乡村振兴战略背景下乡村旅游的发展逻辑与路径选择及乡村旅游政策工具的选择与优化.docx

乡村振兴战略背景下乡村旅游的发展逻辑与路径选择及乡村旅游政策工具的选择与优化摘要：基于罗斯威尔（Rothwell）和赛格费尔德（ZegVeIad）政策工具分类， 采用内容分析法分析20132020年间，乡村旅游政策工具的分布与结构特点，提 出乡村振兴战略下乡村旅游政策工具选择与优化建议，助力巩固脱贫成果与乡村 振兴有效衔接。关键词：乡村旅游；政策工具；乡村振兴；产业融合1理论基础“价值一目标一方案一工具”是国内外政策科学研究者们共同遵循的逻辑思 路。政策工具是实现政策价值与目标和实施政策方案的手段，是政府处理政策问 题的基本行动策略。该文采用罗斯威尔（Rothwell）和赛格费尔德（ZegVelad） 的政策工具分类法，将乡村旅游政策工具进行了分类。其中供给型工具是乡村旅 游富民项目可持续发展的推动力，具体表现为政府向乡村旅游领域投入信息、人 才、资金、技术等旅游生产要素。需求型工具是乡村旅游业发展的拉动力，具体 指政府通过购买旅游产品与服务、开发旅游资源与项目、组织社会力量消费旅游 产品与服务、对口帮扶等措施，以减少市场不确定性。2研究方法与样本采集采用内容分析法，运用NVivoll对文本内容进行编码，挖掘文本信息，细 致分析精准扶贫至脱贫攻坚完成期间乡村旅游政策工具的选择与组合。样本采集 过程中，将“脱贫攻坚”“乡村旅游”“休闲农业”“精准扶贫”“乡村振兴”等关键词输 入中国政府网、国家文旅部官网、国务院扶贫办官网等国务院下属其他部门网站 进行检索，获得国家层面政策文件样本共78份，去除与乡村旅游非直接相关的 样本，得到55份有效样本。3研究过程3.1 该本编码通过Nvivo软件对政策文本内容进行深入挖掘。将55份政策文本导入Nvivo 软件，将供给型工具、需求型工具和环境型工具作为树节点，将具体政策工具作 为子节点，最后对导入的政策文本逐行按语义进行编码。将符合子节点的词、句 或段落归入相应的子节点下，形成“树节点一子节点一参考点”的编码层级。3.2 编码分布统计在NViVo中，将859条编码按政策工具分类进行归类，精准扶贫以来，国家 层面乡村旅游政策文本使用了三种类型的政策工具：供给型、需求型和环境型。 三大类型工具总体分布不均，环境型工具总频数最高，达417,频率接近50%, 需求型工具欠缺，频数为184,频率仅为21%o供给型工具比例适中，频数为258, 频率约为30%。政府对环境型政策工具的倚重，说明乡村旅游发展主要遵循了“政 府主导与市场驱动”的发展模式。3.3 结论与政策建议该研究根据罗斯威尔（RothWen）和赛格费尔德（Zegvelad）的政策工具分 类法，对2013-2020年间国家层面乡村旅游相关政策文本的政策工具使用进行了 分析。分析发现，供给型、需求型和环境型三大政策工具使用整体分布不均，政 策工具组合以环境型+供给型为主。需求型工具欠缺且内部结构失衡。2020年后， 巩固脱贫成果与乡村振兴的衔接与融合须继续巩固扶贫产业的发展。乡村旅游以 乡村振兴为核心进入高质量发展阶段，针对存在的问题和新目标，乡村旅游政策 工具除了总体平衡需求型工具、环境型工具和供给型工具的使用比例，还需进一 步从政策工具的内容方面调整优化。首先旅游产业融合是推动乡村旅游高质量发 展与乡村振兴相衔接的有效途径，供给型工具应针对促进乡村旅游产业融合精准 施策，在乡村旅游供给型政策工具中，除了继续提高基础设施、医疗卫生、教育 等公共服务水平外，还需根据旅游产业深度融合的需求，增加人才支撑和技术支 持政策工具的使用数量。