关于新时代社区居家养老服务工作情况的调查报告.docx

关于新时代社区居家养老服务工作情况的调查报告根据年度议题安排，本次市人大常委会会议将听取和审议市政府关于我市社区居家养老服务工作情况的报告并开展专题询问。为做好该议题的相关准备工作，2月份以来，在市人大常委会党组副书记、副主任郭腊军带领下，市人大常委会组成由常委会部分组成人员、市人大社会建设委员会委员、市人大代表参加的调研组，克服新冠肺炎疫情影响，深入开展了社区居家养老服务工作专题调研。通过调研，进一步了解了全市社区居家养老服务工作的整体情况，形成了对全市社区居家养老服务现状及未来发展趋势的基本判断，在对存在的矛盾问题深入分析的基础上，研究提出了进一步加强全市社区居家养老服务工作基本思路和建议举措。一、专题调研的基本情况为了深入全面掌握全市人口老龄化及社区居家养老工作的状况，分析影响和制约养老高质量发展的主要矛盾问题和深层原因，提出切实可行的发展思路和应对策略，调研组周密筹划安排、精心组织实施，采取多种措施着力提升调研工作质量，力争掌握的信息真实全面，对形势任务的研判和矛盾问题的分析精准聚焦，提出的思路举措有的放矢。在调研目标的设定上，确定的直接目标是了解掌握并分析研判全市社区居家养老服务的整体状况，梳理社区居家养老服务存在的突出矛盾问题，研究提出进一步改进工作的意见建议，为常委会审议专项工作报告和开展专题询问提供一手信息和参考依据；间接目标亦即根本目标是通过对社区居家养老服务需求侧和供给侧现状及其发展趋势，以及对现有供需保障制度机制的调查梳理和深入研究，寻求社区居家养老服务发展的底层逻辑，形成对社区居家养老服务发展方位和应然走向的基本判断，并以此为依据，针对养老服务实践中存在的突出矛盾问题，进一步厘清思路对策，确立发展社区居家养老服务的基本策略和指导原则，为市委市政府提供科学决策依据，为促进社区居家养老服务高质量发展提供指导，为创造更加美好的社区生活发挥积极的促进作用。在调研内容的设计上，围绕调研目标，精心准备、系统设计调研问题，力求提升调研的针对性。一是将社区居家养老问题放到经济社会发展深刻转型和人口结构深刻变化的时代背景下来考量。将养老问题与时代发展背景结合起来，避免就养老谈养老。既关注全市老年人口的总量，也关注全市人口的总体结构；既关注老年人的年龄分布、活力状况，也关注全市人口的家庭结构、居住方式，力求校准新的历史条件下社区居家养老服务的发展方位和功能需求。二是将社区居家养老服务调研的重心放到供给与需求对接的匹配度上来考量。既关注社区居家养老服务需求侧现状及其发展趋势，也关注社区居家养老服务供给侧现状及发展趋势，全面解析现行制度机制的运行状况，力求将社区居家养老服务建设与构建完善养老服务体系结合起来，尽可能完整全面地掌握全市社区居家养老服务状况、存在的主要矛盾问题，研究提出有针对性、前瞻性和操作性的思路举措。三是将社区居家养老服务建设放在塑造社区美好生活的发展愿景上来考量。既关注社区居家养老服务机构的建设运行等情况，也关注社区常住人口构成及发展趋势等基本情况；既关注社区配套养老服务设施建设运行情况，也关注社区覆盖范围、公共服务设施建设、小区数量及物业服务供给等情况，力求将社区养老服务设施及养老服务机构建设与优化社区公共基础设施建设、盘活各方资源、塑造美好社区生活结合起来。在调研活动的组织上，为尽可能完整准确地掌握全市社区居家养老的整体状况，对调研活动的组织也作出了精心安排。既关注对点上情况的实地考察解剖麻雀，也关注对面上情况的综合了解掌握整体情况；既安排了部门条口的专题汇报，也安排了城乡不同板块的集中视察；既组织了不同类型养老机构负责人的集中座谈，也组织了与部分城区社区书记主任的交流研讨，还通过网络平台向社会广泛征集了意见和建议。调研期间，先后组织开展了3次实地调研视察，召开了3场座谈会。调研过程涵盖了14部门、6个区、7个社区、7个养老服务中心，先后向百余人次调查了解情况，掌握了大量的一手资料，为分析研究社区居家养老问题奠定了较好的基础。由于受时间限制和疫情影响，调研的深度和广度受到一定制约，目前所获得的情况总体上还存在一定的局限性，与预期设定的目标还存在一定差距。因此，所得出的结论和提出的思路对策还需要进一步检验，要切实转化为对实践的科学指导还有许多工作要做。二、对人口老龄化发展走向及社区居家养老服务发展趋势和要求的分析研判分析研判人口老龄化与养老服务发展走向及社区居家养老服务发展趋势和要求，是本次调研发现和解决问题、提出措施建议的逻辑起点。