就我国的行政体制而言，大范围地推行政府公共服务改革，首先需要由中央政府确立统一的公共服务标准和原则。在这方面，我们可以积极借鉴国外的成功经验，并结合我国的行政传统和经验，尽快制定政府公共服务的指导原则。例如：（1）重回应（Responsiveness）：强化公众的知情权，了解公众的意见，对此作出快速有效的回应；（2）高质量（Quality）：公布综合性的公共服务指导，改善服务质量和连续性，更好地满足用户的需求，制定行之有效的实践指南，运用高新技术改进关键领域的服务绩效；（3）高效益（Effectiveness）：引入先进的服务标准，改进程序追求持续的绩效提升，为公众提供有用的公共服务；（4）联合办公（Workingacrosssectors）：鼓励跨部门的合作，提供一站式服务。（三）研究建立有中国特色的政府公共服务体系课题组在织里镇的试点研究表明：政府的公共服务具有体系性；公民对于公共服务的要求已经呈现出多样化的趋势。以织里镇为例，该镇公民对政府的大多数公共服务都提出了迫切的需求(见表10)。另外，统计分析表明，织里镇公民对上述各项公共服务的需求之间具有较强甚至很强的相关性；这些都说明目前公民对于政府的需求是提供体系化的公共服务。政府公共服务体系建设以研究公共服务领域的薄弱环节和确立公共服务原则为基础，以提供完善的公共服务为标的。政府部门的差异性并非阻碍公共服务体系建设的因素，因为无论是提供单一服务的行业部门，还是提供综合服务的政府部门，在建设公共服务体系的过程中都以3个共性的环节为关键：第一是明确服务的承诺，第二是服务的流程管理，第三是服务绩效的评估与反馈。目前国内外表10织里镇公民对政府多项公共服务的迫切需求注：指标的得分依据问卷的调查结果，得分区间为01。的企业在这方面的管理模式已经成型，例如：ISO系列认证、无缝隙管理、全面质量管理、顾客关系管理等等；我们可以有选择地将这些成熟的机制引入公共服务体系，通过认证、考核与奖惩等办法，有效地监督和提升政府的公共服务。总之，政府的公共服务改善和公共服务的体系建设对所有国家都是一项长期、复杂的社会工程。提升政府的公共服务既是符合当前国际形势的新趋势，也是实践我国为人民服务宗旨的老课题；值得我国政府和领导的高度重视。 调查：“经济黑洞”-洗钱今年，国家将下大力气打击地下经济。在一些地方，地下经济相当猖獗，地下财富也有了令人吃惊的规模。本报记者最近深入福建、广东等地对地下财富的流向进行了深入的调查，相信会有助于读者了解这方面的情况，对监管部门也会有所裨益。“地下经济”是处于政府管理、监督之外，未向政府申报和纳税，其产值和收入未纳入政府统计的国民生产总值的各种经济活动的统称，是不合法、不公开、藏身于“地下”的经济行为。作为当前世界范围内的一种普遍现象，地下经济被国际社会公认为“经济黑洞”。地下经济活动频发已成为近些年我国出现的一种引人关注的经济现象。地下经济收入可以在非法经济活动中产生，如从事走私、贩毒、诈骗、偷漏税等获得巨额财富；也可以在合法的经济活动中产生，如一些腐败违法人员通过贪污、受贿等手段侵吞国有资产。由于地下经济收入处于不透明状态，地下经济总体规模有多大，无法准确估计。记者近期选取地下经济收入的最终流向进行了专题调研。(一)四种流向使“地下财富”合法化由于现金不带来任何收益，且大量现金容易被发现，现金不是地下经济收入的主要持有形式。随着近些年我国对市场经济秩序的大力整顿、金融监管的加强及反腐力度的加大，这些地下经济收入占有者采取各种手段转移地下财富，把非法收入合法化，地下财富的最终流向值得关注。转移到境外。