加大和创新政府购买、对口帮扶和补贴机制的使用，以完善乡村旅游产业抵 御不确定性风险的政策工具。最后，进入后扶贫时代，社会广泛参与乡村治理是 促进脱贫乡村振兴的重点。将旅游业发展成为大部分人口都能参与的产业，促进 区域经济的产业化发展，是今后旅游促进脱贫成果巩固的亮点。因此，要建立以 政府、企业、社会组织、脱贫户及消费者等社会力量为主体的乡村旅游多元参与 机制，有必要增加税费减免和策略性政策工具的使用频率。以实现市场与项目对 接为主要任务，改革创新环境型政策工具，为乡村旅游促乡村振兴多元参与大格 局的形成提供良好的环境。原标题：乡村振兴战略背景下乡村旅游的发展逻辑与路径选择摘要：实施乡村振兴战略既是乡村旅游发展的重大历史机遇，又是必须响 应的新要求。根据“驱动力-状态-响应”模型，乡村旅游对乡村振兴战略的响应逻 辑是一个螺旋上升、层次推进的过程，体现在乡村旅游按照乡村振兴战略总体要 求，在产业定位、空间开发、主客交流、运行机制、经济效益等方面进行调整，以 便更好地享受乡村振兴战略“政策红利' 并通过乡村旅游的提升发展推进乡村 振兴战略的深入实施。在路径选择上，关键是要把实施乡村振兴战略与推进乡村 旅游提升发展、解决制约乡村旅游发展的瓶颈问题有机结合起来，具体包括构建 以产业融合为主导的产业体系、完善以政策创新为核心的支撑体系、优化以利益 分享机制为重点的治理体系等。一、研究综述实施乡村振兴战略是党的十九大提出的决胜全面小康社会需要坚定实施的 重要战略。中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见明确提出“实施休闲 农业和乡村旅游精品工程”，标志着乡村旅游已经成为推动实施乡村振兴战略的 重要领域。自乡村振兴战略提出以来，乡村振兴战略背景下乡村旅游发展问题成 为研究热点。从研究内容来看，已有研究主要集中在两个方面:一是对实施乡村振 兴战略与推进乡村旅游发展之间互动关系的论述。已有研究普遍提到，实施乡村 振兴战略是乡村旅游发展的重大历史性机遇，实施乡村振兴战略将在制度、人 才、资金等方面为乡村旅游发展提供非常关键的政策支持，并对解决当前乡村旅 游发展所面临的瓶颈问题将起到积极作用;同时，已有研究通过对乡村旅游发展 历程和发展实效的梳理与回顾，认为乡村旅游作为诞生在乡村、发展在乡村的新 兴产业，是系统解决“三农问题”最直接最有效的手段之一，1具有突出的资源优 势、产业及带动优势、政策优势,2可以在实施乡村振兴战略中发挥重要作用，成 为有力抓手。二是对实施乡村振兴战略背景下的乡村旅游发展模式、重点与对策的探讨。 王晨光分析探讨了“集体化乡村旅游发展模式”对乡村振兴战略的积极影响;高 源提出贯彻落实乡村振兴战略总要求，乡村旅游应注重旅游市场的“可进入性”、 旅游开发的“可差异性”、当地社会的“可受益性”、生态保护的“可持续性”;4杨瑜 婷等对乡村振兴战略背景下乡村旅游资源开发路径演化进行了研究;5祁全明分 析了将休闲农业作为乡村振兴战略下农村闲置宅基地开发利用思路和方式的可 行性和具体措施;6朱建江、蒋祺、李鹏、崔剑生等分别提出了乡村振兴战略背 景下上海市、杭州市白沙村、河南省平顶山市、沈阳市乡村旅游发展对策建议。 17,8,9,IOJ综上，已有研究普遍认识到实施乡村振兴战略与乡村旅游发展之间存在相 互促进的关系，并就乡村旅游如何利用实施乡村振兴战略机遇进行了对策研究。 