佛山市顺德区先行先试深化行政管理体制改革总结.doc

佛山市顺德区先行先试深化行政管理体制改革总结（2010年6月29日）广东省机构编制委员会办公室2009年以来，顺德区坚持以科学发展观为统揽，按照中央和省的改革部署，先行先试深化行政管理体制改革，取得阶段性成果。全省比较而言，顺德区改革涉及领域宽、探索层次深、改革力度大、体制机制创新多、示范效应强，受到中央和省的充分肯定以及社会各界、基层群众的高度评价。现将顺德区行政管理体制改革情况总结报告如下：一、改革的主要做法（一）以转变政府职能为核心，大力简政放权。顺德区按照“对内放宽、对外放开、对下放权”的原则，实行政府职能“双转移”。一是“上”对“下”放权，实行纵向政府职能转变。这次改革，顺德被赋予除部分领域外的地级市经济社会管理权限，并作为全省唯一的省直管县试点，明确省召开的有关会议和开展的有关重要业务活动，直接通知顺德区参加，有关文件和信息直接发送顺德区。区在扩大权限的同时，也大幅向镇放权，区属部门第一批就向容桂下放了316项经济社会管理权限。二是“内”对“外”简政，实行横向政府职能转变。顺德区扩权后，政府加大向市场、社会和基层自治组织转移职能力度，同时加强政社合作。如容桂街道，一方面将区和街道的服务向村居延伸，成立社区市民服务中心，推进公共服务职能下沉；另一方面，推动居委会回归自治职能，加快培育社会组织，积极开展社工试点，实现了政府治理和基层自治的良性互动和有效衔接。三是“条”与“块”理顺，完善政府功能。改革前，区政府市场监管职能缺位，有责无权，市场监管权基本由垂直管理部门掌握，形成“诸侯割据”局面，交叉扯皮问题区也协调乏力。这次改革，除法律法规有特别规定外，将设在县级的省以下垂直管理机构和市以下垂直管理机构，由垂直管理体制调整为属地管理。（二）以优化组织结构为重点，推行大部门体制。顺德区根据自身实际对相近领域的党政部门统筹进行大幅整合，实现了组织机构“版本”整体更新。中央编办领导评价“规定动作如期完成，自选动作也很精彩”。一是职能“同类项合并”。为避免机构和职能简单机械“物理组合”易导致的旧体制复归问题，顺德区在机构整合时不再实行职能随原机构走，而是对分散在各部门的相同、相近和相关的机构职能进行同类项合并重组。如新组建的发展规划和统计局，整合了原来分散在各部门的发展规划职能，实现了规划方面的“多规合一”，解决了多种规划相互脱节甚至相互打架问题，为全区的科学规划、科学发展奠定了基础；新成立的经济促进局，整合了与经济发展相关的第一、二、三产业职能,实现三大产业、内外市场以及科技与产业的融合，加速了该区现代产业体系的构建；新组建的市场安全监管局，实现了市场监管、各类商品质量监管、行政执法、市场准入和对外服务的“五个统一”，多顶“大盖帽”真正变成了一顶“贝雷帽”。二是部门“同类项合并”。顺德区对党政部门进行全面重组，原41个党政部门被大幅度压缩为16个，6个党委机构全部与有关政府机构合署办公，精简率达70%，形成了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等大部门格局。并根据县级政府偏重执行而非决策的特点，由区领导兼任大部门首长，走上工作一线。三是内设机构和人员“同类项合并”。在改革中，顺德还加大部门内部职能和内设机构的整合力度，组建大科室，较好地解决了机构合并后内外“两张皮”、貌合神离等问题。如在内设机构方面，将原来各部门文秘、综合、纪检监察、党务、执法机构以及职能相近的内设机构进行合并。（三）以创新体制机制为着力点，建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的行政运行架构。顺德区立足实际，根据基层政府特点在体制机制方面大胆破旧立新。一是创新决策机制，上移决策权。区联席会议负责全局性重大决策，并组建区委决策咨询和政策研究委员会，强化决策的民意咨询和专家论证，反映民意和吸纳民智，辅助联席会议决策。二是创新执行机制，集中或下移执行权。区联席会议作出决策以后，由各大部门集中统一执行，并将执行权尽可能依法委托镇政府（街道办事处）以及其他社会组织行使。由于16个大部门的首长既是决策者，又是负责落实的第一责任人，且尽可能给镇放权，管理层次实现了扁平化。三是创新监督体制，外移监督权。