从社区减负增效到基层治理创新 附社区居委会去行政化改革问题及对策.docx

从社区减负增效到基层治理创新党的十九大报告指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层 下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动工 社区是社会构成的基础，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。随着首都经济社会 的快速发展，社区居委会公共事务和行政事务日益增多，评比考核广泛覆盖、挂 牌台账任务繁杂，盖章证明事项琐碎等问题日益凸显，逐渐成为制约社区居委会 自治功能发挥的重要因素，一定程度上影响了社区服务与管理水平。减轻社区行 政负担，加强社区工作准入制度建设和清单管理，是适应首都经济社会发展新形 势，增强社区自治和服务功能，促进首都和谐社区建设的重要举措，是对以往社 区公共行政冗杂繁琐、效率低下的一种改革探索，更是推进基层治理体系和治理 能力现代化建设的基础和保障。推进社区减负工作的重要意义推进社区减负是贯彻中央要求，推动社区治理现代化建设的重要基础。党的 十八大以来，中央确立了全面深化改革的总目标，形成了从国家治理、社会治理 到社区治理一体贯通、一脉相承的治理体系，为推进社区治理创新指明了方向。 构建和谐社区，推进社区治理现代化，需要社区居委会承担大量的工作，如社区 治安、困难群众生活照料、社区便民服务、民主管理、民主监督等工作。社区减 负抓好了，居委会就能有更多的精力抓好和谐社区建设。当前，社区减负工作必 须克服和纠正把社区当下属单位、把工作落实到基层理解为把任务交给社区居委 会、把属地管理理解为社区居委会管理三个误区，必须充分把握社区建设对于基 层社会治理现代化建设的重要意义。推进社区减负是适应基层治理需要，深化社区管理体制改革的重要组成部 分。彻底解决社区减负增效的面临的问题和矛盾，要围绕四个工作内容展开：功 能繁杂、交叉重复、围绕“指挥棒”运转和“行政化”色彩明显。市委、市政府高度 重视街道社区管理体制改革工作。2015年出台关于深化街道、社区管理体制 改革的意见，明确提出“推进社区减负增效”的工作任务。2018年2月，市委、 市政府印发关于党建引领街乡体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报至广的实 施方案，将社区减负工作作为重要推进举措。当前，社区减负工作已经纳入构 建新型街道社区管理体制、完善社区治理体系的重要工作内容。推进社区减负工作是落实依法治国要求，提高社区工作法制化、规范化的必 然要求。中华人民共和国居民委员会组织法明确规定居委会是居民自我管理、 自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。市委市政府关于全面加强城乡社 区居民委员会建设工作的意见，规定社区居委会承担“依法组织居民开展自治活 动，依法协助基层人民政府或其派出机关开展工作，依法依规组织开展有关监督 活动”三项职责。推进社区减负，根本目的在于依法明确社区职责，聚焦主业， 满足社区居民多样化需求。这不仅是治理模式创新，还是践行党的群众路线、推 进政府职能转变的具体实践，更是建设法治中国的基础和保障。推进社区减负的工作措施为进一步推进社区减负工作，市民政局会同市委组织部等部门印发了关于 进一步开展社区减负工作的意见，健全完善社区公共服务准入制度，制定社区 居民委员会公共服务事项清单。共取消市级各部门下派的150项社区工作事项， 列出社区依法履职事项23项、协助政府事项13项、盖章证明事项15项等3份 工作清单，取消社区评比达标项目25项，取消社区工作机构27个。在社区设立 的工作机构和加挂的各种牌子基本得到清理，社区会议、纸质工作台账减少了50%,考核评比基本取消，居委会开具的各类证明减少约40%,社区购买社会力 量服务不断增加，社区减负工作取得初步成效。