但是，由于实施乡村振兴战略的提出时间比较短，已有研究存在一定程度的重政 策解读、轻理论分析的现象。一是对于实施乡村振兴战略与乡村旅游发展的相互 促进关系的阐释较为笼统，大多停留在“是什么”，对"为什么''的回答较模糊，特 别是对两者之间的逻辑响应、互动机制等认识还不清楚;二是开展的实证研究多 数是站在“应然”立场，提出的对策建议较为空泛，缺乏对乡村振兴战略背景下乡 村旅游产业构建、产品升级、农民参与权以及利益分配机制等“实然”性问题的深 入分析。乡村旅游作为与农业产业融合最高、与农村空间联系最紧、与农民群众 接触最深的旅游形式，与实施乡村振兴战略有着紧密的内在联系。如何把握实施 乡村振兴战略带来的重大历史机遇，如何引导乡村旅游积极响应乡村振兴战略 总体要求，是当前乡村旅游发展必须回答的现实问题，这就需要正确认识乡村旅 游对乡村振兴战略的内在逻辑响应，理清两者互动机制，并有针对性地提出选择 路径。二、乡村振兴战略背景下乡村旅游的响应逻辑对乡村旅游而言，实施乡村振兴战略既是难得的发展新机遇，又是必须响应 的新要求。实施乡村振兴战略作为新时代“三农''工作的总抓手，必然要求所有涉 及至广三农”的工作、事业和产业自觉响应乡村振兴战略总要求，自觉融入实施乡 村振兴战略之中。旅游业的综合性和关联性属性，决定了乡村旅游对实施乡村振 兴战略的响应不是单向、被动的，而是有着双向的作用机理和紧密的内在联系。（一）乡村旅游推动乡村振兴战略实施的作用机理乡村旅游推进乡村振兴战略实施，实现提升发展，可以理解为是一个螺旋上 升、层次推进的过程。按照联合国可持续发展委员会（UNCSD）提出的“驱动力- 状态-响应”DSR模型，11即实施乡村振兴战略促使乡村旅游对照“产业兴旺、生 态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总体要求，对乡村旅游产业定位、空 间开发、主客交流、运行机制、经济效益等各项发展状态进行调整，以发展状态 的调整实现对乡村振兴战略的响应。这些响应结果既直接作用于乡村旅游的各项 发展状态，实现乡村旅游的提升发展，同时又通过乡村旅游的提升发展推进乡村 振兴战略实施，实现驱动力的加强与优化，进而实现发展状态的再次调整与响 应。在这个作用过程中，乡村旅游发展水平不断提高，并更加有效地推进乡村振 兴战略实施。j>7o"；状态SlI哨位R ；图1乡村旅游推动乡村振兴战略实施的作用机理（二）乡村旅游对乡村振兴战略总体要求的响应与调整1 .对产业兴旺要求的响应:在产业定位上实现点到线的转变产业兴旺是实现乡村振兴的重点。产业兴旺不仅是对经济规模的要求，更是 对经济质量的要求。经过多年的发展，乡村旅游已经从最初的农家乐、渔家乐等 自发形式，开始向观光、休闲、体验、度假、康养、文创复合型转变，但这只是 乡村旅游产品形态的演化，还没有涉及到产业体系的核心问题。从长远来看，乡 村旅游实现产业兴旺要求，必须从产品状态向产业形态发展和丰富，主动融入农 业供给侧结构性改革，按照加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的 要求，立足农村一二三产业融合和全域旅游发展要求，促进乡村旅游产业聚集与 产业链延伸，培育乡村休闲度假、精品民宿、养老养生、健康疗养、乡土文创等 高端业态，增强乡村旅游的创新力、竞争力。2 .对生态宜居要求的响应:在空间开发上实现块到面的转变生态宜居是实现乡村振兴的关键。生态宜居包括整洁的村容村貌、优美的生 态环境、怡人的居住条件等，蕴含着生产、生态、生活融合发展的内在要求。