针对目前行政监督领域普遍存在“上级监督太远、下级监督太险、同级监督太难、社会监督太软、法律监督太晚”和“左手监督右手”等问题，顺德区在改革中进行了大胆探索。首先对政务监察和审计职能进行了整合，由新组建的区纪委（政务监察和审计局）负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律与绩效监督，解决监督方面纪委有权力缺技术和审计部门有技术缺权力问题，形成了监督合力；其次是区纪委（政务监察和审计局）对每个大部门都派驻监察员或监察组，对各部门的整个决策和执行过程实行独立的全程化监督。同时，还健全以党政领导为重点对象的问责制度。（四）以建设服务型政府为出发点，努力打造公共服务“超市”。改革前，群众办一件事往往要跑多个地点和多个部门，大部制改革后，各地建设了便捷高效的公共服务“超市”，大力推进集中办公和一个窗口对外，群众办事从“多道门槛”到“一个窗口”。一是推行“一站式”服务。大力整合行政资源，推进公共服务“系统集成”，实现从多头服务向集中服务转变。如该区将原来分散在各部门的23个服务点的事务集中到行政服务中心，实行一个地点集中办公,群众办事再不用东奔西走挨个“跑部门”了。该区群众普遍反映，现在去政府办事真像去“超市”购物一样方便，进“超市”就能“采购”到各类需要的东西。二是推行“一个窗口”对外。推动“窗口”从“串联分办”到“并联合办”，“窗口”由原来只提供一类服务到可同时提供多类服务，企业和群众可在同一个“窗口”办理多件事情。如顺德区整合8个部门有关职能组建市场安全监管局，实行“窗口”集中受理，一个窗口可以受理以前几个窗口的行政许可。三是建设“电子窗口”。充分利用现代网络科技,试行预约服务、网上预审、网上年检、网上申报和审批代码证等服务,尽可能减少企业和市民的往来次数。同时健全“窗口”机构办事制度，公开办事依据，简化办事流程，提高工作透明度，推进“窗口”服务整体“升级”。这些改革，大大节约了行政成本和企业、群众的办事成本。（五）以推动科学发展为落脚点，着眼全局推进综合配套改革。在改革中，顺德区注意把行政体制改革与各项改革加以统筹，系统谋划，协同推进。如配套推进了社会管理体制改革，在华口社区建立市民服务中心，统一负责计生、城管、治安、征兵等行政事务，并吸纳社会力量参与公共决策和管理，成立街道公共决策和事务咨询委员会，选取“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）和社会各界的杰出人士开展决策咨询、问计问政，提高了基层管理的民主、科学、透明程度。同时，还系统推进了简政强镇事权改革、财政管理体制改革、事业单位分类改革等，保障了行政管理体制改革的系统完整性，避免“按下葫芦起来瓢”，实现了行政综合改革的预期目标，有效地推动了地方经济社会协调发展。二、改革的显著成效（一）扩权扩出活力，区域经济社会发展全面提速。通过扩权和实行行政层次的扁平化，该区行政程序和环节大大减少，原来企业和社会需层层报批的事项就地处理，管理、建设、民生服务等各类项目上马提速，行政效能和服务效率大大提高。如该区现在房地产租赁审批从原来的15个工作日缩短为1个工作日，宅基地审批从24个工作日缩短为10个工作日，环保局办结一宗投诉从一个月以上减少到几天。企业和群众对此普遍感到满意和欢迎，纷纷称赞这次改革确有实效，真正方便了群众。扩权也使区可以根据形势变化及时采取灵活应变措施，增强了应对复杂局面和推动科学发展能力，党的执政能力和政府的执行力大大提升，为成功化解金融危机冲击，并充分利用危机带来的倒逼机制加快产业结构调整、促进经济发展方式转变提供了体制机制保障，切实抢占了经济社会发展的制度制高点。2009年，顺德实现地区生产总值1711.93亿元，增长14.1%；工业总产值、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、地方财政一般预算收入分别增长13.3%、13.5%、19.3%和12.5%。与此同时，教育文化事业蓬勃发展，社会保障更加健全，医疗卫生体系更加完善，社会管理和公共服务不断加强。（二）简政减轻负担，政府职能切实转变。通过层层简政放权，政府自身转变了职能，减轻了负担，轻装上阵，简出了效率、简出了服务、简出了老百姓的满意，极大地激发了市场和社会活力。