从专项债券看财政监管 附地方专项债券资金使用与管理分析及政策建议.docx

自2014年预算法修订以来，财政系统的管理日渐现代化、规范化；对倒逼地方政 府改革、约束地方政府举债起了很大的作用。同时，随着财政管理上的“开明渠、堵暗道”， 各种政策性的财政金融工具登上舞台，财政资金对于宏观经济的重要性日渐增加，财政监管 对这些财政金融工具的影响开始引人瞩目。但是，财政监管与金融监管有很大不同，无法用金融监管、市场监管去理解，导致市场 上对财政政策的执行、落地与监管存在一定争议。因此，今天我们就通过近期最重要的财政 金融工具地方政府专项债券来分析财政监管的思维与目标。地方专项债概述近期比较热门的地方专项债是指“项目收益自平衡专项债券”，是地方政府债券中的一 类；通常对应具体项目发行、并要求以项目未来的收益偿还债券本息，因此可以视为财政定 向支持基础设施建设的金融工具。由于经济周期下行与外部环境压力，财政部把地方专项债券作为“积极财政”的重要举措 之一，通过专项债定向支持基建投资、托底地方经济。2019年、2020年全国共发行新增地 方专项债券2.15万亿、3.55万亿，是一笔非常庞大的资金，也成为了许多地方政府投资项 目的主要资金来源。但是，专项债券也引发了一些争议，主要在以下几方面：一是基建投资增速依然不佳,积极财政未起到应有的效果。尽管专项债券规模越来越大, 但基建投资增速始终低于GDP增长，从侧面印证了专项债券并未有效带动需求扩张。二是专项债项目的质量不佳，是否能够保障本息存在争议。专项债券要求偿债资金源自 项目收入，因此对项目质量、项目运营都应当有很高的要求，但实际上监管长期缺位，项目 质量、监管都未曾得到保障；至今专项债项目尚未规定资金应当开立专户的要求。三是专项债资金充当资本金，希望进一步撬动资金杠杆。专项债资金属于债务性资金， 但为了发挥积极财政的效果，财政部允许专项债资金作为资本金，并允许专项债项目进行债 券、银行贷款等配套融资，希望进一步撬动社会投资的规模。四是专项债券资金缺乏监管，导致各种乱相频出。由于上半年疫情导致财政收入下降， 且许多地区的债务压力仍然不轻，多地政府出现了挪用专项债资金用于偿还债务、发放工资 及养老金、用于其他经常性开支的行为，导致专项债项目的开工速度不如预期。五是新增专项债规模是否可持续，引发地方政府担忧。专项债券作为一种政策性财政工 具，有很强的政策性；虽然近两年的专项债券规模越来越大，但考虑到地方财政的偿还压力, 专项债规模是否可持续同样是舆论的焦点，如果政策没有连续性，也会影响到许多己开工项 目的资金接续问题。从以上几个问题，我们不难发现，财政政策与监管与社会预期存在很大的差距。我们应 该换一个角度、重新思考财政监管的边界、目标与弹性。财政监管的边界监管是有边界的，不同于金融监管直接影响到金融、信贷与机构，财政监管只限于地方 政府与财政系统;因此财政监管的底线与其他监管有些不一样，只要资金在财政系统中循环、 并未产生资金的直接“流失”，实际上并不触犯底线。因此，从财政监管的角度看，专项债券资金管理的不严格是有迹可循的；只要不直接违 反预算法及其实施条例，在资金使用上有一些小瑕疵及不规范实际上在监管的容忍范围 之内。真正值得警惕的，是国有企业担任项目实施主体，债券资金从预算进入到公司后的支 出缺乏监管。可能导致资金管理与使用出现一些问题。近期财政部也提出要通过地方债平台 逐步建立债券资金的“穿透式”管理，正是为了解决这一问题。因此，只要债券资金还在预算管理的范围内，实际上并没有脱离财政监管；其中一些看 似不合规的问题并不突破底线，只是根据不同的情况与不同的监管目标随时调整。财政监管的目标与金融监管的目标不一样的是，财政监管是为更大的目标服务的，具体来说是为了服务 于“积极财政''、以及国家宏观目标。因此，在总体目标的引领下，一些细节问题是可以容忍 的。比如在2020年5月，单月专项债券发行规模就超过了 1万亿。这必然带来项目质量的 下降，但从当时的大背景来看，疫情对经济冲击很大、社会各领域亟需免工复产及资金流入。 因此，在大目标之下，项目质量的瑕疵成了可以容忍的问题，可以在问题暴露出来之后进行 整改；三个月后，财政部允许对前期工作手续不完善、己下达资金但无法开工的项目进行更 换项目，并提高新项目的申请门槛、解决资金沉淀的问题。