乡 村旅游落实生态宜居要求，首先要突破规划建设内容上的“板块化”割裂，把乡村 旅游发展诉求与促进乡村生态建设、推动乡村自然资本加快增值、提高农民居住 环境质量等要求有机结合起来，统筹确定功能分区、业态布局等，防止“两张皮” 现象。其次要认识到乡村生态环境是一个全域空间概念，在空间利用上不能把村 寨内部与外部、乡村景观与乡村环境割裂开，必须按照系统工程的思路，进行整 村规划开发，打造以“生产、生活、生态”融合为特色的乡村旅游目的地。3 .对乡风文明要求的响应:在主客交流上实现单向到双向的转变乡风文明是乡村振兴的保障。文明乡风不仅是乡村社会文明程度的体现，也 是乡村旅游的重要吸引物，更是乡情乡愁的重要载体。乡风文明核心是提升农民 精神风貌，关键是要突出农民在乡村旅游发展的主体地位。首先要突破对游客与 居民非此即彼关系的认识，从单向的“游客为上”转变为双向的“主客共享在为 游客提供优质服务的同时，充分考虑本地居民的权益和利益。其次要鼓励农村居 民积极参与乡村旅游发展，通过旅游的文化展示传承和文明交流作用，增强农民 对当地传统文化的自信心，回归和弘扬纯朴的乡土文明，提高对游客的友好度, 营造“远者来，近者悦”良好旅游氛围。4 .对治理有效要求的响应:在运行机制上实现一元主体到多元主体的转变治理有效是乡村振兴的基础。近年来，随着乡村旅游发展，由于自身能力、 参与方式和程度等不同，农民在乡村旅游收入上产生了明显差距，个别地区在乡 村旅游开发经营中，存在利益分配机制缺失、农民权益保障不充分等问题。因此, 完善乡村旅游运行机制，特别是经济利益分配机制，是乡村旅游响应治理有效目 标的内在要求。经济利益分配是乡村旅游各种利益中最主要和最敏感的问题，积 极回应和有效协调各主体的利益诉求，关键是重视和保障农民分享旅游发展成 果的权利，在建立健全现代乡村社会治理体制的背景下，通过建立完善利益分配 机制和权益保障机制，保障农民持续参与乡村旅游开发、持续获得乡村旅游发展 利益的正当权利，正确处理各利益主体的权利诉求和利益博弈。5 .对生活富裕要求的响应:在经济效益上实现短期性向长期性转变生活富裕是乡村振兴的根本。国家农业农村部统计数据显示,2017年全国休 闲农业和乡村旅游从业人员达900万人，带动700万户农民受益。12乡村旅游 己经成为农民增收致富的重要手段是不争的事实，但是农民获得的乡村旅游经 济收益，不仅受自身经济条件、经营能力、服务技能等限制较大，而且受旅游淡 旺季影响也比较明显，导致农民获得乡村旅游收益的短期性和不稳定性比较突 出。生活富裕根本上是要保证农民获得持续性的乡村旅游收益，落实这一要求仅 仅依靠单一乡村旅游产品、项目或者单个乡村旅游经营业主是难以实现的，必须 从创新乡村旅游组织形式、优化乡村旅游经营模式入手，特别是要与培育新型农 业经营主体相结合，大力培育乡村旅游合作社、乡村旅游协会、乡村旅游公司等, 提高乡村旅游组织化、集约化程度。三、乡村振兴战略背景下乡村旅游发展的路径选择自上世纪80年代以来，乡村旅游在迅猛发展过程中，也伴生了诸如产品项 目单一雷同、经营管理低效粗放、发展要素保障不足、利益保障机制不够健全等 诸多问题，这些问题不同程度地影响了乡村旅游的可持续发展。乡村旅游对乡村 振兴战略背景下的响应逻辑实际上也是一个解决制约瓶颈的过程，急需把提升 发展与解决问题有机结合，为乡村振兴战略背景下乡村旅游发展提供可行的路 径选择。