积极推进央地财政事权与支出责任划分改革+合理划分政府间事权和支出责任的思考.docx

积极推进央地财政事权与支出责任划分改革摘要：事权与支出责任划分是理顺政府间财政关系，促进各级政府有效履行职责的基础。随着社会的发展，政府职能随之转变，财税改革也进入了一个新的历史时期。目前，政府职能边界不清，与推进财税改革和实现国家治理现代化的要求不适应。本文基于我国政府间权力演变的分析，探讨了央地事权与支出责任划分存在的主要问题，最后提出相关建议。关键词：财政事权支出责任改革思路一、我国财政事权和支出责任划分的演变历程建国初期，为保证社会主义经济建设需要，我国财政管理体制高度集中，中央统管全国的财政收支。第一个五年计划时期，实行“划分收支、分级管理、侧重集中”的管理体制，地方预算每年由中央核定。二五时期，实行“以收定支，五年不变”的收入分类分成办法。1958年进一步简化税收管理制度，将营业税、商品流通税、货物税以及印花税合并为工商统一税，并试行“税利合一，1964年起的十多年间，实行“核定收支，总额计算，多余上交，一年一定的办法”。19741975年又实行“收入按固定比例留成，超收另定比例，支出按招标包干“的体制，以后又实行过“收支挂钩，总额分成”的体制。十一届三中全会以来，我国的税制经历了几次重大改革和转变，进入了新的历史时期。1980起对多数省、市、自治区实行“分灶吃饭”的管理体制，改变了以往统收统支或者统支而不统收的局面，扩大了地方政府的财权，体现了责任、权力和利益相结合的原则。1985,实行“划分税种、核定收支、分级包干”的管理体制。首次将收入划分为中央、地方固定收入和共享收入。1988年改进完善原地方财政包干办法，采取“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成和上缴额递增包干”等多种形式。从政策的实施效果看，以“分级包干”为主要特征的财政管理体制，使地方的财权增强，财力大增，但同时造成中央财政收入的大幅下降。地方政府相互攀比，盲目建设，产业结构趋同，抑制经济社会的健康发展。1994年的实施的分税制改革的主要内容是分权、分税、分管和转移支付，即在初步确定中央和地方事权的基础上，划分中央与地方的财政支出界限；中央与地方的收入范围按税种进行划分；分设中、地两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入；中央对地方主要采取税收返还和转移支付的形式进行财力补助。分税制改革通过制度设计，强化了中央政府的决策权，增强了中央财政的可用财力。由于分税制改革政策的设计是以提高中央政府的调控能力为出发点的，它只侧重财力分配，不涉及财政支出，中央政府与地方政府、地方政府之间的责任分工仍然不是十分明确和清晰。同时，财政资源的过度上收和集中导致地方政府财力与事权的不匹配，基层财政运转困难，土地财政日渐盛行，地方债务危机不断扩大。从历史发展的进程看，分权制与权属关系问题一直是影响国家治理的核心问题。我国的财政管理体制，从建国初期的“统收统支”，经过几十年的发展演变，到1994年的分税制改革，财政分配的基本特征有行政分权改变为经济分权，其中的变化尽管较多，但都是为了使“统一领导，分级管理”这种体制更加完善而作出的制度安排。回顾我国的财政管理体制改革，有一点是值得重视的，既要正确处理中央与地方的关系，又要正确处理政府与市场、政府与企业及社会的关系。二、我国中央与地方事权与支出责任划分现状（一）政府与市场边职能交织重叠我们的政府支出几乎涵盖了所有领域，政府主导和政策拉动经济发展，某些本应由市场解决的领域政府提供了公共财政资源，政府尚未完全退出盈利区。与此同时，本来应该由政府承担的一些基本公共服务没有足够的财力支持。如政府给一些商业性的国有企业提供财政补贴和价格补贴，但对环境保护、义务教育、社会保障等公共服务领域投入又明显不足。政府过度直接参与经济活动，不利于经济的健康发展。