关于新时代城市公共停车场规划建设管理情况的调查报告.docx

关于新时代城市公共停车场规划建设管理情况的调查报告近年来，我市机动车保有量快速增长，截至2018年底全市机动车保有量已达268万辆，而与此相对应，全市停车泊位总量只有152.5万个，尤其是主城区停车矛盾突出，成为市民反映强烈的热点问题。近期市人大常委会环资城建委组织了专题调研，现将有关情况报告如下：一、基本情况近年来，市政府高度重视静态交通问题，构建了公共停车场规划、建设、管理的领导体系和组织网络，明确了市、区政府和市相关部门的工作职责，积极开展了治理“停车难”的一系列工作，取得了阶段性成效。(-)停车设施规划引领作用不断加强。将主城区公共停车设施规划纳入综合交通运输体系加强研究，先后编制了市老城区第一批复合利用空间停车场(库)规划市城市停车设施规划等专项规划，结合我市城市发展和交通变化情况制定了市建筑物配建停车设施设置标准与准则，出台了公共停车设施建设计划，并将其纳入年度城建计划，有序推进了我市公共停车设施规划建设，较好地发挥了城市停车设施规划的引领作用。（二）政府引导政策体系逐步完善。市政府制定出台了市鼓励公共停车设施建设优惠政策的若干规定，在用地、商业配套、规费减免、资金补助、停车收费、运营保障等方面予以政策扶持，有力推动了我市停车设施的建设进程。出台了市停车场建设和管理办法市机动车停放服务收费管理办法关于明确南站停车场免费停车次数有关问题的通知以及十个试点片区停车收费政策调整方案，规范了停车场建设管理秩序。修订了市中小学幼儿园用地保护条例市长江桥梁隧道条例中关于地下、桥下空间进行公益性利用的条款内容，拓展了停车场建设的选址空间。（三）城市公共停车场建设规模逐年扩大。近来来，市交通运输局、市建委、市人防办、市地铁集团等部门落实市主城区社会公共停车设施建设三年行动计划，全力推进我市公共停车场建设，2014-2017年主城区新增停车泊位13639个，2018年新增停车泊位12994个，2019年15月份新增停车泊位2165个。目前，有31处停车场在建，将新增泊位9642个。同时，挖掘闲置土地设置临时停车场，累计设置67处，新增14082个泊位。利用主次干道、支路街巷划设临时停车泊位53587个，逐步缓解城市“停车难”问题。（四）停车场管理工作进一步规范化、智能化。市政府明确市城管局牵头负责停车场使用管理的指导、协调、考核和监管工作，全市已初步建立了“市区两级设停车设施管理中心、街道（镇）设停车管理工作站”三级停车管理模式，对全市1244条街巷的路面停车场约3.5万个停车泊位进行了有效管理。加强主城区停车收费管理，建立了公共停车信息系统，启动城市智慧停车管理平台建设，将实现全市停车联网管理，在线提供停车诱导和车位预定服务，可大幅提高停车泊位使用效率。二、存在的主要问题虽然解决停车难问题取得了一些成效，但受历史欠账、对小汽车发展初期认识不足、投资及政策发力还不够精准等因素影响，城市停车场规划、建设、管理工作还存在一些问题。（-）各级各部门职责落实有待强化。主城区公共停车设施建设在受到地块开发、征收拆迁、文物考古等因素制约时，各相关部门存在畏难情绪和“各扫门前雪”等现象，突出表现在项目用地难保证、建设资金难到位等方面，导致部分停产场建设项目选址不能落地，规划方案不断调整，建设进度滞后。各区政府（园区管理机构）在公共停车场项目的土地储备、政策宣传、补助资金方面主体责任还不够到位，没有充分结合海绵城市、地下管廊、人防设施、环境综合整治等工程进行统筹安排。（二）停车泊位供求缺口较大。据统计，截至2018年底，主城区静态停车泊位缺口达41.5万个。