记者调研了解到，为了逃避国内法律制裁，不少人在弄到一定数目的钱以后，想方设法将非法收入转移到境外。这笔财富无法计算，随着中国人出入境自由度及对外经济交往的增加而逐年增多。通过地下钱庄等境内外串通交割方式转款，已成为公开的秘密。这主要发生在广东潮汕、福建及浙江等沿海一带。据国内有关学者估计，近年来仅国内每年通过地下钱庄洗钱金额就高达20xx亿元，大概占GDP的2左右。经查明，在厦门“远华”走私案中，非法收入大量通过地下钱庄流往境外。1996年至1998年，“远华”集团走私收入中的120亿元，就是由一家地下钱庄，经由其境外合伙人支付外汇给“远华”在香港的机构。20xx年福建警方查处的以台湾人为首的特大“xx”赌博组织，前些年在泉州等地大肆进行赌博活动，转款手法相当隐蔽：重金雇佣他人作押钞员，还用别人的名字登记住宿；不断变换账户，先把非法获得的赌资注入银行，开奖后通过银行账户提款，将每期经营的赃款在一两天内全部取走，再利用地下钱庄转移至台湾。涉嫌的银行储蓄卡帐户多达28个。送子女出国窝藏赃款。福建省长乐市地下标会“会头”程则华聚敛大量钱财后，办理两个儿子出了国，在境外为儿子买楼，其数百万元赃款主要窝藏在儿子身上。分散转移，直接携带，化整为零。一位不愿透露姓名的沿海居民在接受记者暗访时说，最简单而实用的方式是按照国家对出境携带现金最高限额多次直接携带，就像“老鼠搬家”。至于出关路子，多得很，比如从深圳到香港，有免检直通车，你带多少钱出去都没有人知道，资金从香港进入美国就易如反掌了。有关资料显示，不法分子利用网络转移资产是一种新动向，日益猖獗。互联网的世界性进一步增加了清查诈骗行为的难度，追踪黑钱的来源变得越来越复杂和困难。金融机构难以了解客户从哪个国家进入其账户，有关的管理人员则可能无法监控个人账户持有者的所有行动。此外，不法分子还采取境内外合谋签订虚假合同如购货、合资在境外办企业，出口不收汇、进口不到货，通过假造贸易合作单证，将境内资金或权益转移到境外。转化为地上畸形消费和合法投资。记者调查发现，从消费的最终需求看，有不少人的地下经济收入转化成了地上畸形消费和合法投资。长乐市“治理民间标会领导小组”副组长陈麟介绍说，20xx年初“十八姐妹”标会倒闭后，“会头”共聚敛钱财近1亿元。许多“会头”聚敛民间大量资金后，疯狂进行畸形消费。“会头”林碧英建别墅“宏心楼”，购置豪华轿车，装修房子就花了几十万元。“会头”李良金建有一座别墅，购置多套单元房。“会头”程翠华购置宏航新城内店面4间、住宅1套，罗马花园内店面2间、住宅6套。让亲属开设商店，假称自己的收入主要来自该处，或伪称自己从国外某亲戚处获得大量遗产和馈赠。在沿海采访时，一些知情群众指着一些“假店面”告诉记者，这些店子平时很少看到顾客，但仍能维持下去，就是那些从事非法经济活动的人“遮人耳目”的把戏。一些势力较大的带有黑社会性质的犯罪组织除将部分非法收入畸形消费外，还将非法得来的钱通过向经济领域渗透的方式变为合法化，涉足的是合法生意，如投入房地产等合法行业，或投资当地某项产业，但其经营手段完全属于非法，采用暴力手段强买强卖，收取保护费，掠夺垄断利润，继续捞钱。最后形成这样一种局面：凡属这一黑帮组织涉足的行业，所有的人都“自动退出”，不敢与之竞争。盘踞福建省顺昌县长达10余年的“徐氏”黑社会性质组织，以此手段，进入了当地服装、鞋帽、建筑、建材、运输、饮食娱乐等多个行业。处于隐蔽状态的金融投资。中国人民银行长乐市支行副行长郑耀原分析说，长乐民间资金较为充裕，一些不法分子利用非法收入开办“地下钱庄”，实现“钱滚钱”。据了解，长乐市近些年已成为地下金融投资活动的频发区，仅20xx年就查处5宗非法吸储人民币数千万元的“地下钱庄”案。