（二）中央地方事权与支出责任划分不确定我国将国安、国防、外交外事、武警部队以及实施宏观调控等归属为中央政府的事务，由中央财政负担相应支出。地方政府主要管理当地经济社会发展事务,承担相应的支出责任。但在实际执行过程中，政府之间的权力界定仍然不具体，不明确，存在模糊处理现象。主要表现在地方各级政府具有相同的基本权力和较少的独立事务。地方政府主动或被动地对国防、外事、海关等中央事务承担了部分财政支出责任，而属于地方的城市基础设施建设等项目建设等中央也给予了大量补助。中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等事项，上下级政府都安排了财政支出，但却没有明确的制度对承担比例分配作出规定。（三）中央地方权责划分与收入体系不匹配分税制改革以来，中央财政收入份额大幅增加，虽有大量税项遗留给地方，但税种小而散。中央与地方财政收入呈现“五五”格局，地方政府财权明显不足，却承担了大量的基本公共服务和经济社会发展等方面的职能，造成“财力一权力倒置”的现象。目前，地方税改革相对滞后，而政策性减税力度不断增大，“营改增''又进一步压缩了地方收入的增长空间，在地方可用财力严重不足的情况下，基层政府采取土地出让的形式获得大量的财政收入，然后又通过财政担保、土地抵押等方式获取巨额银行贷款，产生了大量的风险隐患。（四）政府间权责划分的法律保障不够充分我国宪法只规定了中央与各级政府的分权原则，各级政府的权力的行使和运转，通常以行政法规或党政文件的形式进行规范和要求，造成一些事划分不清晰，执行不到位；而一些明确了的事项，却在实际执行中走样。同时，上级政府的法定权力也是下属政府的必然权力，并承担相应的支出责任，上下职责趋同而重叠。三、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基本思路（一）准确把握和处理政府职能与市场边界的关系一方面，要准确了解和把握政府与市场、政府与社会的关系。政务范围实质上是政府提供公共物品和公共服务的界限，市场是配置资源最直接、最有效率的形式。因此，应尽可能减少政府对资源的直接控制与支配，尊重价值规律和竞争规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用。对于某个领域或某个阶段出现的市场不能自我纠偏的失灵问题，政府要主动运用财政政策、货币政策等宏观调控措施来矫正。另一方面，加强政府在宏观调控、提供公共产品和服务、调节收入分配以及维护市场秩序方面的职能作用。通过进退调整，建立起防范政府职能自我膨胀和无限扩大的机制，使市场与政府职能优势互补，相互促进，优化资源配置,提高各级政府基本公共服务供给的效率和水平，促进经济平稳健康运行。（二）完善央地政府间权责划分的动态调整机制按照以明确的事权区分支出责任、匹配相应财力的思路，明确界定中央与地方政府间的权责配置，建立起财力与事权相匹配的收入分配机制。中央负责国家安全管理、国家主权和与之有关的政治、经济、科技、教育等以及统一市场规则的制定等事务，中央和地方的共同承担社会保障、跨区域重大项目建设及后期维护等事权；地方政府以提供基本公共服务、提高当地人民生活水平为基本职责，并承担地区行政事务管理职责。中央和地方、地方政府之间按照既定的事权划分,各自承担或分担相应的支出责任。同时，要充分考虑公共事务的范围，设计中央政府、地方政府政务事项和支出责任明细清单，明确各级政府的专有事权、分担事权和支出责任，并逐步优化和细化。(三)完善央地事权与支出责任相匹配的收入分配体系一是结合扩大增值税改革，减少分成税，增加直接税，切实增加各级政府专用税收收入。二是积极培育新的地方税收，快速推进物业税和房产税改革，使之成为地方政府财政收入的重要组成，以增加地方政府的可用财力。三是整合、规范转移支付制度。取消不具有均等化功能的税收返还制度，改进完善一般性移支付，规范专项转移支付的核定，增加对贫困地区的专项支付，从而缩小地区间财政收入上的差异和公共服务水平的差异。