又比如专项债券充当项目资本金,项目资本金的比例原本就是由国务院及发改系统核定 的，重大项目的主要资金来源也是各类财政资金；因此阶段性的“提高杠杆”也完全在可承受 范围之内。只要把专项债券资金作资本金限定在重大项目范围之内，就不会出现不可控的情 况。再比如今年上半年监管对债券资金使用的“选择性无视”，在整体“六保六稳”的压力之 下，短期的财政资金拆借也在财政监管的容忍范围之内。确保地方政府的正常运作、地方政 府信用的稳定，是远比债券资金监管更重要的目标。因此，在地方财政债务问题远未真正解决的当下，作为地方财政为数不多的增量资金， 专项债券资金不能也无法严格监管。在地方财政的“紧日子”中，债券资金是一笔非常重要的 流动资金。财政监管的弹性那么，真正的监管目标就意味着专项债券的监管将长期缺失吗？并非如此。财政监管也 是中央与地方关系中的一种，监管的过程更像是家长管教孩子的道理。因此，财政的监管是 弹性的，在不同的时期、对于不同的目标会采用不同的措施。比如，在今年上半年、疫情影响经济之时，财政监管整体“消失”，一切以大局为重；但 在今年7月、宏观定调经济恢复超预期之后，财政监管开始着手解决上半年出现的问题，敲 打着地方政府要提高债券项目质量、加快债券使用进度；到了今年四季度，又因为基建投资 增速不达预期，开始向地方政府喊话、要求提高项目质量，并着手开始进行监管。因此，从根本上来看，财政监管是为总体目标服务的，并将根据阶段性的目标动态调整； 既不会让地方政府无限放飞自我，也不会把政策工具彻底规范化。未来的专项债券政策，同 样将跟随宏观政策不断的调整，以适应新阶段的总体需求。地方政府专项债券资金使用与管理分析及政策建议摘要:新预算法颁布实施后,发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径。 近年来，省财政部门通过扩大地方政府专项债券发行规模，有效拉动了地方经济，促进了投 资增长。本文结合地方专项债券管理工作调研，分析了专项债券资金使用管理中有待完善之 处，并提出相关政策建议。关键词：专项债券绩效管理配套融资穿透式监管2015年新预算法颁布实施以来，地方政府债券市场快速步入法治化、规范化发展轨道, 发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法途径。从近年来的政策成效看，通过扩 大地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）发行规模，有效拉动了地方经济，促进了投资 增长，为地方经济发展提质增效提供了“真金白银本文以省近年来专项债券发行工作为例， 结合专项债券管理工作相关调研，就如何进一步优化专项债券资金使用与管理、有效发挥专 项债券对于稳增长的作用进行探讨。专项债券发行及资金使用总体情况（一）专项债券发行情况分析1 .发行规模逐年增加近年来，省各级财政部门按照党中央和省委、省政府的决策部署，“开大前门，严堵后 门”，聚焦经济社会发展重点领域、重大项目，按照市场化原则，做好专项债券发行工作。 20152021年，新增专项债券发行额分别为36亿元、150亿元、347亿元、437亿元、669 亿元、1521亿元、1425亿元，为促投资、扩内需、补短板发挥了积极作用。2 .投资领域不断扩大2018年以前，省专项债券项目主要以土地储备、棚户区改造、收费公路为主。从2019 年开始，专项债券支持的领域逐步扩大，除传统领域外，还创新发行了高标准农田建设等十 只项目收益与融资自求平衡专项债券共计96.49亿元。其中乡村振兴（高标准农田建设）专 项债券及赣江新区绿色市政专项债券均为全国首单,特别是赣江新区绿色市政专项债券还在 全国独创实行分期本金偿还法。3 .债券结构日趋合理2018年以前，地方政府债券发行期限以3年、5年、7年、10年期为主;从2019年开始， 按照项目运行周期、还本付息峰谷、投资人意愿、债券市场偏好，开始尝试发行15年、20 年、30年的长期限债券;2020年，发行15年及以上期限专项债券868.78亿元;2021年，发 行15年及以上期限专项债券964.69亿元。债券期限结构适当拉长，与项目周期更加匹配， 有效平滑了债券存续期压力，为长期限公益性项目建设提供了稳定的融资来源，更好湎足了 投资者多样化的期限需求。（二）专项债券绩效管理情况分析1 .