可以确认，人口老龄化是社会发展的一个重要趋势，养老服务业既是事关人民福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。积极应对人口老龄化，大力发展社区居家养老服务，是社会进步的体现和多层次养老服务体系建设的需要，也契合今后较长一段时期我国基本国情和基本市情。（一）人口老龄化程度日益加深，积极应对人口老龄化成为一项长期的战略任务。从国家层面看，自20世纪末我国步入人口老龄化社会以来，老年人口数量快速增加，比重大幅攀升。2000年至2018年,60周岁及以上老年人口从1.26亿人增加到2.49亿人；老年人口占人口的比重从10.2%上升至17.9%,提升幅度是世界平均水平的2倍多。预计到2022年，全国老年人口总量会突破2.6亿人，占人口比重20%左右，我国将从轻度老龄化阶段进入中度老龄化阶段。预计到2035年,老年人口将增加到4.2亿人左右，占比超过30%,达到高收入国家的平均水平，进入重度老龄化阶段。预计到本世纪中叶，我国老年人口将接近5亿人左右，占比将攀升至36%左右。相较而言，人口老龄化问题更为突出，比全国提前10年进入老龄化阶段。截至今年2月，全市60岁以上户籍老年人已达156.8万人，占户籍人口的22%o如不考虑驻宁部队和高校等因素，我市实际的人口老龄化率达到24虬与此同时，老龄化还与少子高龄化叠加出现，全市老龄人口以每年4万左右的速度持续增长。人口老龄化、高龄化呈现趋势不可逆转、程度不断加剧等明显特征，积极应对人口老龄化已经成为一项长期的战略性任务。（二）家庭养老功能显著弱化，迫切要求增加与之相适应的社会养老服务供给。改革开放以来，我国的经济社会发展发生了深刻转型，独生子女政策的实施和人口流动性的增强，带来了人们生育观念和生活居住方式的深刻改变，传统的家庭结构发生了较大变化，“多代同堂”的家庭户数日益减少，“三口之家”的核心家庭成为主体，家庭规模小型化凸显，代际之间呈现大量的“421”结构。同时，家庭结构趋于多样化，出现了“丁克”家庭、单身家庭、单亲家庭等多种家庭类型。中国住户调查年鉴一2019显示，2013年至2018年间，全国居民家庭户均常住人口在3.0至3.1人之间。年鉴一2018显示，2017年底全市户籍人口680.67万人，户籍家庭238.88万户，65岁以上老年人口抚养比为15.37%o另据市统计局2019年抽样调查，家庭户平均2.69人。为了赡养老年人和抚养孩子，家庭劳动力需要投入更多的时间到工作中，而少有时间照顾老年人，进一步削弱了家庭养老的功能。此外，随着独生子女离家求学、就业和结婚,越来越多的“中年空巢”家庭开始出现。专家预计，到2030年，中国老龄人口接近3亿,空巢老人家庭比例或将达到90%,意味着届时将有超过2亿空巢老人。2016年初全面放开二孩政策后，少子化的状况尚没有迅速从根本上得到扭转。因此,由家庭结构变化带来的传统家庭养老功能的弱化，将在未来很长一段时间内难以逆转，迫切要求建立与家庭结构及人口老龄化所带来的养老服务需求增加相适应的社会养老服务制度。当家庭照料远远不能解决老年人居家养老的需求时，社区养老服务就成为居家养老非常重要的依托。（三）发展社区居家养老服务具有经济社会多重效益，在养老服务体系建设中需要大力扶持、优先发展。社区居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障和社会服务制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家的老年人社会化服务需求的养老服务模式。据调查，倾向选择居家养老的老年人超过95%,只有不到5%的老年人考虑选择机构养老。分析其原因，主要在于社区居家养老是家庭养老和社会养老有机结合的产物，既能方便家庭成员继续按照传统方式照顾老年人，又能解决家庭养老不堪重负的问题；既能满足老年人享受累世同堂、天伦之乐的文化心理和情感需求，也因其“原居安老”费用较低，适应一般家庭的经济承受能力。社区居家养老通过日间托管，组织社工、志愿者、医护人员上门等方式为老年人提供所需服务，不仅能大大减轻家庭负担，让处于劳动年龄阶段的家庭成员有更多的时间和精力投入到工作中去，还能最大程度利用老年人家庭的住房资源，相当于建起了“没有围墙的养老院”，并可创造更多的就业岗位。综合来看，社区居家养老是一种投入小、经济和社会效益高，适应大多数老年人现实服务需求的理性务实的养老方式，应当在多层次养老服务体系建设中巩固和加强其基础性地位。