(四)注重相关领域配套改革的整体推进与协同推进一是制定政府间权力分配专项法，确定政府间的关系，以法律保障中央和地方政府财政权力和支出责任的分配，确保事权与支出责任分工的确定性。二是把财政事权划分与政府管理优化相结合，加强财政预算管理与监督，强化对政府行为的约束，促进公共服务的均等化。三是进一步推进教育，社会保障，医疗卫生等相关领域的改革，使之与政府事权和支出责任改革相结合，良性互动，协调推进。四是建立和完善有效防控地方政府债务风险的机制，严格控制债务增量，努力消化债务存量，持续降低债务风险。参考文献：1梁发芾.厘清地方政府的事权边界与支出责任N.中国经营报，2016-10-152贾康.中国财政体制改革之后的分权问题J.改革，2013(2)汪德华.理顺事权划分和支出责任，加快财政体制改革J.中国经济周刊，2017(13).4郑培.新时期完善我国政府间事权划分的基本构想及对策建议J.地方财政研究，2012(5)5张德勇.政府间事权与支出责任划分的难点与对策J.中国国情国力，2015(9).16超福昌.央地财政关系重构的新思路国务院关于中央和地方财政事权划分改革的指导意见解读J.紫光阁,2016(10)7国务院办公厅.关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见Z.合理划分我国政府间事权和支出责任的思考【摘要】在当前我国多级政府的体系之下，基于明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，实现“事权和支出责任相匹配”，是处理好中央与地方关系，实现国家治理现代化的关键问题。本文分析我国事权与支出责任的现状、问题和难点，对我国事权和支出责任划分提出建议。【关键词】划分政府事权支出责任一、我国政府间事权和支出责任的划分存在的问题自1994年税制改革之后，形成了当前我们所使用的财政体制，它是社会主义市场经济体制下的产物,是一种以分税制为核心的财税体制。从这次改革之后,虽然财政体制中的分级框架依然存在，但是具体的分级财政体制却逐渐发生着结构性的变化，而这些变化结果背离了分级财政体制。（一）财力不断向上集中，但中央直接事权和支出责任太少一方面，自1994年分税制改革以来，税收分成比例逐渐向中央倾斜。所得税由地方税逐步转变成为中央与地方的共享税。2016年全面推行“营改增”后，国内增值税五五分成的比例并没能弥补地方财政财力空缺，而是使财力进一步向中央聚集。另一方面，中央直接管理的事务太少，大部分事务都由地方承担，中央与地方共同承担的部分比例不明确，导致转移支付比重过高。（二）财权不足，地方政府履行事权缺位，支出责任难以实现分级财政体制下，名义上中央、地方各级都享有一定的财权，履行相应级别的事权。但是当前在我国，中央的集权比较严重，比如说我国的共享税、中央税、地方税等立法权都集中在中央，这就导致地方财政毫无发挥之地。一方面地方政府必须履行辖区内的事权，另一方面财权虚位导致其支出责任难以实现。二、我国合理划分财政事权和支出责任的难点（一）政府与市场边界不清晰，事权宽泛，支出责任轻重不分一方面，许多本该由市场实现的资源配置，政府却错位、抢位，投入大量人力、物力，主导市场活动，参与市场竞争，如地方政府热衷于招商引资、商业推广，国有企业大量投向非涉及国家安全、国民经济命脉的行业。另一方面，一些该由政府承担的公共责任，政府却缺位或履职不到位。如打击假冒伪劣、保护侵犯知识产权、保障公平竞争等方面，政府投入还远远不够。（二）公共产品的受益范围难以界定根据公共产品理论，公共产品一般可分为地方性和国家性的两种，这种区分是按照受益范围的大小来划分的，然后根据这种划分来决定事权与支出责任的归属。同时，各级政府在提供公共产品时所相应承担的事权与支出责任也是由公共产品受益范围的大小决定的，按照这种理论，能够很好地满足各级政府辖区内的社会公共需要。