整村推进扶贫开发案例.doc

整村推进扶贫开发案例吴 华（中国国务院扶贫办）1内容提要人类社会的发展史，就是一部挑战贫困的历史。由于自然、历史等原因，贫困问题和贫困现象在我国长期存在。缓解和消除贫困，最终实现共同富裕，是中国政府始终不谕的奋斗目标。自1978 年农村经济体制改革以来，受益于国民经济快速发展和专项扶贫行动，农村贫困状况得到极大缓解，中国农村未解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，贫困发生率由30.7%下降到3%左右，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。这一瞩目成就，为世界反贫困斗争作出了重要贡献。贫困瞄准是扶贫开发工作的重要前提。进入新世纪，农村贫困人口分布呈现新的特征，由原来的以区域、县为单位贫困人口集中分布，变为以村为单位集中分布。这就要求扶贫开发工作必须重心下移，工作到村，瞄准到户。“在目前贫困人口比较集中的情况下，强调扶贫开发到村到户更为重要。只有这样，才能把扶贫开发的各项措施真正落到实处，尽快解决最贫困人口的温饱问题”温家宝在2001年5月24日中央扶贫开发工作会议上的讲话。为适应新的变化和要求，各地在实践中逐步摸索出整村推进扶贫开发的方式。整村推进扶贫开发的内涵是以贫困村为基本单元，以贫困人口为对象，以村级扶贫规划为依据，以村级经济、社会、文化协调发展为目标，以改善基础条件、促进产业发展、加强能力建设、规范民主管理、树立文明新风、整治村容村貌、稳定解决温饱为主要内容的扶贫开发工作措施。根据纲要要求，到2010年，在中国农村贫困地区共将实施完成14.8万个贫困村的扶贫规划，其中西部7.43万个，占50%；中部5.86万个，占40%；东部1.52万个，占10。少数民族贫困村占到总贫困村的34%。这些贫困村覆盖了全国80%以上的贫困人口。截止到2006年底，已经完成了 5.4万个贫困村和1万个贫困自然村整村推进规划的实施，收到良好的经济效益和社会效益。已实施整村推进扶贫规划的村，基础条件明显改善，群众收入明显增加，村容村貌明显变化，村民自治明显增强，群众收入明显增长，社会和谐程度明显提高。实践证明，整村推进是贫困地区干部群众的智慧结晶，是推进新形势下扶贫开发的重要举措，是贫困地区新农村建设的重要形式、抓手和平台，是新时期扶贫开发工作的重要创新。2.背景和历程2.1理论依据整村推进扶贫开发是社区发展理论在我国扶贫实践活动中运用的产物。社区是指聚集在一定地域中人群的生活共同体，贫困村就是一个相对独立的社区。二战后，以联合国经社理事会为首的一些国际组织，在对落后国家和地区进行援助的过程中，逐渐总结出了由社区发展来促进社会发展的一些经验，主要包括依靠当地居民的参与，配合政府，利用和挖掘本身的资源，结合外部援助，发挥独创性和本土性的特长，来解决本地问题，促进本地发展。按照社区发展理论，其目标包括四大方面：（）经济发展，即提高社区的经济发展和收入水平；（）社会发展，即建立良好的社区内部人际关系和合理的社会结构；（）政治发展，即发展社区居民的民间团体和组织，培养居民的民主意识和自治、互助能力；（）文化发展，即提倡有利社区进步的伦理、道德；发展科学、教育、文化事业。实现上述目标需遵守民主自治、大众参与、社区合作、全面规划与注重社区发展的顺序、注重教育与社区动员、自力更生、物质与精神发展并重、经济与社会协调发展的原则。同时，社区发展应有科学的规划，制定规划通常遵循下列步骤：勘察。调查、了解社区有关地理、资源、人口、社会、经济的历史与现实资料。确定目标。一般而言，要创造出一个最好的经济、社会和物质环境。但不同的社区，同一社区发展的不同阶段以及每一个具体的规划，其目标都是不同的。资料分析。根据掌握的资料，就本社区可利用的资源、存在的问题、解决的办法，以及具体的分项目标拟定社区规划。制定草案。确定方案。