我市虽然实施了公共停车场建设三年行动计划，总体目标是2020年新建5万个泊位，但是新建增加的泊位数与41.5万的停车泊位缺口相比，差距仍然较大，增加的幅度还不足以提供每年新增机动车的泊位需要。另外，老旧小区、主城核心区、部分商业圈及学校、医院、景区等人流量较大区域，结构性矛盾更加突出。（三）停车规划与建设衔接不够。一是专用停车场规划不足。我市停车场建设主要集中在新建项目配建停车场，专用的大型立体车库规划较少，繁华地段商业街、人口密集的社区附近缺少停车场，造成占用大量周边支路街巷路面泊车。二是地下空间复合利用程度较低。利用大中小学操场、城市广场、公园绿地等场所地下空间建设地下停车场（地下人防工程）阻力较大，推进缓慢。三是换乘停车体系尚未完全建立，需要加快建设仙林、江宁、江北等区域的“P+R”换乘停车场，积极缓解主城区交通压力。四是用地保障有待进一步加强，由于受到地块权属、拆迁等因素制约，建设用地难以持续保障，影响了部分停车设施项目的建设进度。（四）建设监督管理有待加强。一是建设审批流程繁琐且路径不明确，特别是我市建设机械式停车设备需要规划和自然资源、消防等多部门审批，且很多企业、单位对于办理停车场建设项目的流程、路径不熟悉，导致办理时间较长。二是资金奖补激励效果不明显，项目投资模式较单一。目前公共停车场建设资金来源主要以政府财政投资或国有企业投资为主，投资模式较为单一，建设资金投入不够，难以支撑公共停车场的持续建设，2014年市政府出台优惠政策至今，我市仅一家单位申请奖励资金。三是存在路内停车逃费现象，停车管理尚未纳入征信系统，欠费、逃费等行为的惩戒制度尚未有效建立。四是智慧停车系统尚未投入运行，需加快运用智能技术，实施停车场信息的实时发布、停车诱导、停车共享，提高停车泊位使用率。三、对策与建议(-)树立系统思维，践行综合交通理念。无序增加停车设施数量不仅不能解决城市“停车难”问题，反而会诱发机动车规模和出行量的增长，打破城市核心区敏感的动静交通平衡状态，加剧城市核心区交通拥堵。因此，一是要加强宣传教育，大力倡导“绿色出行”环保意识，逐步转变市民出行观念和习惯，让乘坐公共交通成为人们日常出行首选方式。二是继续深入实施公交优先发展战略，不断完善公共交通系统，提高运行效率、便捷水平和服务能力。三是把停车设施的建设管理作为优化交通出行结构的调控手段，控制城市中心区小汽车行驶总量，减少停车需求的无限增长。四是积极推进停车产业化健康发展，及早研究拥车者自备车位制度，突出政府引导，促进社会参与，加强市场运作，有效缓解城市“停车难”问题。（二）加强组织领导，形成部门工作合力。停车场规划建设管理事关民生改善和城市未来发展，需要高起点规划、高水平建设、高标准管理。一是厘清政府及各相关部门职责。要统一思想认识，进一步明确停车场在规划建设中的责任主体、建成后的管理主体和各级政府及相关部门的工作职责，完善公共停车设施建设的用地供给、资金支持和政策扶持等保障机制及措施。二是建立高效的停车管理体制。按照适应停车管理需要、合理分工和相对集中的原则，充分借鉴国内外城市的先进经验，加强对市区停车场使用的建设和管理，理顺工作关系，不断提高停车效率。三是完善齐抓共管的工作机制。要采取集中办公或召开联席会议等形式，统一协调解决停车场的规划、建设、管理等事宜，不断简化规划手续,缩短审批周期，形成各尽其职、各负其责、依法施策、密切协作的工作合力。（三）加强规划引领，严格执行建设标准。一是坚持科学规划，加强源头管控。严格把好规划、设计、施工、验收等各个关口，凡是不符合规划要求擅自减少停车设施配置的，一律不得办理相关审批手续。二是认真开展静态交通影响分析和评价，充分考虑城市道路交通容量，新建商业区、大型公建、重要道路等区域可以保持适度超前，适当提高建筑工程停车场配建标准。