一是依法确定社区工作事项，建立社区工作清单。长期以来，“万能居委会” 什么都做，什么都干，什么都包，社区工作人员疲于应付。这在一定程度上削弱 了社区作为自治组织的功能。推进社区治理创新，必须准确把握社区治理创新的 特点，把社区治理职责法治化。通过为社区减负增效，厘清基层政府和社区组织 在基层治理中的角色定位，努力构建政府依法治理和居民依法自治有效衔接的社 区治理机制。建立社区工作清单，属于委托社区居委会协助完成的工作，要明确 工作任务、工作责任，按“权随责走、费随事转”原则，认真落实支付?合社区的经 费渠道；属于必须由行政部门依法办理的工作，社区居委会一律不再承担，有关 部门要坚决取消。坚决做到除法律、法规和规章有明确规定外，未经批准的工作 事项一律不得交由社区落实。二是加强管理明确社区职责，规范考核评比工作。随着社会的不断发展，过 去大量的"单位人''成为"社区人”，社区成为城市居民生活最重要的场所，社区自 我管理、自我服务的任务越来越繁重。社区居委会是社区居民群众的自治组织， 社区居委会自治性质要求社区干部要用主要精力抓好社区自治范围内的各种事 务。要规范考核评比项目，全面梳理面向社区的各类达标、检查评比和示范创建 活动项目，除中央和市委市政府有明确要求外，其他一律取消。三是全面清理社区减负事项，精简社区工作项目。制定社区印章使用范围清 单，法律法规有明确规定且社区有能力提供证明的，方可使用社区印章。各职能 部门、企事业单位、社会组织职责范围内的证明核实事项不得要求社区出具证明， 避免出现各类“奇葩证明”“循环证明对社区居委会填报的各种台账、各类报表 和上墙资料、制度等进行彻底清理，力求做到简洁、准确、实用，对于重复、无 效和流于形式的坚决清除。凡法律、法规没有规定和没有实质性工作对象和任务 的组织及标牌，其组织必须撤销，其标牌必须全部摘除。社区办公服务设施外只 悬挂社区党组织、社区居民委员会和社区工作站三块牌子。四是完善政府购买服务制度，加强社区社会组织扶持培育。针对社区服务专 业不足、人力不足、资源不足、活力不足的问题，加大政府购买服务力度，出台 政策鼓励社会组织全面介入社区服务，加强社区社会组织的扶持培育。探索社区 居委会工作事项转出后的替代性执行制度，精细化社区服务的社会购买机制，不 断满足群众多样化、专业化需求，实现“减负”与“增效”共同推进。五是完善社区减负工作方法，加强社区减负督导检查。要围绕“疏解整治促 提升，中心任务以及城市基层党建和，街乡吹哨、部门报到“工作要求，加强社区 减负督导检查。为更好地适应城市管理和基层治理需要，保证社区减负工作的实 效性和可操作性，我们将结合社区减负专项督导检查工作，研究制定社区依法 履行职责主要事项社区依法协助政府工作主要事项社区居委会日常出具证 明事项社区电子台账和报送系统和社区政府购买服务指导目录等。按 照“分区域、分类型”的工作思路，拟在核心区、功能拓展区、城市发展新区和生 态涵养区分别抽取平房区、商品房显、回迁房区、保障房区等不同类型的社区， 全面做好社区工作职责事项确认和清理工作，保证减负工作效果。六是完善社区工作机制，印发北京市社区工作事项准入联席会制度。按 照市委、市政府工作要求，深入基层指导各区建立以社区居民满意度为主要标准 的社区工作综合考评机制。重点是取消对社区的“一票否决”事项，建立社区居民、 驻区单位对社区居民委员会工作的评价指标体系，将居民满意程度作为评价居民 委员会工作的重要指标。组织召开全市社区工作准入事项联席会会议，对调研形 成的社区工作职责事项清单进行审议，确认后向市相关委办局、各区下发最新的 社区工作职责清单和政府购买服务指导目录。同时，指导各区建立区级层面发文 联审制度，按要求完成专项清理工作。基层治理创新工作重点抓自治。推进社区治理创新，一定要学会做好加减法，推进社区减负是减法, 加强社区多元参与是加法。