将钱投入股市。这在证券市场不规范监管不力的情况下，是地下经济收入合法化的一种非常行之有效的方法。有关资料显示，不少人将非法收入投入股市，进行黑市交易，尤其是在市场极不规范的20世纪90年代初，根本没任何记录可查，使许多人成功地洗了黑钱，将其变为“白色收入”。记者采访中还发现，一些地下经济收入占有者开始热衷于进行长期金融投资，使非法收入实现增值。近些年，一些境外保险机构未经批准，进入福建沿海多个城市非法拉保，以高额回报、人民币缴款美元理赔等许诺吸引客户，一些靠非法收入暴富的晋江、石狮等地高收入者，纷纷投保这些境外保险机构，所签的保单多是年缴保费少则几万、多则几十万的大额保单。中国人寿保险公司晋江市支公司副经理邱尚辉估计，境外保险机构偷偷到晋江、石狮展业，拿走保费不比晋江的中国人寿少，就晋江、石狮两地而言，每年至少有上亿元人民币的保费“流”到境外保险公司。银行存款。银行存款是地下经济收入的持有形式之一。安邦集团研究总部策略分析师陈功就此研究分析指出，如果将储蓄与中国的经济总量和增长率进行比较，就可发现差异是巨大的。储蓄从1997年开始，其增长速度就一直大大超越经济的增长，但20xx年这一年的储蓄开始出现了显著的下降，原因是全国重点打击走私，这一行动限制了地下经济的发展，进而也一直限制储蓄的上升。可见储蓄与经济增长的这种不对称的上升幅度，是与地下经济紧密相连的。说明银行存款也是地下经济收入的持有形式之一。据一份资料显示，在1995年审结的三宗百万元以上的经济犯罪案件中，犯罪金额与储蓄形成额分别为80500、4101600、90700，平均为20.7。从这一事实可以看出，犯罪所得收入中不少由于当时高利率的驱动，最后形成了银行的长期储蓄。(二)地下经济挑战正常经济社会秩序地下经济收入的不同流向毒害着经济环境、思想道德文化环境，其产生的危害所引起的乘数反应，已经远远超越了它自身的范围和纯粹的经济领域，扩及到社会生活的许多方面。资金外流及国家经济金融安全。部分地下经济收入主要流向境外，但资本外逃数额无法纳入正常统计。有关资料显示，目前关于资本外逃规模测算的最新数据是近3年外逃530亿美元。国内一些专家认为，从总体上来看，我国还处在资金饥渴阶段。大量资本外逃无疑会对我国经济产生一定的负面影响。它削弱了政府的税收及向部分国有资产征税的能力。国家付出高额的机会成本借贷外资的同时，还得面对巨额国内资金流出并悄然消失在国外的现实，其损失不言而喻。专家们还分析指出，资本外逃的突然增大，从宏观看，必然会对国内宏观金融市场形成冲击，一系列市场变量，如利率、汇率会变得不稳定，利率上升压力增大、汇率存在下跌压力，外汇储备有更大的流失压力。境内贫困人口需要为外逃资本承担外汇管理加强、国际融资成本提高等风险，从而加大贫富差距。在资本外逃后，政府会转而向流动性低或者没有流动性的资产如土地、劳动力增加税收负担，由此拉大收入差距，降低国内消费和就业水平。从微观看，严重危害地方金融秩序。人行福建省长乐市支行副行长郑耀原介绍，长乐市民间闲散资金充裕，近年来非法金融活动频发。20xx年人行长乐支行查处的李金泉“地下钱庄”案，非法吸储人民币达6552万元，非法贷款6528万元。当地还出现了一些以“互助”为名的非法民间金融组织，大量吸纳民间资金。这个68万人口的县级市，近些年通过地下渠道汇入的侨汇每年至少有1亿元。福建海山律师事务所主任陈智勇介绍说，内地人投保非法进入内地展业的境外保险机构，需要定期支付大量的外汇或支付人民币给中间人换汇以履行支付保险费义务，也对地方金融秩序的稳定构成了冲击。