同时有退有进，着力强化社会管理和公共服务职能，增强政府在提供公共基础设施、公共教育、公共医疗、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势群体等方面的责任，加强政社合作治理，较好地解决了政府职能缺位、越位和错位的问题，公共服务型政府初现雏形。中山大学最近随机发放的2200份问卷调查结果表明，85.1%的公务员认同大部制改革，81%的普通居民对大部制改革表示支持，近七成的受访者表示改革后到政府机关办事的次数明显减少，超过六成的受访者表示改革后排队等候时间缩短了，成本降低了。汪洋书记批示：“仅仅半年时间，改革尚在磨合和完善之中，就能有这样的认可度，说明改革是成功的”。（三）整合砍掉内耗，交叉扯皮问题有效解决。通过部门整合，既有效解决过去部门间职能重叠、政出多门、多头管理、多头执法、交叉扯皮等问题，也促进了行政资源优化配置，提高部门的协调性和执行力。如改革后市场安全监管局整合了8个部门的职能，一方面企业由接受8个部门检查减为只须接受一个部门检查，结束了受多头执法之苦，另一方面市场安全监管局的管理和执法力量在整合后明显增强，执法能力和效率大大提升。再如，改革前，生猪屠宰分属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部门管理，责任不清，执行力分散，存在“齐抓共管，大家不管”，“有权就争，有责就推”等问题，出现了“五个部门管不好一头猪”的怪现象。改为由市场安全监管局一家管理以后，执行力大大提高，管理混乱的局面成为历史。（四）创新提升效能，行政运行机制更加顺畅。通过决策与执行体制创新，缩短了管理链条，减少了行政层次，提高了行政效能。在决策层面，较为彻底地解决了以往党政重复决策、信息不对称、效率低下等问题，使重大决策可以“一步到位”，而且由于参与决策的区领导均兼任大部门首长并只分管一个部门，能潜心研究分管领域的深层次问题，提高参与决策的水平。在执行层面，区委常委、副区长、政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉，做到有职、有权、有责，并在决策和执行中减少原来副区长（区委常委）分管和秘书长协调两个环节，大大提高了行政效率。如4月底，媒体报道顺德一家餐饮企业涉嫌使用“地沟油”，市场安全监管局接获信息后立即出动，3天时间就向媒体通报调查结果和处理意见。再如，由新组建的社会工作部对社会事务实行统筹管理和服务，很好地适应了顺德区城市人口不断扩张、社会事务越来越复杂的形势，有效提高了社会工作合力和执行力。（五）分权强化约束，走出“左手监督右手”怪圈。通过监督体制的创新，将监督权与决策和执行权相对分开，在一定程度上实现了监督的独立化和外部化，走出“左手监督右手”的监督低效困惑。派驻的监督检查机构可以比以前更近距离了解各部门的内部工作，已经建立的电子监察系统可以全方位、全过程监督行政审批，行政处罚电子监察系统可以让纪检部门对没有依法处罚、滥用处罚权的行为进行问责，这些举措得到了社会各级的积极评价和人民群众的欢迎，推进了党风廉政建设和促进了机关作风的极大改观。目前，为群众做好事、办实事、解难题已经在各有关部门蔚然成风。如人力资源和社会保障局针对企业用工难、求职人员找工作难的“二难”问题，一改以往定期举行招聘会的做法，改为从周一到周五都举办招聘会。又如，区卫生和人口计划生育局针对群众看病难、看病贵的实际困难，推出“家庭病床服务”和“名医进村”活动，实现了卫生工作重心下移。当然，顺德区改革的意义和价值不仅限于一场体制机制等外在制度形态的大胆革新，还是对人们内在思想观念的一次全新洗礼。改革对人们旧思想、旧观念、旧思路的强烈冲击以及其带来的积极效应已超出改革者原来的预期，该区干部群众已从“为什么要改革”的消极思维模式转到“为什么不能改革”这个积极思维模式上来，形成了“变不可能为可能”的思想氛围。改革的成功也进一步增强了广大干部深化改革的信心和决心。目前，改革的良性效应还在进一步发酵和放大。三、改革的基本经验（一）解放思想是顺利推进改革的法宝。观念主导行动。顺德这次改革成功，首先是全省思想解放活动之果。顺德的改革是在“科学发展、先行先试”的背景下进行的，尤其是省委主要领导多次强调在改革上一定要解放思想，指出“改革也是投入，而且是更有效的投入”，要求“允许改革失败，不允许不改革”。