（一）构建以产业融合为主导的乡村旅游发展产业体系乡村振兴背景下的产业兴旺不仅仅是农业“一业兴旺”，而是一二三产业融 合发展的乡村经济“百业兴旺旅游是典型的消费带动型三二一产业发展模式, 乡村旅游是加快农业结构调整、延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农业 新型业态的有效措施。1引实施乡村振兴战略背景下，乡村旅游首先要摆脱单一 的产品和业态概念，主动融入农村一二三产业融合发展体系构建之中。一是利用 “实施休闲农业和乡村旅游精品工程”契机，将乡村旅游有机融入到休闲观光园 区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇建设之中，构建多业态、多形态 的乡村旅游产品体系，解决乡村旅游建设载体缺乏、工作抓手少的突出问题，整 合各类项目、资金支持。二是推进产品的创新与优化。目前，乡村旅游已经逐渐 偏离传统的以"农家乐''为主题的初级旅游模式，乡村旅游产品面临着创新和升 级的挑战,14急需及时根据产业融合发展、游客需求等进行调整和优化，依托推 进乡村旅游后备箱行动、乡村旅游创客行动、乡村旅游扶贫工程等“十三五”时期 乡村旅游发展重点工作，打破乡村旅游产品低层次、季节性、单一化和雷同性的 顽疾，不断提高乡村旅游产品吸引力和竞争力。三是树立旅游市场营销观念。发 挥各类旅游市场主体在旅游产品推广中的主导作用，利用“互联网+”技术和有关 平台，着力解决乡村旅游产品信息与客源市场信息不对称的问题;同时.，把乡村 旅游作为“美丽中国”的形象窗口，做好乡村旅游国际市场的开拓，解决乡村旅游 客源市场拓展难、人均消费低的问题，实现乡村旅游客源的国内与国际的全域 化。（二）完善以政策创新为核心的乡村旅游发展支撑体系改革开放以来，我国乡村旅游在经过初期短暂的自发发展后，大多是依靠政 府主导模式获得快速发展。从内涵上来看，政府主导旅游发展模式关键是要有效 发挥政府在政策法规上的规范和指导作用，15为旅游业快速发展创造以扶持政 策为核心的良好发展环境。同时，乡村旅游是涉及旅游、农业、林业、商务、交 通、国土、金融等诸多部门和行业的综合性产业，需要一个多层次、多渠道、多 部门的支撑体系支持其发展。乡村振兴战略背景下的乡村旅游发展支撑体系，一 是解决规划指导问题。从上位规划的角度，明确乡村旅游发展规划在城乡发展规 划、产业发展规划中的地位和作用，突出乡村旅游发展规划的严肃性、规范性和 约束性，注重与乡村振兴规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、 生态保护规划等的衔接和融合问题，实现“多规合一”，着重解决原有乡村旅游发 展规划定位较低、范围较小、内容较单一以及执行不严格等问题。二是落实与完 善”政策工具箱，近年来，随着新农村建设、城乡融合发展、供给侧结构性改革 及美丽乡村建设的深入，从中央到地方密集出台了一系列支持乡村旅游发展的 政策，可以预见在实施乡村振兴战略中，还将有相关政策陆续出台。面对如此丰 富的政策，如何用足用活用好各项政策，形成政策实施合力，着力解决政策落实 难、配套差是一个亟待解决的问题。三是突出发展要素保障的政策和模式创新。 根据乡村振兴战略总体要求，在系统评估已有政策效果基础上，鼓励有条件的地 方先行试点，创新和探索基于土地流转、点状供地、普惠金融、众筹融资等乡村 旅游发展要素保障机制，解决制约乡村旅游发展的规划、用地、资金、人才等瓶 颈。（三）优化以利益分享机制为重点的乡村旅游发展治理体系乡村振兴背景下，以产业发展促进治理提升是建立和完善治理体系的一条 主要途径。