社区减负后，社区居委会的工作重心要及时转移到推 进社区议事协商，加强社会动员，引导居民依法行使民主权利的工作中来。特别 是在社区自治服务内容、服务事项以及社区居民需求的重点方面，要通过协商的 方法不断完善基层民主自治制度，强化社区自治功能。抓服务。北京作为特大型城市，新时期的民生诉求已不再满足于吃饭、穿衣 问题，而是普遍要求公平正义与全面提升生活质量。包括对教育、就业、分配、 社会保障、安全、环境、健康等的诉求都在持续升级。如何在加强城乡社区治理 过程中给社区居民提供更加精细化的服务，不断提升人民群众的幸福感、安全感 和获得感，对于社会的和谐稳定至关重要。今后，社区工作应该围绕“服务社区 居民“，不断提高服务质量，不断完善服务内容，要重点提供群众亟须的幼托、 保健、娱乐、养老和公共文化等社会性、公益性、福利性的服务内容。同时，在 “联系群众、服务居民”方面加大工作力度，打破社区居民认为社区不是服务机构， 而是一级"衙门''的固有印象，让社区真正成为充满活力的生活共同体。抓教育。随着经济社会的发展，无论是城市还是农村，人口迁移成为一种常 态，社区居民难免要面对一个"陌生人'大量存在的社区环境。如何在社区建设过 程中推进居民的融合交流，让大家积极参与社区建设，营造和谐有序的社区环境 是社区建设的一项重要课题。社区工作要通过组织引导社区群众开展法制教育、 公德教育和科学文化知识教育，组织社区成员开展健康有益的文化娱乐和体育活 动，形成具有本社区特色的文化氛围，增强社区成员的归属感和凝聚力，提高社 区的文明创建水平。抓监督。社区减负改变了过去对社区工作的考评方式,特别是彻底取消了“一 票否决，等不合理制度，还社区以“清静工依据有关法律法规，社区居委会被依 法赋予了监督权限，对政府有关部门和其他社区组织履职情况进行必要的监督， 并将监督情况及时向街道或上级部门反馈。社区要进一步充分发挥政府与人民的 纽带作用，发挥社区贴近群众的优势，组织群众对各职能部门的工作进行监督考 核，推进政府部门不断提高服务质量，打造品质社区。社区居委会“去行政化”改革问题及对策【摘要】文章介绍了社区居委会“去行政化”现行改革做法。分析了居委会 “去行政化”改革中出现的问题，提出了具有可行性的“去行政化”改革对策建议： 区分冗余行政和基础行政的关系；发挥党委在居委会的领导作用和核心地位；积 极培育社区自治力量；转变居委会工作人员思想观念。【关键词】社区居委会；去行政化改革；居民自治；对策建议推进我国治理体系与治理能力现代化在党的十九大会议上被写入党章，对于 中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义建设来说，具有重要而深远的理论意 义与现实意义。城市社区治理作为我国基层治理体系的重要组成部分，既有效推 进了国家各项方针政策在基层群众中的落实，又能将基层治理中存在的问题向上 进行反映，起到了一种上通下达的作用。社区居委会既是社会各级政府完成社会 管理任务的最后层级，接受行政派出机构的大量行政任务与指令，具有“行政性” 属性，又因为具有法律授予的群众性自治组织职能而具有“自治性”，这种二重性 在实际运行中往往由于行政力量的过于强大而呈现出过度行政化的特征。但实际 运行过程中，考核检查多，材料会议也多，社区居委会早已不堪重负，更难以将 重心转变到其自治职能上来，满足居民不断增长的需要。而且随着我国城市化进 程的不断推进，人口不断涌入城市，社区事务的处理更加复杂，社区居民对于居 委会社区治理的能力和水平有了更高的要求。为了缓解社区居委会的行政压力， 使其能够专注于履行与自身定位相匹配的自治职能，提高社区自治能力与水平， 我国进行了一系列的“去行政化”改革。一、社区居委会“去行政化”现行改革做法我国有关社区居委会的去行政化改革，主要想要解决的是大量行政事务在基 层的落实问题，从而使居委会能够从冗杂的行政性事务中解放出来，回归到其自 治职能上去。