顺德的改革顺应了历史潮流，以解放思想为先导，主要领导带头大兴解放思想之风，传承敢为天下先的一贯精神，保持一往无前的锐气，借助顺德市场经济体制比较成熟、人们的思想观念开放、对改革的承受能力强等有利条件和环境，大力弘扬先行先试理念，为改革打下了良好的基础。正是由于各级领导班子率先垂范思想解放，广大干部群众踊跃跟进，解除了深层次的思想观念束缚，积蓄了和激发了较强的改革能量，才使改革水到渠成，顺利推进。（二）领导重视是改革取得成功的关键。这次顺德改革，汪洋书记亲自点名、亲自挂帅、亲自策划、亲自指导，自始至终全力支持、关注和推动，先后多次到顺德就改革作出重要指示，为改革指明方向，并在改革方案形成过程中多次听取汇报，讨论修改，直至改革方案印发之日，还亲自修改清样。改革完成后，汪洋书记又亲自主持会议，听取汇报，协调解决遇到问题。华华省长多次对顺德改革问题做出指示，要求全力协助顺德做好改革工作。志恒副省长多次开会进行专题研究，并多次到顺德协调解决改革中遇到的问题和难题。佛山市委常委、顺德区委书记刘海亲力亲为抓改革，精心组织谋划，周密部署实施，讲究改革方法，体现了很高的改革执行力和推进改革的技巧。由于领导高度重视，组织部署周密，思想动员深入，使改革得以有条不紊、积极稳妥地顺利推进。（三）精心筹划是改革顺利推进的基础。大部门体制改革牵涉面广、涉及问题多、难度大，但由于筹划充分，组织有力，部署周密，讲究策略方法，保证了改革的平稳顺利推进。一是大范围调研，小范围决策。顺德区在起草方案前，进行了广泛调研，充分借鉴国内外经验做法。在方案拟定和报批阶段则集中小范围决策。如对该区改革方案的审批，省主要领导和分管领导亲自把关督办，简化审批流程和环节，方案上报省两天就批复了。二是长时间酝酿，快节奏实施。顺德改革方案酝酿时间较长，从2008年就开始着手。方案一经批复就迅速召开动员大会、进行干部任免。该区从公布方案到单位挂牌、人员到位仅用了3天。三是正确引导舆论，营造良好环境。改革实施过程中，省及顺德区主动进行改革新闻发布，及时向新闻媒体提供充分、准确的信息，各大主流媒体都对顺德等地的改革作了客观深入的报道，使社会各界得以充分了解、理解和支持改革。（四）上下联动是改革高效顺畅的保证。顺德这次改革，推进之顺、效率之高、效果之好都前所未有。除了省委、省政府的正确领导和省领导的全力支持外，也与省直有关部门和佛山市委、市政府从大局出发，给予顺德改革大力支持和帮助密不可分。在整个改革进程之中，省编办坚决贯彻落实省领导的重要指示，对顺德的改革进行了全程支持和指导，主要领导专程到顺德指导方案制定，亲自协调解决相关问题。在方案实施过程中，省编办继续与顺德区保持密切联系，跟踪协调解决改革过程中遇到的问题。省法制办等省直有关部门也从大局出发，积极配合和大力支持顺德区行政管理体制改革工作。正是省市区三级联动，共同“作业”，密切配合，减少了很多工作和协调环节，保证了改革的高效率和顺利推进。（五）以人为本是改革平稳推进的秘方。顺德在改革中始终坚持以人为本，充分考虑各方利益，尤其是改革对象的切身利益，把工作做细做实，最大程度地减少了改革阻力。这次改革，由于机构撤并力度较大，原正局长实际精简达38名，但顺德区采取“换帽子不摘帽子、挪凳子不撤凳子、变工作不减票子”的措施，确保“编制不突破、人员不降级、转岗不下岗”，保持了干部队伍思想稳定。虽然该区大部分正局长调整为副局长，但其级别、职责范围暂维持不变，个别优秀的局长晋升为政务委员，享受副处级待遇，部分年龄偏大的通过提高行政待遇或福利等办法鼓励提前退休，总体上看实际待遇变化不大，且发展空间有所拓宽，没有影响工作积极性。因此，当一些媒体称顺德的改革是“石破天惊”时，顺德的干部队伍却是“波澜不惊”。改革中，没有出现重大的上访、闹访、缠访事件，实现了较为平稳的磨合和过渡。四、存在的主要问题（一）改革后顺德区面临“曲高和寡”压力。顺德这次改革真刀真枪，取得实效，一定程度上代表了我省今后县级行政管理体制改革的方向，具有较好的示范性和推广性。一些专家称可在全国2000多个县“复制”、全省各市和一些兄弟省市也纷纷前去取经。但是由于多种因素约束，顺德改革有先行没跟进，有突破没推广，除佛山市外，其他地区“光叫好没行动”，尚未形成改革整体联动的气势。