内地投保人一旦在境外签定人身保险合同，需要定期大量付汇时，就很容易采用违反我国现行外汇管理制度的方式，构成逃汇或套汇；有些境外保险机构承诺投保人支付人民币投保，实际上是让投保人将人民币统一汇到某一固定帐户，实行“变相换汇”。部分暴富阶层的消费趋向可能引发局部经济领域泡沫。改革开放以来，我国出现了一些千万富翁，出现了一些“先富阶层”。这极大地改变了我国社会阶层的结构。但研究分析这些“先富阶层”的成长史，不难发现，其中一些暴富者，不排除是通过非法经营起家，如偷漏税、走私、骗贷等；也不排除因违法行为敛财，如腐败公职人员通过贪污、受贿进入富足阶层等。一些暴富者的畸形消费趋向对经济社会产生了较大影响。他们的部分地下财富最终会流入消费市场，买豪宅、买汽车，特别是要购买各种高级消费品、奢侈品、耐用消费品，这些商品的集中消费，常会刺激物价上涨，容易在相关领域出现一定程度上的通胀现象。福建省一位经济专家分析说，地下经济收入合法化消费，由于掩盖了部分事实，扭曲了一些经济参数，使人们对经济现象的观察有可能偏离实事求是的轨道，因此会带来一系列危害和不良后果。主要表现在：从宏观调控方面看，由于“地下经济”未纳入国民经济统计体系，政府在制定宏观管理和调控措施时，由于对隐性经济估计不足、分析不够、情况不明，只是依据公开的官方统计资料作决策，将导致某些政策指向与客观事实有偏离，使政策效应不能充分发挥。比如，政府制定的收入分配政策，只能管住个人分配总量中的一部分，很大一部分隐性收入的分配，政府的政策管理无能为力，造成分配不公和分配秩序紊乱。在金融政策上，对显性通货膨胀警惕性较高，一旦发现物价上涨较快，尤其到了社会承受能力临界点时，便会很快作出反应，采取有力措施加以抑制。但是，对隐性通货膨胀则盲目乐观，麻痹大意，一旦隐性通货膨胀的压力急剧释放，向显性通货膨胀转化时，便显得缺乏应变准备，举措失当。(三)地下经济导致资源配置效率低下长期研究地下经济现象的一位专家接受记者采访时指出，地下经济是引起和加速国有资产流失的挖掘机和助推器，成为蚕食国民经济正常发展资源的黑洞。近些年，一些个人通过各种渠道，将国有资产划进自己的“小金库”，形成各具特色的灰市和黑市地下经济，把本来归全体人民所有的财产从国库里泄漏出去。非公平竞争蚕食国民经济正常发展资源。专家指出，从资源配置方面看，“地下经济”导致资源配置效率的低下。社会资源被流进对社会有害的“地下经济形态”中，如制造假冒伪劣商品，生产、贩卖毒品等等，将造成社会资源的巨大浪费，导致资源配置的失效，影响国民经济的正常增长水平。而且，“地下经济”活动由于逃避了政府监管，其产品成本较地上经济往往更低，在社会资源一定的情况下，“地下经济”必然会导致地上经济部门生产的商品和劳务所占市场份额的减少，在与地上经济的竞争中处于有利的地位，这极不利于市场的公平竞争和资源的优化配置。据了解，几乎所有的带有黑社会性质组织都介入经济活动，建立了自己的经济基础，而这些黑帮在打造经济基础时，无一不带有暴力垄断性质。20xx年查处的福建“打黑”第一大案的福州闽侯县“哑巴帮”黑社会性质犯罪组织，1997年以来，先后暴力垄断经营当地砂石、加油站、沥青、煤气等多个行业，非法聚敛大量财富。1997年初，采用暴力威胁和欺骗手段逼迫其他砂场或退出经营，自己成立“榕鸿砂石公司枕峰分公司”，全面垄断尚干、青口、枕峰一带砂石经营，并将每车砂石价格由60元提高至130元，从中牟取暴利。为加强对“归附”的各砂场的控制，他们私设“砂场收费处”，规定凡前来运砂的汽车都要到“收费处”交钱，再由“公司”与各砂场结算；雇佣打手成立路面“纠查队”，一旦发现私自买卖等“违规”行为，就殴打司机、砸坏汽车，并对砂场罚款1万元。