三、全市社区居家养老服务发展状况及存在的主要矛盾问题多年来，市委市政府深入贯彻中央和省关于积极应对人口老龄化的一系列决策部署，高度重视养老服务工作，始终把做好养老服务工作作为重大政治任务、重要民心工程来抓，扎实推进全市养老服务业改革发展，取得了显著成绩，积累了不少经验。先后入选养老服务业综合改革、居家和社区养老服务改革、医养结合等三个国家试点城市，并将社区居家作为养老服务发展的主攻方向，2017年被国家民政部、财政部评为第一批“中央财政支持居家和社区养老服务改革试点”5个优秀地区之一，2019年度全国公共服务质量监测中养老服务满意度全国最高，整体水平处于全国城市前列。同时，调研中也发现，由于进入老龄化社会的速度快、时间短，与人口老龄化相对应的社会养老问题总体上仍然处在探索发展阶段，从政策制定到观念转变以及配套服务的落实还没有完全做好充分的准备，全市养老服务整体上还存在着分布不均，区域发展不够均衡，典型效应还没有及时转化为整体效应等问题。面对规模大、来势猛的人口老龄化发展趋势和养老服务供给整体相对不足的状况，发展养老服务事业依然任重道远。（一）社区居家养老服务的布局还不够均衡。社区居家养老服务是为分散居住在家的老年人提供“送上门”服务或者老年人“走出去”在居住地附近接受服务，要求便捷可及、布局合理，服务设施、服务人员的布点和活动半径应当在恰当范围内。近年来，全市社区居家养老服务工作坚持规划先行，专门编制了市养老服务设施布局规划，在全国率先提出“两无偿一优先”发展养老设施，2014年以来，结合整治出新工程，新建或依托社区配套养老服务用房，设置老年人日间照料中心和助餐点等，全市累计利用政府闲置资源改造养老设施547处，累计建成助餐点929个，AAA级及以上社区居家养老服务中心721个,建成AAA级及以上具备医疗、养老双资质的综合护理中心116个、街镇覆盖率已达60%o但从整体上看，全市养老服务发展还不够均衡，城乡之间、区域之间、社区之间，即使同一社区内部，由于社区覆盖范围各异，区域内各住宅小区之间配套建设不尽相同，仍还存在着服务供给分布不均的问题。（二）服务项目供给与需求的对接还不够精准。社区居家养老服务是专业的、多层次的服务，主要是针对老年人的生理和心理特点所提供的专门服务，涵盖生活照料、医疗护理、精神慰藉、文体娱乐等多方面，不同于普遍适用于所有社会成员的一般性社会服务。以生活照料为例，当老年人能够自理，他们所需要的日常服务主要是家政保洁、送货上门等，与其他社会成员并无本质区别，但是当吃饭、穿衣、洗漱、洗澡等日常琐事都需要人帮忙时，就需要专门的照料服务。近几年来，我市通过政府购买服务等形式，注入一定的财政资金与行政资源来支持和推动发展社区居家养老服务。但由于对老年群体的养老需求缺乏准确评估，自上而下的服务供给过程缺乏服务对象的有效参与，使得对社区居家养老服务供给的判断和选择与老年人的实际需求间存在着一定的偏差，造成服务供给出现溢出或者不足，供给与需求的匹配度还不够精准。（三）社区居家养老服务运行机制还不够顺畅。社区居家养老服务，体现了传统家庭养老逐渐向社会养老模式转变，是在社会保障体系的建立完善和家庭小型化、空巢化带来的家庭服务功能弱化情况下应运而生的一种养老方式。满足老年人的服务需求，关键是要统筹好经费支持和服务供给两方面内容。养老可利用经费来源通常除了老人自己的积蓄、退休金和赡养人、扶养人的经济供养外，现在社会保险金、政府福利补贴、救助救济等所占比例也越来越高。服务的提供者更多来自家庭以外，包括政府提供的基本公共服务、企业提供的市场服务、社会组织提供的慈善服务等。核心要义是要挖掘和盘活各种可利用资源，把供给与需求有效对接起来，在不断提升服务质量的同时，同步促进服务提供者的可持续发展，形成良性循环。目前，全市的社区居家养老服务主要还是采取政府主导的发展模式，经费来源主要依靠政府部门的资金投入,去年我市财政就安排2.6亿元资金,今年还计划投入约3亿元直接支持社区居家养老服务体系建设。但在实际操作中尚未形成良性发展的运行机制，政府职能还存在不同程度的“越缺位”现象。比如，针对社区居家养老机构运营出台的补贴政策，采取“以奖代补”的方式发放，机构需要先行垫支运行资金，造成一定程度资金周转困难。再比如，政府补贴本为强化对机构的培育孵化，但不少机构不善于借助政府支持激活自身“造血”功能、提升运营能力，反而产生一定的依赖性，离开政府补贴自身就很难维持运营。