确定方案需经过从多个草案中选择方案、听取民意、修改草案、审议通过、公布方案等几个步骤最终完成。社区发展模式归根结底是一种参与式发展思路，它最大的特点就是动员社区居民的力量，充分尊重社区居民主体地位、意愿和智慧。在发展目标、原则和规划等方面，我国的整村推进扶贫开发体现了社区发展理论的基本精神，同时，在具体实施过程中，注意尊重本土文化传统和习俗，注重从各地实际出发，突出了贫困农民的主体性和参与性。贫困农民主体的参与性体现在：农民的自愿参与；对具体建设内容的决策、实施、利益分享等环节的介入；对整村推进规划内容的修订及对实施整村推进的相关工作人员的监督等。农民参与的有效性，不仅增强了贫困群众自我发展的能力，而且极大地提高了我国政府主导型扶贫开发工作的绩效。2.2实践基础上个世纪90年代实施的西南、秦巴山区扶贫世界银行贷款项目，推行的是跨行业、综合性、一体化的扶贫开发模式。项目首先从贫困成因分析入手，针对项目区自然环境恶劣、生产力水平低下、贫困农户获得社会服务和技术服务机会少、人力资源不足等造成贫困的诸多综合因素，确定了跨行业与多种扶持措施并举的综合扶贫开发模式。项目的实施获得成功。实践证明，西南、秦巴山区扶贫项目成功地验证了这种跨行业、综合性、一体化扶贫开发模式的有效性，通过实践探索出一条新形势下的扶贫开发新思路。西南、秦巴山区综合开发项目实践对之后的整村推进扶贫开发的理念、操作方法的形成产生了积极的影响，具体表现在：（1）多部门综合扶贫。这一有效的扶贫理念和方法，在整村推进扶贫战略和政策中被充分采纳。（2）参与式村级规划。世界银行国际机构在其参与的中国扶贫项目中，采用的参与式规划的思路和方法，在2001年开始实施的新时期扶贫开发中被作为一项必须实行的措施和制度，在全国所有实施整村推进规划村中普遍应用；（3）一次规划、分期实施。西南扶贫项目中采用的“一次规划，阶段实施”的扶贫项目计划和实施方式，在整村推进中被采纳，并向全国推广。2.3发展历程经过上世纪80年代以来有计划、有组织、大规模的扶贫开发，尤其是实施国家八七扶贫攻坚计划之后，全国农村贫困人口的分布状况发生了很大变化，集中连片、大面积的区域性贫困现象明显缓解，在社区范围内小集中的特点突显。全国592个重点县覆盖的贫困人口已经下降到55%，有近一半的贫困人口已经不在国家贫困县当中。即使在国家扶贫开发工作重点县，贫困人口也主要集中分布在一些地处偏远、交通不便、条件恶劣的贫困村。贫困人口分布的新格局，要求对扶贫方式进行相应的调整，扶贫开发工作必须下沉到村，扶持到户。因此，新阶段扶贫开发需要以贫困人口集中的贫困村为重点，以村为单位制订和实施扶贫开发规划，一次规划、整村推进。“统一规划、分年实施、整合资源、整体推进”的整村推进扶贫开发模式，实现了工作重心下移，细分了工作单元，瞄准了工作对象。回顾整村推进扶贫开发历程，可以分为三个阶段：试点探索阶段（19982000年）。1998年，甘肃省在借鉴中国西南、秦巴山区扶贫世界银行贷款项目管理经验的基础上，提出把项目管理和到村到户结合起来，当年在10贫困村开展试点。2000年，在总结试点经验的基础上，甘肃省首次提出“整村推进”扶贫开发的概念和模式。该扶贫模式的基本做法是：吸收村民广泛参与制定发展规划；运用参与式的理念和方法，组织群众参与实施管理（包括组织管理、计划管理、培训管理、技术支持、采购管理、监督管理、资金管理、项目验收管理、后续管理、监测评价等）；加强能力建设（包括农户和管理机构、人员的能力建设）；建立有效的机制等。由于扶贫效果明显，该模式被写入中国农村扶贫开发纲要（20012010年）。大力推广阶段（20012002年）。在全国范围推广甘肃的做法和经验。这一阶段的突出特点是：通过大规模的培训，加强能力建设，强调按照参与式的方法实施整村推进扶贫开发规划，即强调增强扶贫开发主体对整村推进的知情权、选择权、参与权、决策权、监督权和管理权。全面提高阶段（2003年以来）。