虽然依据公共产品理论，可以清楚划分各级政府事权与支出责任,但在实际操作中却难以做到理论与实际的完美结合。（三）中央掌握决策权，事务的具体执行权及支出责任由地方承担的分权模式难以改变自1994年的分税制改革之后，虽然随着时间的推移在内容上有所调整，但是基本还是很少有涉及事权划分和支出责任这方面的调整。到了2003年，国家开始出台了多项重大民生福利项目，政府事权划分也继续维系了以往的分权模式，采取的是一事一议的处理方式。在这种的事权划分模式之下，决策权在中央,具体事务执行在地方，必然导致事权和支出责任不统一。合理划分事权和支出责任，关系到国家治理结构的调整，其难度不可小觑。（四）地方政府的财政压力巨大事权与支出责任的划分，主要还是依赖于地方各级政府掌握的财力。但是在1994年的税制改革中，其内容实际上强化了中央财政的地位，而地方政府承担了中央政府下移的较多事权与支出责任。我国的税制结构决定了我国在较长时间内都无法改变中央财力充裕、地方财力不足的状况。所以说，我们短期内将无法改变地方政府财政压力的存在，而受到这种模式的约束，对划分各级政府的事权与支出责任将是一种挑战。三、政策建议政府间事权与支出责任的划分，应按照先易后难、循序渐进的原则，清晰的认识到各级政府的事权与支出责任，然后逐步结合实际，制定相应的改革目标，并不断向前迈进。我国在规范事权和支出划分方面，要做好以下几点：（一）明确界定政府与市场的边界，避免政府事权缺位或越位要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不要盲目插手。市场有其自己的运行规律，应该承担相应的风险，对于市场能够承受的，不要随便搀和，对于迫切需要政府介入的，要积极应对。所以说，在这个过程中，政府要摆好自己的位置，正确的处理经济发展与社会发展的关系。尽量将财力用于公共产品和服务的提供上，特别是与广大人民群众息息相关的公共卫生、基础教育等民生领域。改善在侵犯知识产权、不正当竞争等维护公平竞争市场秩序领域履职不到位的情况。（二）合理划分中央与地方政府间事权，并据此界定各级政府财政支出范围中央与地方政府之间的事权划分应根据公共产品的受益范围作为划分的主要依据，根据中国国情同时参照国际经验，中央政府应主要负责国防、外交、重大科研项目、基础性养老保险、全国性基础设施建设、食品与药品安全监管、优抚安置、宏观经济管理与调控、收入再分配等。（三）推动事权与支出责任划分的法治化，做到有法可依要想从根本上解决事权与支出责任划分不清的问题，就必须明确各级政府的具体职能，并按照一定的法定原则来进行划分，做到有法可依：第一点，应该考虑在宪法层面上增加相关内容；第二点，合理利用预算法，对各级政府的事权与支出责任划分的形式和内容进行明确、具体地规定，为两者的相互适应提供强有力的法律约束。（四）建立规范透明、规模合理的转移支付制度，确保地方财力与事权、支出责任相匹配在具体的实施过程中，按照事权与支出责任相匹配的原则来进行，对于转移支付的形式、范围、标准等必须以法律形式进行明确。对于一般性转移支付制度要继续完善；对于专项转移支付制度要加强规范，建立公开透明的决策机制；完善转移支付的审查、监督、公示反馈制度，提高制度执行的透明度和刚性。如果是上级政府授予下级政府完成的公共事务，上级政府必须给予足够的财力支持，确保地方政府事权与支出责任相匹配。（五）加强问责机制，重视事权与支出责任的绩效考核对各级政府的事权与支出责任，必须建立相应的问责机制，并引入绩效要求,使事权与支出责任的划分，能够真正的发挥效力。做到让各级政府既能各尽其职,又能让其各司其职；这种形式下的财政资金才能发挥最大的作用，从而提高其使用效力，为社会公共需要服务。参考文献1卢洪友，张楠.政府间事权和支出责任的错配与匹配J.地方财政研究，2015（5）：4-102广西财政厅课题组.政府间事权与支出责任划分研究J.经济研究参考，2015（47）：13-19.