在实践中不外乎两个基本的改革路径,第一是将行政事务向上集中， 由街道作为行政事务的最后解决机构，原先社区居委会的人员及办公设备并入街 道，享受街道编制，处理行政事务，原先社区居委会只留下数人负责履行社区的 自治职能。试图通过削减组织层级，降低组织交易成本来提高组织的运行效率。 第二种采取的是将行政事务下移的改革路径，通过成立与居委会互相平行的机 构，比如说以社区工作站的形式来负责处理大量行政事务，居委会只用做好自己 该做的事就好，对于部分服务职能可以外包出去，吸引社会资本的关注，以政府 购买公共服务的方式参与。总体来说，改革主要集中于实现三个总体目标，即各 项行政事务在社区的执行、居委会自治功能的发挥和社区居民的广泛参与。将社 区居委会的职能具体划分为行政、自治和公共服务职能，将社区党委作为社区工 作的领导中心，对社区工作进行统一安排。二、居委会“去行政化”改革中出现的问题1、难以划分居委会职责边界无论是哪种改革路径都会由于居委会职责边界较难进行清晰的划定产生问 题。居委会组织法第三条规定，城市社区居委会承担政治整合、公共服务、 民间调解、治安维护、政府协助、民意表达六大主要职能，表述为：（I）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居 民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设 活动。（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。（3）调解民间纠纷。（4）协助维护社会治安。（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计 划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。这些法律文件是居委会完成各项行政性事务的法定依据，但是这些法律条例 对居委会职责的边界、范围、程度和方式界定的表述非常原则，这为政府向下“卸 载，管理事务并延伸，行政化，的链条留下了很大弓勤性空间，同时也使得在改革中 难以详细区分并界定居委会的工作职责2、工作效率低下，角色转变困难改革后人事不匹配，有些人没事做，有些人忙不过来。原先由居委会做的事 情现在需要转由社区工作站完成，社区群众办事需要来回跑，制度化交易成本大 大提高，工作效率降低，引来群众的不满意。不少区级政府事务收不上去，社区 内卷化严重，社区工作站因社区规模设置、资金、人员等问题，仍采用一套人马 多个牌子，社区功能混乱，实际上改革后的机构运行和改革前并没有发生太大的 转变。改革后的角色转变并没有达成，居委会工作人员并没有认清自己工作职责 是要以居民为核心，仍然以行政工作人员自居，不贴近群众生活。社区群众对居 委会的角色认识仍然没有改变，遇到事情总会找居委会进行解决，即使这件事情 不该归居委会管。原先希望解决的行政性事务非但没有得到解决，反而更加复杂 繁琐，效率更加低下。3、自治力量发展缓慢改革后居委会的自治职能的履行成效并没有达到改革前的预期设计。这在于 社区居委会的去行政化改革是由上到下的政府主导型改革，并非来自社区居民强 烈的内需性需求，所涉及的是居民的维持性利益而非分配性利益。社区居民的参 与并没有得到大的加强，社区自治力量的培育也没有得到实质上的提升。主要表 现在社区活动的参与者还是以老年人为主；社区组织的发起者和核心仍然为党员 和社区工作人员为主；社区活动的目的主要是为了迎接检查和考核等形式而设 立；社区活动的内容和形式主要以宣传教育、文体活动等展开，较少涉及到居民 真正关心的问题。大多数去行政化改革的焦点主要聚集在居委会行政问题上，较 少涉及居委会自治职能的出路问题，即居委会去行政化改革后应该着重关注什么 社区问题？如何整合社会资源和力量进行解决？只有摸清弄透这些问题才能从 推动社区自治水平的提升。