这一阶段有三个突出特点：一是国务院扶贫开发领导小组进一步加大整村推进工作力度，进一步加强政策指导，先后制定出台了关于加强贫困地区农村基层组织建设推动扶贫开发整村推进工作的意见、关于加强扶贫开发“整村推进”工作的意见、关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见等配套政策，规范和完善整村推进工作。二是我办在实践基础上比较完整提出了整村推进的六大建设内容：改善基本生产生活条件的基础设施建设；提高人口基本素质的社会事业建设；增加收入的产业建设；树立文明新风的精神文明建设；规范有序的民主政治建设；以村党支部建设为核心的村级组织建设。三是强调整合资源实施整村推进。3主要内容3.1工作目标整村推进扶贫开发的工作目标是：尽快解决贫困人口的温饱和稳定贫困人口的温饱问题，促进贫困村经济、社会全面发展，夯实贫困村协调发展的基础，建立和完善贫困村可持续发展的长效机制，增强贫困村自我发展能力，努力实现中国农村扶贫开发纲要（20012010年）既定的目标任务，为新农村建设及和谐社会建设奠定基础。3.2实施原则（1）目标瞄准原则。整村推进扶贫开发对象瞄准建档立卡的贫困户。（2）群众参与原则。群众参与扶贫项目的选择、实施、管理、监督和评估全过程，体现贫困农户的发展主体地位，保障贫困农户的知情权、决策权、管理权和监督权，保证贫困农户受益。（3）因地制宜原则。结合贫困村实际，在充分考虑市场需求和比较优势的基础上，实事求是的确定发展目标、内容、步骤、模式和标准。（4）综合治理原则。从经济、社会事业等方面进行综合开发，协调发展。（5）整合资源原则。以扶贫资金为“黏合剂”， 整合资源，合力攻坚。（6）可持续发展原则。开发人力资源，增强科技支撑，提高贫困村自我发展能力。加强后续管理，巩固扶贫成果，确保扶贫效益持续发挥。3.3开发模式综合开发模式。以行政区划村为基本单元，改善村域内基础条件，发展主导产业，加强能力建设，整治村容村貌。整流域推进模式。以地形地貌、生产特点相近的自然流域为基本单元，整合各方面的资源，整流域规划、组织和实施扶贫项目，集中改善流域内贫困群众生产生活条件。连片开发模式。根据区域产业化发展的体规划，立足区位优势和长远发展目标，对地域特征、产业布局类似的村，分区域相对集中地安排整村推进项目，形成共同的产业开发片带。异地搬迁扶贫模式。对生态条件恶劣、不具备基本生存条件的贫困村，在群众自觉自愿的基础上，积极稳妥地进行移民搬迁。3.4建设内容改善生产生活条件的基础设施建设。主要包括道路、水利、人畜饮水、基本农田建设、农村电网改造、沼气池建设等。提高人口素质的社会事业建设。主要包括发展农村基础教育、医疗卫生、文化、科技培训等。增加农民收入的产业建设。主要包括调整农业生产结构，建立生产基地，发展种植业、养殖业、林果业、农产品加工业等。树立文明新风的文明新风的精神文明建设。主要包括环境卫生、社会公德、职业道德、家庭美德、移风易俗、计划生育、反对封建迷信等。规范有序的民主法制建设。主要包括社会建设与管理、村务公开、政务公开、依法办事等。专栏1四川仪陇民主管理村务“四权”制度四川仪陇县探索建立村务管理“四权”（领导权、决策权、执行、监督权）制度，即：村党支部通过“一提”（提出议题）、“二议”（组织形成议案）、“三听证”（召开听证会），强化民主管村的领导权；村民（代表）大会对重要村务进行决策，规范民主管村的决策权；村委会负责对决定事项组织实施，落实民主管村的执行权；组建村民监督委员会，聘请“农民监察员”，全程参与和监督村务管理，保障农民群众的监督权。以村党支部建设为核心的村级组织建设。主要包括村级文化阵地建设、班子能力建设等。3.5组织实施（1）贫困村确定贫困村的选定，原则上是根据亚洲开发银行专家组提出的村级加权贫困指数（WPI）该指数对8个指标在村级进行了加权，即生活状况（人均年粮食产量、人均年现金收入和土坯房的农户比重），生产生活条件（饮水有困难的家庭比重、农户的通电率、通机动车自然村的比重），卫生教育状况（女性长期患病率、中小学生辍学率）。