乡村旅游作为乡村振兴的主要产业途径，既为乡村治理水平提升提供 了契机，又催生了乡村治理水平提升的内在动力。16优化乡村旅游发展治理体 系，关键是要对乡村旅游行业管理方式、组织形式、经营方式，特别是利益联结 机制进行优化和重构，以适应乡村治理共建共治要求。一是优化行业管理方式。 随着乡村旅游在乡村经济社会中的规模和作用日益突出，需要赋予和增强基层 旅游行业主管部门、乡村旅游景区所在乡镇（社区）党委政府的综合协调管理职 能，更加有效地处理游客投诉，提升旅游市场整治效果，构建良好的乡村旅游市 场秩序，着力解决乡村旅游基层行业管理缺失、游客服务质量保障不足等问题。 二是创新组织形式与经营方式。依靠乡村旅游公司、协会、合作社等组织形式，引 导乡村旅游走规模化、组织化发展路子，注重发挥乡村旅游新型经营组织在统一 服务标准、协调客源分配、开展宣传营销、推进品牌建设等方面的积极作用，解 决乡村旅游长期存在的“小、散、弱”状态。三是建立完善以农民为主体的多元利 益联结机制。重视和支持农民持续参与乡村旅游开发、持续获得乡村旅游收益的 权利，进一步完善乡村旅游利益分配机制、权益保障机制、纠纷解决机制、股权 分红机制等，关注和平衡政府、投资商、游客、村集体组织、农民等在乡村旅游 发展中的利益诉求和利益关系。此外，在推进精准扶贫中，积极推动农村闲置农 房开发乡村旅游，盘活农村沉睡资产，支持和引导贫困户实现生产资料变经营资 本再变股本，在保证在贫困户获得租金收益、劳务收益、销售收益的基础上，提 高股份分红收益的比例，进一步解决乡村旅游发展存在的“精英俘获”、农民利益 保障不充分等问题。四、结语实施乡村振兴战略对乡村旅游发展而言，既是宝贵的历史机遇，又是必须应 对的新要求。积极响应乡村振兴战略的各项要求，并以合适的路径予以落实，是 新时代乡村旅游发展的必然选择和内在要求。从其响应逻辑来看，这是一个螺旋上升、层次推进的过程，需要乡村旅游对 照乡村振兴战略总体要求，在产业定位上突破原有单一的产品形态，促进规模 化、集成化发展;在空间开发上注重“生产、生活、生态”融合，推进整体协同开发; 在主客交流上突出农民在乡村旅游开发中的主体地位，营造共建共享良好环境; 在运行机制上构建多元主体的利益机制，重视和保障农民分享乡村旅游发展成 果的权利;在经济效益上创新乡村旅游组织形式和经营模式，有效保障农民获得 乡村旅游收益的可持续性。从其路径选择来看，落实乡村旅游对乡村振兴战略的逻辑响应，关键是要把 乡村振兴战略“政策红利”转化为推进乡村旅游发展、解决制约乡村旅游发展制约 瓶颈的有效措施，需要构建以产业融合为主导的乡村旅游发展产业体系，以解决 乡村旅游在产品及客源市场上的突出问题;完善以政策创新为核心的乡村旅游发 展支撑体系，以解决乡村旅游在发展要素保障上的突出问题;优化以利益分享机 制为重点的乡村旅游发展治理体系，以解决乡村旅游在保障农民权益上的突出 问题。值得注意的是，乡村振兴战略背景下的乡村旅游发展是一个长期性的系统 工程，乡村旅游对实施乡村振兴战略的逻辑响应与路径选择也是一个动态的过 程。这需要紧跟乡村振兴战略的实施，紧扣乡村旅游的实践探索，及时研究各类 新问题、新情况，进一步理清和调整两者之间的逻辑响应、互动机制、耦合关系 等，并在系统推进乡村旅游产业体系、支撑体系、治理体系构建与完善中，加强 实证研究与定量分析，探索和归纳乡村振兴战略背景下乡村旅游发展的政策供 给、有效模式、可行路径等，这也是下一步研究的重点。