三是及时向社会公布停车设施建设规划，接受公众监督，坚决杜绝过度看重短期经济收益，将停车场规划地块用于其它项目建设的现象。四是对未按标准配建、少建停车设施的，要按照相关法律法规予以严处。对擅自停用或改变已建停车场用途的，要进行全面清理、整顿,督促和责令其恢复停车场功能，并给予处罚。（四）完善鼓励政策，促进停车设施建设运营。市政府要健全完善停车收费及鼓励建设等优惠政策，推动停车设施建设运营良性循环。一是合理优化停车收费标准。及时分类修订完善“八高八低”价格调控政策，针对不同地段、不同性质、不同停车时间的差异化收费，调控道路拥堵和车辆停车时间。二是完善停车设施建设配套政策。积极探索制定差别化供地、停车设施产权分配、特许专项经营权等配套政策,提高实施主体单位和停车场产权单位的积极性，吸引社会资金投入。三是鼓励停车设施改扩建。因地制宜提高停车泊位数量，在不影响市容的前提下，在原址或有条件的地块上高标准建设立体停车库并给予一定的资金补助。四是建立停车场资源共享机制，探索、发掘和调配现有各类停车资源，鼓励主干道附近的大型商场、企事业单位内部停车场向社会提供有偿使用、优惠停车和错时开放，实现停车资源共享。（五）强化监管措施，确保停车规范有序。一是加大“乱停车”现象整治力度。加强日常巡查，开展集中整治，推行联合执法，对违法侵占人行道、不按停车泊位停放的机动车进行严厉处罚，全力规范停车秩序。二是提高停车设施使用的便捷性。进一步完善停车场的指示标志，探索建立市区主要道路口停车场电子导向和停车泊位空置数量显示系统，有效提高车辆抵达公共停车场的便捷性。三是推进停车设施管理智能化。加大科技投入，尽快运行智能停车管理信息系统,强化停车泊位实时发布、停车诱导、停车共享、大数据分析等功能，提升停车场管理能力和水平，提高公共停车场的利用效率。附件国内外对城市停车问题的主要认识和做法一、明确停车位的商品属性，确立拥车者自行解决原则国内外城市普遍将停车泊位看作是一种商品。日本、新加坡等国家推行“拥车者自备车位”的原则，要求拥车者在购买自用车辆时，必须先具备可供车辆停放的停车空间，包括购买自用或契约性租用可长时间停放其车辆的停车位。换言之，停车位被视为一种商品，应由机动车所有者自行解决,购买了低配建车位的住宅就要接受可能停不了车、买不了车的限制。台湾1991年颁布了停车场法，1993年颁布改善停车问题方案，规定每幢建筑物必须自行解决其带来的停车需求，不允许将建筑物自身的停车问题转变为社会问题，政府不再额外负责解决建筑物的停车供给。启示：停车位是具有商业属性的非公共产品，解决老旧小区停车问题的责任主体是老旧小区机动车使用者本人，居住在政府投入大量财政建设的公共交通设施发达区域，从公平性的角度，也需要承担可能无法停车的限制。在缓解老旧小区停车难的问题上，一方面，无法依赖增加停车供给彻底解决，即使高配建标准的小区依然会存在停车难问题；另一方面，增加停车供给，会诱发机动车规模和出行量的增长，打破核心区敏感的动静交通平衡状态，从而加剧核心区交通拥堵。政府所要缓解的是历史遗留问题所致的老旧小区基本车位供给不足的问题，而非彻底解决老旧小区停车难问题。二、重视停车问题的系统性，服从整体交通发展战略目前城市交通发展模式主要包括以公共交通为主导和以小汽车交通为主导两种模式：以香港、伦敦、新加坡等城市为代表的公共交通导向型城市，政府在大力发展公共交通的同时，也将停车政策纳入到城市整体交通运输政策中。香港与国内其他大城市一样，都是人多地少，一直以来秉承公交优先理念，在发展公共交通的同时，强调停车系统低水平的平衡。目前，香港虽然没有对小汽车限购、限行，但90%以上的上下班通勤出行依靠地铁和地面公交，低数量、高收费的停车供给模式对于实现公交优先战略、促进公共交通出行方式、缓解停车难问题起到了重要作用。