然后利用加权的WPI对村进行排序，指数越高，村子越穷。来进行的。这种方式的优点是对贫困村的选择不仅考虑到了收入因素，同时也考虑了基础设施和社会发展指标，利用这些综合指标能比较全面地反映一个村庄的贫困状况，有利于目标瞄准性。（2）规划制定村情调查、入户访谈、宣传动员，召开预备会。了解基本情况，掌握基础数据，宣传扶贫政策，传递科技知识和市场信息，启发引导群众参与扶贫开发的积极性和主动性，为村民大会做好准备。同时，通过村民小组会、村民代表会等形式，分析贫困原因，根据群众收入水平和资金供给的可能性进行农户分类，初步确定优先扶持的农户数量，推荐备选项目。村民大会。动员讲话；前期工作介绍；推选村民代表；推选确定贫困户；分析致贫原因；勾画发展前景；归纳发展项目；选择发展项目；推选确定村规划实施小组成员。可行性分析。资源调查、勘测设计，技术论证、市场预测、效益分析，选择实施地点和区域，编制项目可行性研究报告。编制规划。包括基本情况、贫困状况和问题、规划的指导思想及具体目标、规划的项目、资金及规模、规划的实施管理、监测评价、项目效益分析。村情调查、入户访谈、宣传动员、预备会村民大会可行性分析编制规划张榜公示推选村民代表推选确定贫困户分析致贫原因表达发展愿望选择发展项目推选确定实施小组成员整村推进规划流程图张榜公示。公示规划主要内容，包括项目和资金、受益农户、实施地点和时间等。（3）实施流程整村推进实施流程图省（区、市）扶贫办、财政厅批准规划并列入年度扶贫计划市、县（区、旗）扶贫办、财政局下达计划项目实施乡、村成立项目实施小组和监测小组。根据项目规划，每个子项目成立一个实施小组，每组必须有1-2名村民代表参加。项目实施乡镇制定项目实施方案。制定实施方案时必须经村民代表讨论，贫困户项目覆盖率达到100%。将实施方案报县（区、旗）扶贫办财政局审批启动项目，在项目实施过程中财务审计项目实施乡镇自验，报送申请验收的报告县（区、旗）扶贫开发领导小组组织有关部门验收，并向市（州）扶贫开发领导小组报送初验报告请送总结省（区、市）、市扶贫开发领导小组组织有关部门对项目实施村进行全面验收或抽查验收向村民公开实施方案采购物资必须有村民代表参加培训项目管理人员、项目带头人、项目实施户确定项目带头人对项目进度按月进行监测公开物资价格、数量、投向按报帐制要求报帐专栏2重庆市开县麻柳乡实施村级规划的“八步工作法”第一步：深入调查收集民意弄清大多数群众需要办什么。第二步：召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初定方案。第三步：宣传统一思想并征求群众对初步方案的意见，争取最大多数人的理解和支持。第四步：民主讨论确定方案，多次召开党员干部和村民代表会议，根据群众的意见修正完善方案，推选工程建设领导小组人选，人选中普通群众必须达到50%以上。所有钱物均由群众代表管理，干部管事不管钱。第五步：户户签字进行公决。赞同率达到85以上才予以实施。第六步：分解工程落实到户。第七步：村民小组组织实施。第八步：竣工结算张榜公布。工程竣工后，由群众财务管理委员会清算财务，多退少补，并张榜公布。每个群众均可随时查账。（4）后续管理已经完成规划实施的村，通过村民（或村民代表）大会方式，围绕项目实施管理和开拓农产品市场的需要，组建项目后续管理小组、协会，加强项目管理，提高项目质量，增强项目可持续性。3.6 典型案例重庆市整村推进（2002至2006年）的做法3.6.1 识别定村重庆市主要采取“总量控制、科学测算、多方平衡、上下结合”的方式确定贫困村，即：总量控制：以全市贫困村安排资金解决主要问题的可能性和农经统计农民人均纯收入1000元以下的村数为依据，确定了3270个贫困村，占当时行政村总量的16.2%。