补齐短板弱项专项债券主要聚焦省委、省政府确定的重点领域、重大项目，全力支持长江经济带发展、 赣南等原中央苏区脱贫攻坚、乡村振兴、棚户区改造等重大战略，以及城市品质提升、交通 基础设施等重大项目建设，补齐了一批民生短板弱项，推动了民生改善和社会事业发展。2 .缓释债务风险专项债券规模的逐年增加和规范使用，开大了政府合法举债“前门”，不仅有效抑制了地 方违法违规融资举债的冲动，同时避免了可能出现的资金链断裂风险。3 .节省融资成本在融资成本方面，与银行贷款等其他融资方式的成本相比，专项债券的优势十分明显。 近年来，省专项债券平均利率水平逐年下降，20182020年分别为4%、3.37%、3.35%,显 著节约了利息支出，降低了建设成本。4 .减轻财政压力在财政收支矛盾增加、经济下行压力增加的背景下，新增专项债券规模的扩大，有效减 轻了财政压力，使政府部门可以腾出更多财力用于“六稳”“六保”支出。5 .拉动有效投资新增专项债券是稳投资、扩内需、补短板的重要举措。近年来，专项债券对投资的贡献 不断增加，例如2021年省新增专项债券1475亿元，撬动有效投资4052亿元。专项债券使用及管理中存在的主要问题专项债券作为一种重要的积极财政政策创新工具，在扩大、支持地方经济社会发展和逆 周期调节方面发挥了重要作用，但同时也存在个别项目资金使用进度缓慢、对经济拉动作用 不明显、项目单位运营绩效差、没有取得预期的专项收入及土地出让进度不及预期等问题。（一）项目准备不成熟个别项目为了获得债券资金支持，过分强调容缺审批，加之项目申报时限过于仓促，使 部分不急需建设或者不具备开工条件的项目仓促入库，由此出现债券发行后因项目无法按期 开工建设导致支出进度缓慢。（-）规划设计调整频繁项目规划设计过程的随意性、项目建设缺乏科学论证、对环境保护和耕地红线等政策考 量不足，导致项目延期或无法开工建设，债券资金出现“趴账”闲置，需要对债券项目进行调 整。同时，调整新增专项债券用途也面临审批程序和市场信息披露等问题。（H）计量支付程序复杂由专项债券资金提供支持的政府建设项目受到前期手续狂杂、后期支付繁琐等因素影 响，存在支出缓慢情况。其中，项目开工前论证程序多（包括可行性论证，以及环保、用地、 规划、招标、开工等手续论证），过程较为更杂。在工程施工过程中，工程款的支付又分为 预付款、进度款和竣工决算款，支付流程非常严格。一般不会支付预付款。后续款项并不是 根据工程进度足额支付，而是按照进度款的60%70%支付。竣工决算款在一般情况下是在 工程竣工验收后六个月左右陆续支付，有些周期长的甚至在一年以上支付。这也导致工程款 无法按期支付，从而使专项债券投向的政府建设项目支出进度严重滞后。（四）配套融资未形成规模化2019年政策层面允许各地实施专项债券项目配套融资政策，但在执行中要求严格，适 用的项目不多。主要原因是各级政府及项目单位前期策划质量不高，没有按照政策规定进行 周密部署和提前规划。有些项目仍停留在满足最基本的项目收益覆盖成本1.2倍的要求上， 未能针对各项目的实际情况做好投融资策划，最后出现债券资金虽已到位但用不完，或者因 债券额度不足就没钱用的情况。目前配套融资并未完全发挥政策赋予的作用，专项债券项目 主要建设资金渠道仍需要通过续发行债券解决。（五）资本金红利难以运用政策层面允许以省为单位在专项债券25%的额度范围内运用其作为项目资本金，这是 重大政策利好，但从实施情况来看，此项政策的作用仍有待进一步发挥。究其原因，主要有 三点：一是政策红利出台后，有些在建项目存在谋划时间不充分的情况;二是由于行业间信 息不对称，业主单位、审计部门和财政部门有时存在信息交互不畅的情况;三是不同年度的 政策可能出现变化，需要结合当年实际情况进行调整。从提出可以运用专项债券作为资本金 及进行项目配套融资，到进一步扩大专项债券作为资本金的领域及额度，各地消化政策、再 运用政策会有一个过程，也需要结合新政策对项目实施计划进行调整。（六）专项收入实现程度存疑调研发现，项目单位在发行债券时通常对项目可实现的专项收入进行较乐观的估计。但 在项目实施过程中（特别是提到绩效考核时）则逐渐谨慎，尤其当同类型的项目在同一地区 密集发行时，比如标准厂房项目，当地各厂房之间就容易形成一定的竞争关系，进而可能影 响区域的租金水平。