以美国的纽约、旧金山等城市为代表的小汽车交通导向型城市，政府对待停车发展的理念也已发生了转变。20世纪70年代以前，所采取的主要方式是以增建路外停车场为主，在不妨碍动态交通的同时，实行建筑物配建和公共停车位下限控制，停车泊位供给相对过量。20世纪70年代以后，为了解决老城区矛盾凸显的停车问题，政府转变理念，认为停车设施的作用应由减少交通拥堵转变为调整交通出行结构，对停车设施的认识由“越多越好”转变为“控制和管理”，甚至在老城区以及其他交通拥堵区域取消或削减部分停车设施，将停车设施调控作为优化老城区出行结构的主要手段，不仅缓解了停车问题，还减少了老城区交通拥堵和空气污染。启示：国内外对城市老城区停车发展的看法基本形成一致共识，无论是公共交通导向型城市，还是小汽车交通导向型城市，都把停车设施调控作为优化交通出行结构的重要方式，在城市的中心区都需要严格控制机动车出行，限制停车供给不加控制地增长。我市作为公共交通导向型城市，同时也是国家公交都市创建示范城市，公共交通发展已取得不俗成绩，位于城市老城区的老旧小区，其停车发展一定要严格遵循各类分区的停车总体控制策略，适度缓解老旧小区停车难问题，维持老城区交通动静态平衡，保障老城区的生活品质与环境质量。三、分类制订配建标准，促进动静交通平衡缓解老旧小区停车问题需要以需求管理为导向，单纯提升停车供给不仅无法有效缓解停车难问题，反而会诱增大量机动车购入，导致停车问题和交通拥堵的进一步恶化。因此,国内外针对中心城区逐渐采用了差别化的停车配建政策，在核心区和老城区往往采用设定停车配建上限的方式抑制停车需求。伦敦在2004年取消了先前的停车位配建下限指标，推行停车位配建上限指标，新政策的上限指标低于旧政策的下限指标，甚至在公共交通设施发达区域的居住开发项目不配建车位或少配建车位，从而压缩市区停车位供给，引导居民选择绿色的出行方式。美国作为世界上机动车拥有量最多的国家，也进入了由过量供给转向控制供给的阶段，例如旧金山市取消了限定建筑物配建停车泊位最低标准的规定，改为限定最高值。在纽约、洛杉矶、西雅图等城市，对于居住类建筑停车配建指标进行细分，特别是对于政策租房、老年公寓等建筑采取较低的车位配建指标。深圳在2017年出台的深圳市城市规划标准与准则中提出，“轨道车站500米半径范围内的住宅停车位，不超过相应分类配建标准下限的80%",相应的经济适用房、建筑面积V60平方米、60平方米建筑面积90平方米的单元式住宅配建停车位的标准不得超过0.24车位/户、0.32车位/户、0.48车位/户。启示：我市目前已出台相关分区分类的停车配建标准，将市区范围划分为一类区、二类区和三类区，分别采取不同标准的停车供给和管控标准，对老旧小区集中的一类区也采用了同时设定下限和上限的模式，建议结合既有分区策略细化老旧小区的停车配建指标，结合片区动静态交通资源特征、公共交通覆盖情况细化不同区域内老旧小区停车发展目标。四、提升拥车用车成本，抑制停车需求增长从拥车用车这一源头来抑制停车需求，是国内外城市解决停车问题的重要手段。日本在1962年制订了机动车停车场所之确保法实施法令，提出了“以位购车”政策，规定车主购车时需要出具车位证明并接受调查核实，若在本人工作住所或工作场所2000米范围内没有真实有效的停车位证明，将无法购买机动车，政策出台后，有效抑制了机动车的快速增长和使用，从源头有效抑制了停车需求。新加坡在1990年实行了车辆配额制度，政府根据城市道路网容量、车辆增长率等指标综合计算调控目标，通过设定拥车证高额竞拍费和有效期，以提高拥车成本的方式抑制机动车增长需求，制度实施后，车辆年平均增长率由2001年前的7%降至0.5%的水平，且2014年较2013年甚至出现了下降，从而有效抑制了停车需求。