科学测算：以前三年农民人均纯收入、1999年农民人均消费支出、2000年农民可支配收入、2000年各区县人均财力和各区县贫困状况等五项指标为主，全面分析测算各区县贫困发生率，再以贫困发生率为基础，测算出各区县贫困村数量。多方平衡：市上将测算出来的基本值进行多方面的比较平衡，并请专家讨论评估、分析验证，尽量做到贫困村符合实际，贫困村发生率与贫困人口发生率基本同步和县与县之间的平衡。上下结合：市级将确定的贫困村数量通知到各区县后，由各区县采取上下结合的办法落实到村。具体作法：一是对基础数据比较全面准确区县，根据调查采集数据设置指标，按权重打分，计算总分值，然后对所有村按分值排序，将市里下达的贫困村数量依次确定出一个基本方案。与此同时，要求各乡镇对所辖村按贫困程度排序。区县将测算选出的贫困村与乡镇排序的方案进行综合分析平衡，将初步方案下发乡镇征求意见，对意见矛盾突出的进行调查后作个别调整，最后由县委县政府研究确定。二是对基础数据资料收集不全的区县，也采取多因素分析法进行测算将贫困人口和贫困村的数量分解到各乡镇，各乡镇组织干部按所辖村的贫困程度排序报县，县里测算出的各乡镇贫困村数量按各乡镇排序情况将最穷的村列出来，再将初选方案返回乡镇征求意见后，由县委县政府审定。3.6.2 明确目标目标：对象确定后，市扶贫领导小组制定了贫困村建设要达到的8项标准，即：（1）通村级公路，60%的村民小组通简易公路；（2）有条件的农户人均有0.5亩以上基本农田；（3）80%以上农户解决人畜饮水困难问题，其中30%以上饮用自来水；（4）民人均纯收入1300元以上；（5）除粮食外，90%以上农户有一项骨干产业（含户均年出栏生猪3头以上或有稳定的打工收入）；（5）消除岩洞、窝棚和无房户；（6）有固定的卫生室和持证上岗的医务人员，小学学龄儿童就学率100%；（8）组通电率达到100%；（8）广播电视覆盖率达到80%以上。3.6.3 科学制订村级规划贫困村及投资数量确定之后，全市统一部署制订村级规划。具体规划内容及作法：1、调查摸底，分类归队。对贫困村自然条件、基础设施等情况进行全面调查，分析贫困原因，找准主要矛盾和需解决的问题。通过对100个贫困村2001年贫困状况调查分析，将全市3270个贫困村依次归为四类：一类村：人均纯收入在10001200元，约1000个，占全市贫困村总数的30%。二类村：人均纯收入在800-1000元，约1200个，占全市贫困村总数的40%左右。三类村：人均纯收入在600800元的村约750个，占全市贫困村总量的20%。四类村：人均纯收入600元以下，约370个，占全市贫困村总量的10%。维持简单再生产困难的农户比例高达60%以上；绝对贫困发生率也占60%以上。这类村除了一部分可就地扶贫外，一部分村只能实行移民搬迁才能解决根本问题。2、筛选确定开发项目。根据新阶段扶贫开发重点要求，围绕稳定解决温饱、巩固温饱成果目标，筛选确定基础设施（路、水、地、电）、基础产业（种养业）、人口基本素质（教育、卫生）等三项重点建设内容，重点突破。3、编制村级规划，形成规划报告。市上统一部署要求村级规划编制要形成二表一图一报告，即基本情况表、项目规划表、项目规划布点图和村级规划报告。规划编制完成以后，先由乡镇审查再报县级审查，并在此基础上编制县级规划。各县规划完成后，市级逐区县进行审查，编制形成全市扶贫开发规划。3.6.4 精心组织项目实施村级规划一次审批后，各区县分期分批安排贫困村建设项目，各乡镇对当年批准实施的项目分项制定实施方案，即项目的具体选点、测线、工程设计、施工负责人的确定、劳动力的组织、物资材料的购买和管理、投资预算和资金的整合与管理、占用耕地及青苗的解决办法、工程质量的监管等等，采取召开村民大会一事一议的办法逐一确定形成方案，有的工程还要做多方案比较择优确定。在工程实施中，由乡镇安排专职干部现场指导，及时协调解决施工中的问题。