优化专项债券资金使用及管理的建议（一）项目规划应注重实现项目收益的可行性专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定在一定期限内以公益性项目对应的 政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。因此，在进行专项债券项目前期策划时，应充 分考量区域整体情况，尽量避免出现同类项目扎堆申请专项债券资金，促进项目结构健康、 良性发展。同时不仅要考虑项目融资需求，更要论证实现项目收益的可行性，合理估算实现 项目收益所需要的成本以及周边配套资金，比如某些项目交通不便、配套设施不完善，就很 难实现专项收入，这些都需要在项目收益报告中体现出来。考虑到目前很多专项债券项目本身没有什么收入，主要还是依靠土地出让收入，因此必 须进一步拓宽专项债券项目收益来源，待条件成熟时，可考虑把非税收入中专门用于特定公 益性事业发展的收入依法归入政府性基金预算管理。提升项目对周边土地资源开发的带动作 用，并结合本区域“十四五”规划，从产业培育发展的角度增强项目专项收入的可实现性。从源头上增强项目经营性收益的确定性，提升项目单位的运营能力，切实提高专项债券 的未来偿付能力。（二）建立常态化债券项目申报审核机制进一步完善项目申报的协调机制，由财政部门会同发改等部门形成对项目申报、审核及 入库工作的常态化、制度化管理。按照“资金跟着项目走“原则，建立省市县（区）级三级联 动审核机制，委托第三方咨询专家对部门申报的项目严格按照专项债券发行条件进行评审， 并按照评审结果定期梳理、完善、更新债券需求项目，搭建动态发行项目库，从而达到债券 项目“即用即发''的效果。同时，对上报项目数量及审核通过率进行双重考核，并对各地设置 奖惩措施，从而提高发行储备项目效率及质量。（H）强化对地方债券资金使用的监控压实项目主管部门责任，建立存续期债券项目跟踪管理制度，对专项债券资金借、用、 还进行全过程监控，及时向市场披露：一是定期通报专项债券资金穿透式使用情况;二是对 专项债券项目对应建设进度、运营情况进行定期检查，形成倒查责任人制度;三是制定专项 债券项目收益偿还机制，通过有效途径监控并打通专项收入还款路径，明确资金监控管理要 求;四是定期核实专项债券项目收益及对应形成的资产情况，并及时进行信息披露。（四）优化专项债券项目配套融资的条件鉴于专项债券项目为政府着力重点投资打造具有强公益属性的项目，在规划初期即引入 金融机构探索优化配套融资条件设置,从而使专项债券资金带动作用和金融机构市场化融资 优势得到最大程度发挥。凡通过市场化方式进行的配套融资服务，在不增加地方政府隐性债 务的情况下，可以由地方政府联合金融机构对有关企业法人项目单位开展前期协商，并进行 配套融资。（五）科学设置项目绩效指标新时期对债券管理的要求，己经逐渐从债券发行向债券资金使用监管和债券还本付息风 险管理这两方面转移。按照政府债务预算绩效管理必须“全方位、全覆盖、全过程”的要求， 做到以下几点。一是科学设置绩效管理目标，围绕专项债券项目融资与收益平衡的重点，贯 穿债券资金“借、用、管、还“全流程，突出项目申报、资金管理、成本控制、经济效益、产 出数量、产出质量等重点指标。二是探索推进绩效管理信息化系统建设，逐步完善互联互通 的“大数据”系统，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，实现对债务资金与债券项目的全生命周期 数字化管理，为绩效考核提供必要支撑。三是突出绩效成果的运用。压实项目单位责任，将 绩效评价与限额分配挂钩，推动项目主管部门和项目单位更加注重绩效管理，更好发挥在推 动形成有效投资中的积极作用。（六）统一专项债券资金使用穿透式监管办法由于政策层面允许自主发行专项债券的时间不长，许多法律、法规、制度还有待完善， 例如对专项债券资金的具体使用范围、形成的资产如何管理等还没有统一规定。为保证债券 资金使用安全,建议出台统一的专项债券资金使用管理办法,对项目单位专项债券承接银行、 开户要求、使用范围、监督管理、绩效评价等方面作出明确规定。推进专项债券项目分账管 理。出台专项债券项目分账核算管理办法，要求项目单位对专项债券业务设置专用的资金账 户和会计账簿，对专项债券业务涉及的资金和会计账簿进行单独管理、单独核算、单独编制 财务报表，确保专项债券资金进出路径清晰与合规使用，确保专项债券还本付息资金准确归 集、及时支付。