三、“去行政化”改革对策建议1、区分冗余行政和基础行政的关系在当代中国，城市社区居委会的行政性是很难彻底去掉的，也是不可能去掉 的。社区居委会是具有中国特色的社会组织，不能够直接与西方的社区自治相比 较，社区居委会在中国的定位更应该是具有双重身份的半行政性、半自治的社会 组织。解决过多的行政性事务主要是解决冗余行政的问题，在居委会的实际工作 中发现，社区居委会的冗余行政多体现在为迎合各级检查考核而进行的大量台 账、材料、牌子等耗费人力物力资源却无法解决居民问题的形式主义。城市社 区居委会组织法规定了社区居委会的义务，在实际开展工作的时候，居委会也 有配合协助上级政府或它的派出机关开展工作的义务。但这不代表居委会要做大 量的形式工作去迎合上级。我们可以通过梳理相关法律法规，结合专家意见，结 合实际情况，有效区分行政性事务和自治事务，形成居委会自身履行的自治职能 和协助履行的两份清单，并在以后的运行中根据实际情况做出调整。2、发挥党委在居委会的领导作用和核心地位我国是中国共产党领导的社会主义国家，体现在社区层面就是党领导的社区 党组织领导和监督社区居委会的工作，社区党委既要宣传党的政策主张，将居委 会视为党连接基层社区群众的桥头堡，向社区群众解读党的最新会议精神和经典 理论体系知识，促进党的政策在基层的落实。同时又能够密切联系人民群众，将 社区居民所深刻关心的问题向上传递，使党能够继续密切贴近群众，想群众之所 想，急群众之所急。其次是充分发挥党员在社区工作中的积极引导，充分发挥党 员的模范带头作用，形成良好的示范效应，推动社区其它人员的参与。3、积极培育社区自治力量在社区“去行政化”改革中，为了培育社区自治力量，大力地建设了一大批社 区组织，举行了一系列的活动。但在实际中，大量的社区组织的成立只是为了达 到考核的目标。社区组织的发起者多为党员和社区干部，参与者也多为中老年人, 参与的活动多以科普、娱乐等性质开展，并不能很好地起到真正意义上培育社区 自治力量的目标。要想真正培育社会力量，首先要明白的就是社区居民想要什么， 只有抓住社区居民关注的焦点问题和利益，才能够引起社区居民的积极参与。对此可以通过发放问卷、实地走访、开座谈会等多种形式来摸清社区居民尤 其是占大多数的青、中年人对社区公共服务的需求，经过汇总分类和商议，形成 社区居委会的工作清单，对外公布并接受外界监督。对于一些居委会自己本职工 作的事，要加快进度，提高效率。对于一些需要社会资源的问题，要多与社会其 它部门组织加强沟通与协作。只有真正地去解决涉及社区居民利益的问题，才能 够得到社区居民的认可，以后的工作才能胜利地开展起来，才能够不断提高社区 居民对社区工作的参与度，才能不断培育社会自治力量。不断建立社区居民参与 的各类平台，比如建立和完善社区代表会议、议事协商会、民主评议等各种制度 方式来使社区居民的知情权、参与权、表达权、监督权得到更好的行使。4 转期房办会丁作人员因相沏令或论改革前后，居委会士作2员对于自身工作的性质并没有得到很好的认识 转变，没有认清居委会的职能定位，在工作中仍然以政府工作人员自居，没有认 识到自己工作的本质是要为社区居民服务的。要在社区管理的各个方面充分尊重 公民的意愿，多为社区居民考虑，以获取公民的支持和认可。要把公民意志和公 共利益置于社区管理中的决定性地位。社区居民也要以主人翁的心态去积极参与 社区事务，推动社区治理的内涵化发展。【参考文献】Ul殷红霞，刘智勇.我国社区居委会行政化倾向的现实必要性研究JL四川 行政学院学报，2016 (04) 20-22.12孙柏瑛.城市社区居委会“去行政化”何以可能？ J.南京社会科学，2016 (07) 51-58.引张雪霖，王德福.社区居委会去行政化改革的悖论及其原因探析J.北京 行政学院学报，2016 (01) 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