同时，对途经当地的运砂船，或收取过路费，或强迫将砂卸在自己的砂场内。1998年，垄断当地沥青生产，殴打祥谦镇泮洋村村主任林银心，逼迫其退出沥青生产经营。“地下经济”最基本的特征就是逃避政府和公众的监督，最直接的行为就是导致国家税收大量流失。经查明，1996年至1999年上半年，厦门“远华”赖昌星走私犯罪集团及其他走私犯罪分子，在厦门关区走私进口成品油450多万吨、植物油45万多吨、香烟300多万箱、汽车3588辆，以及大量西药原料、化工原料、纺织原料、电子机械等货物，价值高达人民币530亿元，偷逃税款人民币300亿元。“关系网”成为资源配置手段污染社会风气。在地下经济收入流向中，不法分子将一部分收入用于编织“关系网”，以获取市场资源。有的专家认为，这些从事地下经济活动的不法分子最看重的是关系，在他们的朋友里排第一位的是政府官员，其次是银行职员，这些关系甚至比商业机密还重要。社会学者用“社会资本”一词来概括这一现象。不法分子对社会资本的投资方式主要的是“实物投资”与“会证投资”。普遍的实物投资包括：让有权人使用自己的豪华轿车，同时提供各种报销方便；会证投资则有高级俱乐部、高尔夫球会的“会员证”。不法分子对社会资本的投资，使一些党员干部参与地下经济活动，严重影响了党的形象，削弱了政府的权威。据调查，影响较大的地下经济组织大多有腐败官员支起的保护伞为其撑腰，这类非法经济活动在某种程度上弱化了党在地方的领导权，践踏法律的尊严，造成极大的民愤。更有甚者，一些带有黑社会性质组织利用地下经济力量向权力阶层渗透，从当地权力层中寻找他们的代理人，与掌权者相互勾结，同时网罗地方无业游民，这种权力庇护和暴力手段的畸形结合，使涉黑组织已在一些地区与社会底层成员中成为一种“公共权威”，形成“另类社会权力”，挑战地方政府权威。厦门特大走私案是新中国成立以来查处的最大的一起经济犯罪案件。涉案金额之大、人员之多，案情之复杂，经济犯罪和腐败问题之严重，触目惊心。在赖昌星的拉拢腐蚀下，一些本该戍守国家经济长城的执法人员堕落为犯罪分子，或相互勾结主动放私，或慑于淫威敢查私，或贪赃枉法参与走私，使赖昌星走私犯罪活动越来越猖狂；一些党政领导干部和口岸管理部门工作人员被赖昌星走私集团腐蚀，甘愿充当走私的“保护伞”，加剧了地下经济的混乱和无序状态。一些专家指出，党风和社会风气中存在的大量问题，尽管表现形式多种多样，但其主要部分都与地下经济有关。比如，为了追求隐性收入，权钱交易，行贿受贿，损公肥私便应运而生；由于隐性谈判的存在，一些人搞上有政策，下有对策，破坏政令的统一，想尽办法给个人和小团体捞取不正当好处；集体走私，法人实体偷税漏税、挥霍公款、色情服务，凭借行业特权贪拿卡要等。1在百度搜索:调查：“经济黑洞”-洗钱 一、中小企业担保体系的现状和主要问题? 自1998年开始中小企业信用担保试点以来,我国中小企业信用担保机构迅速发展,呈现以下趋势。? 资金来源多元化。中小企业担保基金有政府财政资金、企业会员基金、企业互助基金、民间投资，以及政府财政资金与其他来源资金的合作基金。? 担保机构性质和组织形式多样化。从担保机构组织形式看，有政府管理部门所属的事业单位、国有股份制公司、私营股份制公司和各种基金的管理公司等；从机构性质看，有非营利的政策性担保机构，也有以盈利为目的的商业性担保机构，还有政策性与商业性担保业务混业经营的担保机构。? 出现担保品种多样化和机构多功能化的苗头。中小企业担保机构中有单纯提供贷款担保的机构，也有集投资与担保功能于一身的投资担保公司；有的仅为企业提供信用担保，也有的同时为企业和个人提供信用担保等。? 