尤其是个别部门违规对改革进行干预，如减拨经费、上收原有法定权限等，使顺德区处于“曲高和寡”、 感觉比较孤立的状态，存在一定的压力，易导致旧体制回归问题。（二）大部门之间关系有待进一步理顺。横向看，大部门体制下的部门之间及部门内部的职责和机关文化融合尚待时日，有关配套制度还有待建立和完善。纵向看，存在一个下级部门对多个上级部门的问题，部门对接和运行机制需要完善。如顺德区社会工作部目前对应省市部门达35个，仅开会一项事务就应接不暇。部分垂直管理机构调整为属地管理并整合设置后，内部工作关系、工资待遇、人员职级关系等的协调、平衡和融合还需要一个过程。（三）监督制约机制有待进一步健全。决策、执行体制创新和党政联动推行大部门体制在提高决策执行效率、减少行政环节和交叉扯皮、提高效能和执行力的同时，不可避免地会加大党委主要领导和部门“一把手”的权力，如何加强对党委一把手和大部门首长的有效的制度化监督，将是考验顺德改革能否向更高层次、更深领域提升和拓展以取得更大成效、发挥更大示范引领作用的关键所在，也是社会各界最关心的焦点问题之一。（四）一些法律问题有待进一步解决。一些领域实行大部门体制后，遇到政策法规“梗阻”，如顺德区市场安全监管领域部门整合后，面临着执法着装、执法程序、执法文书、执法证件等方面的统一问题，目前工商、质监等方面的执法程序均执行原来对应的国家各总局所制定的部门规章，很多执法规定各不相同，甚至存在冲突，需要有关部门加以协调解决。（五）干部人事制度改革有待进一步深化。改革导致领导职数大幅度减少，多数干部的晋升空间变小、管道变窄、时间跨度变长，干部工作积极性受到一定影响。同时，经济发达地区存在大批高学历、高素质的聘用人员，这些人员付出多、待遇低、看不到发展前景，很难安心工作，更没有心思“扎根”长留，不利于地区可持续发展。如何通过深化人事制度改革，增强基层政府对人才的吸引力，将是亟待研究的重要课题。五、深化改革的建议（一）推广顺德改革经验，深化大部门体制改革。为进一步巩固扩大改革成果，根据省委主要领导批示精神，拟在深圳、珠海、佛山、阳江全市以及其他市各选一县（市、区）推广顺德行政管理体制改革经验，重点是加快政府职能转变，推行大部门体制，探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。同时根据部分地级市的要求，允许和鼓励地级市相应深化市级大部门体制改革，但限于在政府领域进行。主要考虑不同层级的政权职能特点不同，在设置机构时宜有所区别。县级工作重点在于执行，按照中央关于“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的精神，宜党政联动推进大部门体制，提高执行力。而市级决策和执行职能兼具，可单独在政府系统推行大部门体制，以体现决策与执行的适当分离，有利于形成职责清晰、决策科学、执行有力的组织架构。（二）理顺部门间权责关系，遏制部门对改革的干预。进一步理顺大部门之间权责关系，建立起有效的工作配合和衔接机制；完善大部门内部的运行机制，促进大部门内部职能的有机融合，资源的整合利用，形成工作合力。上级职能部门要积极支持配合有关县推广顺德经验深化改革工作，县一个部门对上级多个部门的，上级有关部门应给县级部门提供工作方便，建立协调沟通机制，下发文件、召开会议、调研检查等工作，尽可能联合进行。将部门对改革的干预问题列入机构编制监督检查范围，违规者按中央纪委机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释等有关规定严肃处理。（三）深入研究解决有关问题，探索深化改革的重点措施。首先，根据省政府工作会议纪要（201045号）提出的关于解决顺德部分遗留问题的意见，加快落实有关议定事项，为在全省推广顺德经验深化行政管理体制改革扫除障碍。其次，深入研究顺德改革触及的深层次问题，进一步指导顺德和推广顺德经验县（市、区）完善深化行政管理体制改革的有关措施，重点是深化监督体制改革，探索县镇基层民主决策的实现形式，推进财政管理体制的民主化和科学化，完善对县级巡视制度，深化司法体制改革，健全体制外监督的有效程序和办法，拓展舆论监督和群众监督渠道。同时，深入推进社会管理体制改革、事业单位改革、简政强镇事权改革、人事制度改革等专项改革。