此外，由于受消费能力和消费意愿的双重影响，加之政府引导性支持和普惠性福利两方面政策定位和运用不够协调，老年人的服务市场还没有有效激活，发展模式还不够成熟。四、对推进我市社区居家养老服务工作的思考和建议通过调研座谈和分析研判，我们感到，面对持续深化的老龄化发展趋势，迫切需要进一步认清形势、理清思路，立足长远、统筹谋划，突出重点、系统设计，采取切实有效的措施积极应对。(-)要深化思想认识。社区是居民居住的基本单元，更是大多数老年人居住和活动的主要空间。提升社区居家养老服务水平，不仅是为老年人提供所需服务的现实需要，也是塑造和展现美好生活的必然要求。因此，必须把社区居家养老服务建设与加强社区整体规划建设紧密结合起来，将社区居家养老服务建设纳入社区整体规划建设之中，根据区域实际情况和居民实际需求，统筹规划、灵活布局，系统建设、整体推进，努力克服单打独斗、各自为政的现象，切实把各方资源盘活统筹起来、把多元力量动员组合起来，在不断满足日益增长的更高质量的老年服务需求的同时，创造更加美好的社区生活。（二）要把握基本定位。国家积极应对人口老龄化中长期规划提出，要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，加快构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，努力实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。社区居家养老服务的核心问题，就是在人口年龄结构老化、社会与家庭负担加重、社会保障压力加大、养老和健康服务供需矛盾更加突出、家庭养老功能显著弱化的情况下，通过发展社区养老服务，为老人自身和家庭养老提供有力的支持，实现老有所养的战略目标。从发展趋势上看，社区居家养老服务越来越社会化，服务的主体应以市场化为主，政府发挥的主要作用是指导、扶持和监管。在市场力量难以参与或者不愿参与的地方，政府应发挥主导作用。（三）要树立正确导向。把握的重点是，紧紧围绕努力构建社会、家庭、个人共同参与、各尽其责的基本格局要求,巩固家庭养老的基础地位，发挥社区对居家养老的支持作用，引导社会力量广泛参与，促进机构养老充分发展，建设具有中国特色、时代特征的孝亲敬老文化，打造共建共治共享的老年友好型社会。其基本导向，就是生活能够自理、不需要护理的老人居住在家中，自我服务，并发挥余热；生活能够部分自理的老人，以居家为基础，社区提供必要的支持;需护理或康复治疗的老人，由专业护理机构提供护理服务；经济条件允许的老人可选择入住不同层次养老机构，享受相应的居住环境和服务。（四）要优化运行机制。要区分层次、明确重点，既要做好面向全体老年人的适度普惠服务，也要加强和改进面向重点人群的服务。最困难人群的最迫切需求，应当通过政府提供兜底的养老服务加以满足；最广大人群的最基本需求，应当以社区养老服务设施为依托，通过基本养老服务和市场化养老服务来满足；不同人群的差异化需求，应当通过社会养老设施、市场化养老服务提供。对于普惠人群，要建立健全基本养老服务清单，让更多的老年人共享全市经济发展成果；对于重点人群，特别是特困人员、低保及低保边缘的老年人，经济困难的失能、半失能老年人等托底保障，应当持续加大基本保障力度。通过健全体制机制，着力做到在兼顾公平和可持续的同时，织牢兜实养老生活“安全网”。（五）要实现精准对接。要关注老年人对养老服务的实际需求，鼓励老年人积极参与相关政策的调研起草过程，注重从需求侧视角制定城市社区居家养老服务相关政策，不断满足老年人养老服务的实际需求。要不断丰富居家养老服务内容，满足老年人的生活照料、医疗护理、心理慰藉等全方位需求，提供个性化、高质量的养老服务，打造满足不同老年人群体的专业化居家养老服务模式。要强化人才队伍建设，应以老年人需求为导向，加强护理工作者、社会工作者、心理咨询师等人才的定向培养，鼓励医护人员进行多点执业，鼓励志愿者参与社区居家养老服务，不断充实社区服务力量，提升服务机构管理和运营水平。此外，还要注意把握好养老服务与地方经济社会发展水平的关系，服务供给支出既不能滞后时代，也不能过度超前,做到既尽力而为又量力而行。一方面，要随着经济发展水平的提高，不断增强养老服务保障能力，持续增进人民群众福祉；另一方面，要充分考虑财政承受能力，特别是要正确处理基本与非基本、当前与长远的关系，合理引导社会预期，防止过度超前于经济发展水平，为经济社会发展背上沉重的包袱，造成养老服务发展的不可持续。