目前，中小企业信用担保机构存在的主要问题，一是分散出资，规模过小。许多地方政府按县区设立担保基金，有些基金只有几百万；大部分企业互助基金规模小，很难得到银行的信任? 二是资金来源单一，缺乏资金补偿机制。大部分地区的中小企业担保基金以政府财政资金为主，只有少数地区有民营担保机构，有些民营担保公司也从事中小企业担保业务。地方财政担保基金大部分是一次性的，缺少资金补偿机制；民间资本主要是私募，在国内上市比较困难。? 三是缺乏专业队伍。由于过去专业担保机构少，近两年担保机构扩张迅速，担保专业人才短缺。不少地方政府出资的担保机构是由政府官员担任，不熟悉担保业务；一些分散的企业互助基金因缺乏专业人才管理和运作，难以开展担保业务。? 四是担保基金的运用问题。现行的中小企业信用担保管理办法规定，担保资本金的运用只能存入银行和购买国债。在目前低利率的情况下，存入银行是为了保证资本金安全性，但不能实现增值。实际上，由于银行存款不能增值，许多机构已经采取各种方式在资本市场上运用资本金，甚至有的机构靠资金运作而不是担保业务来养活队伍。? 五是政府干预。尽管中小企业担保管理办法中都提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是，有一些地方政府认为，我出的钱就要我说了算。因此，部分地区仍然存在领导定项目，担保公司担保的问题，决策失误造成呆坏帐，拖垮担保机构。? 六是政府财政资金不能满足广大中小企业融资的需要。由于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，仅靠政府出资的政策性担保机构远远不能满足中小企业的需要。即使在美国、日本等政府出资规模较大的国家，政策性担保的贷款额也不超过中小企业贷款余额的10%。因此，中小企业担保不能仅靠政策性担保，还要发挥民间资本和商业担保的作用。? 七是缺少对担保机构的法律规范。我国1995年颁布了担保法，但是该法是规范担保行为而不是规范担保机构的。1998年开展中小企业信用担保试点以来，国家经贸委和财政部分别发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是主要针对政策性担保机构，适用范围比较窄，不够完善。目前，国内已经有多种形式的担保机构，因此，迫切需要规范担保机构的法律。? 二、典型模式的比较分析? 目前，我国大部分中小企业担保机构是小规模、功能单一的政策性担保机构。但不少地方政府和担保机构正在积极探索中小企业担保事业发展的新路子，提供了有益的经验，下面重点介绍几种典型的担保运作模式。? （一）模式一：各级财政建立共同基金，委托专业机构管理? 上海市采取各级财政出资建立财政预算安排的共同担保基金，集中委托专业机构管理的模式。上海市中小企业担保基金是市、区县两级财政共同出资7个亿。其中，市财政局出资4亿元，20个区县财政共出资3亿元。同时，一部分区县还建立了小规模财政担保基金作为共同担保基金的补充，为一些微型小额贷款提供担保。目前，上海市财政共同基金是全国最大规模的财政出资的中小企业担保基金。? 上海市财政共同基金采取以下管理和运行机制：一是委托专业担保机构运作和管理共同基金。由于专业担保业务在我国还处于发展的初级阶段，担保专业人才短缺。为了利用专业人员，实现政企分开，市财政局委托中国经济技术投资担保有限公司上海分公司（以下简称“中投保上海分公司”）管理和运作共同担保基金，政府与专业担保公司签订委托管理协议。? 二是建立出资人之间的利益和风险分摊机制。