香港从1974年开始，按照“谁使用、谁污染、谁付费”的原则，开始实行车辆登记税和牌照费政策，购车后需交纳40%60%的“首期登记税”“牌照费”按照每年或每四个月收取，加上停车费、燃油税等费用，每个月养车成本在1万港元左右，很大程度上限制了小汽车的增长和使用。启示：新一轮轨道交通规划建设完成后，我市中心城区轨道交通线网密度约0.81kmkm2,800米站点覆盖率达60%左右。在轨道交通加密的基础上，配合地面公交的优化及深入社区的巴士，已能够显著提升老城区居民公交出行的便捷性。在继续推进主城区公共交通发展的前提下，按照平衡交通需求和供给的原则，贯彻“职居平衡”“供需统筹”“区域差别”和“以静制动”等理念，做好征收拥堵收费等调控政策的可行性与预案研究，适时启动常态化的需求管理。根据技术手段、经济手段、行政管理手段的优先次序，审时度势采用多种调控手段引导和调节机动车合理拥有和使用，从源头进行控制以缓解老旧小区停车难问题。五、存量增量挖掘并行，盘活有限停车资源(-)统筹社会停车资源错时共享。老旧小区由于位于严格控制供应区，大规模新建停车设施既不符合一类区限制机动车发展的总体要求，也不具备实施条件，因此，提高老旧小区周边的既有停车资源的利用率成为国内外改善居住区停车难问题的重要方式。东京都政府通过税收优惠、费用补助、鼓励性融资等政策，鼓励市场参与公共停车位供给，倡导“小而分散”和“就近服务”的停车场布局，在政策鼓励下，东京的民营停车场规模非常灵活，小到只有一两个车位的停车场也随处可见，城市的零碎空间得到充分利用，既有存量停车资源利用效率大大提升。北京东城区在共享停车方面取得了一些不错的尝试，如东城区朝阳门街道银河SOHO最多曾开放450个非固定车位在夜间给附近居民使用，同时，东城区城管委以王府井地区为共享停车实施的突破口和示范区，正在研究相关措施，旨在实现1.65平方公里范围内的所有居民夜间停车全部进大厦，目前已研究制订了与部分公建大厦的合作协议，至少有530个车位将成为共享车位。上海有超过120个停车场的共享停车试点，政府允许老旧小区周边道路夜间开放停车，鼓励商务办公楼、政府机关、国有企业闲置的停车资源提供错时共享，以盘活停车资源，缓解供需矛盾。杭州市由政府牵头、社会参与、市场化运作，共同打造了城市级共享泊位平台，政府各相关部门、事业单位、市属国企率先接入，缓解老城区停车难题，目前已有五个老旧小区尝试共享停车布点。启示：缓解停车难应盘活停车设施存量，结合移动互联、资源共享等信息技术，减少停车供给和需求双方的信息壁垒，提供停车资源信息平台共享服务，利用好现有的宝贵停车资源，创造良好的停车环境。针对共享停车当前推进过程中的困难，尽快研究制订一套完善的配套政策和机制，提高企事业单位等共享停车资源供给方的积极性。（二）现状既有停车设施“平改立”。老旧小区片区用地资源极为紧张，利用小区内部及周边平面式的停车设施进行立体化改造，提升单位空间的停车泊位供给数量。东京、首尔等城市，中心城区积极推广机械式立体停车库建设，以达到充分利用土地资源，增加停车供给的目的。2018年，上海、广州、深圳先后颁布管理办法、政策条例、实施细则，以达到简化建设审批流程，鼓励机械式立体停车库建设的目的。重庆、杭州、长沙、武汉等城市鼓励在原有平面停车场的基础上进行机械式立体停车库改造，以达到促进立体停车设施建设，缓解老城区停车压力的目的。启示：在停车矛盾突出、用地资源紧缺的区域，需要政府“拉一把”立体停车设施推广，以产业化为导向推行扶持政策，简化停车设施项目报建审批程序，将机械式立体停车设施作为特种设备类进行报建，免于办理规划手续，缩短审批周期，推动社会资本最大限度地融入停车产业，让社会资本“想参与、能参与”。