担保基金的决策以担保公司为主。区县政府负责提供被担保企业的资信证明，具有担保项目的推荐权和否决权；中投保上海分公司最终决定是否担保。市财政部门基本不参与担保项目的决策过程，主要负责制定担保基金管理和运作规则，与受托担保机构签订合同，通过规范共同基金的运作机制来实现扶持中小企业发展的政策目标。担保责任由市财政与区县财政共担，并突出了市财政对高新技术企业的扶持。当发生担保代偿时，对一般中小企业，市财政和区财政各承担50%的责任；对高新技术企业，市财政担负60%的代偿责任，企业所在的区县财政承担40%的责任。根据市区县各自承担的风险比例分配担保费收入，盈余部分提取坏账准备金。? 三是市财政局与中投保上海分公司签订委托管理协议。上海市小企业贷款信用担保资金委托管理协议中明确规定，中投保上海分公司作为担保资金的日常管理机构，具有以下几方面主要职责：中投保上海分公司以政府的产业政策为导向，支持中小企业发展，不以盈利为目的；严格按照上海市财政局制定的关于小企业贷款信用担保管理的若干规定和经批准的年度工作计划规范操作担保业务，接受上海市财政局的稽核、监督和检查；负责具体实施经上海市财政局批准的有关资金增值部分的分配和亏损弥补、核销呆账和坏账、变更资金规模的方案，并接受其稽核、监督和检查。? 四是担保审批程序规范透明，防止政府行政性干预。中投保上海分公司的中小企业担保审批程序是：第一步，企业向银行申请贷款；第二步，银行审查贷款要求。银行有意贷款者，但需要担保的报给担保公司；第三步，按企业所在区县分别考核企业的信誉。由于大部分中小企业都是县区企业，企业所在县区财政局分管部门负责审查企业的纳税和财务情况，区县财政局根据审查结果签署同意推荐或不推荐意见。第四步，担保公司进行综合平衡，决定是否给予担保。第五步，担保公司与贷款银行签订保证合同。随着担保业务的开展，担保公司和银行的经验增加，为了规范和简化担保程序，方便中小企业，担保程序进行了改进。一方面，担保项目审查方式发生变化。由原来的财政、担保公司和银行分别审查，转变为授信担保和专项信用担保。另一方面，放松了反担保规定，由过去50万以下的免除反担保，提高到200万元以下免除反担保。但有些区县对部分企业要求提供反担保。? 五是与有关银行建立贷款担保协作网络。上海市财政局、中投保上海分公司现已与10家商业银行建立了贷款担保合作关系，联合开展授权贷款信用担保和专项贷款信用担保。在全市共设立了200个贷款担保受理点，方便了小企业，简化了贷款信用担保的操作程序。? 上海模式主要有以下优点：首先，集中分散的资金，扩大担保基金盘子。目前，各级政府出资的担保机构面临的一个主要问题是分散出资导致每个基金规模较小，担保机构很难靠保费保持收支平衡。上海的模式解决了小规模分散出资的问题。其次，有利于实行政企分开，减少政府干预，发挥专业人员的作用，提高担保质量。最后，有利于引入竞争机制。实行委托管理，可以通过竞争招标的方式选择有信誉、业绩好的专业担保机构来管理和运作基金。? （二）模式二：互助基金委托专业机构代理担保? XX年，深圳市有两个区建立了企业互助担保基金，把分散的小额担保基金集中起来，形成约1亿元的互助基金，担保对象是互助基金的会员企业。互助担保基金委托民营专业担保机构代理担保，实现了互助担保基金与商业担保机构的结合。? 深圳的企业互助基金建立了一套有效的管理和运作机制。一是实行理事会管理制度。建立了专门负责管理互助基金的理事会，并制定了一套比较规范的管理办法和约束机制。互助担保基金理事会由互助企业代表、担保公司代表，以及经济、管理等方面的专家组成。? 二