3.6.5 验收及后续管理整村推进扶贫项目实施完成后，各区县抽调相关部门人员，对已完成规划的村进行检查验收，并做好验收卡登记存档，验收人要签名对验收负责。县区自验后报市级抽查或全面验收。扶贫项目工程完成后的管护特别重要，重庆要求对每一项工程落实专人或协会实行民主管理，并作为验收的一个内容。村社道路有养路协会，人畜饮水有管水协会，民主制定管理办法，民主选出管护人员，民主确定报酬标准，建立扶贫工程管理使用的长效机制，解决农村公共事业长期以来重建轻管的现象，确保项目效益的长久发挥。4效果和意义4.1效果评估到2006年底共完成了 5.4万个贫困村和1万个贫困自然村整村推进规划的实施，收到良好的经济效益和社会效益。中国农村扶贫开发纲要中期评估 中国农村扶贫开发纲要20012010年中期评估对整村推进效果的定量估计分析。表明，整村推进进展顺利，投资量较大的贫困村，全村农民人均纯收入在12年内能提高50%以上。1农民收入显著提高。已实施规划村人均纯收入1593元，未实施规划的村收入仅为1133元，相差460元。2基础条件明显改善。监测显示，已实施规划的村通公路率达到76.5%，通电率达到94.3%，通电话率达到70%，通邮率达到69.2%，接受电视节目率达到76.4%。3、自我管理意识明显提高。整村推进项目实行“民选、民管、民受益、民监督”，最大限度地发挥了村民参与项目建设的积极性，提高了主人翁意识，村民主动参与、共同决策、民主管理的意识被激活，真正体现了让贫困农户成为扶贫开发工作的主体。4、村容村貌明显改变。整村推进的实施，加快了贫困村经济社会发展，进而促进了村容村貌的新变化和文明进步。广大村民学习文化、崇尚科学、移风移俗、平等友爱、团结互助、共同进步等文明新风初步形成。5、农村基层组织建设明显加强。整村推进改变了贫困村基层组织开展工作缺乏资金、缺少手段的被动局面，提高了战斗力，增强了向心力。6、社会事业全面发展。实施整村推进规划的村都基本达到了有卫生室、有文化活动室，适龄儿童辍学率明显下降，贫困农民看病难的问题得到有效缓解。4.2重要意义4.2.1扶贫方式的创新。整村推进实现扶贫开发工作重心下移，坚持到村到户，较好地解决了贫困瞄准的问题。同时也为贫困群众提供了表达意愿的机会，增强了贫困村基层干部、群众的民主意识，调动了农民自我发展的积极性。这些做法，都是扶贫方式的创新。4.2.2资源配置的平台。从世界范围看，从扶贫理论到扶贫实践，正朝着宽领域、深层次的方向发展。从一个国家来看，扶贫不再单纯是政府和单个部门的事，不再是简单的扶钱给物，而需要一个良好的经济社会发展平台来实现各类资源的有效整合，合力攻坚。整村推进扶贫开发过程中构建的“政府主导，部门联动，社会参与”工作格局，为动员和集中社会各方面力量参与扶贫提供了平台。4.2.3贫困地区新农村建设的载体。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是新时期“三农”工作的核心，贫困地区是新农村建设的重点和难点。从整村推进的六大建设内容看，与新农村建设目标的方向是一致的。在贫困地区，整村推进已经成为新农村建设的重要内容、形式和载体。4.2.4和谐社会的基础。社会和谐是以贫困消除为基础的。贫困问题存在、发展差距扩大，都是社会的不和谐因素。通过整村推进扶贫开发，可以增加贫困农户收入，缩小城乡差距，缩小居民间收入差距，缩小贫富差距，可以促进贫困地区经济、社会和谐发展，促进实现人与人、人与社会、人与自然的和谐共处。5基本经验5.1政府主导政府在反贫困进程中发挥无可替代的优势和作用，是扶贫开发工作的中国特色。整村推进扶贫开发的顺利实施，得益于中国政府对民生的高度关注和重视，也得益于中国政府在寻求有效的扶贫体制和政策措施方面的不懈努力。政府在政策引导、科学规划、社会动员、资源配置等方面，均发挥了强有力的主导性作用，使得整村推进扶贫扶贫工作有计划、有组织地稳定推进。5.2群众参与参与式扶贫的核心在于赋权给贫困农户，确保不同性别、不同文化的群体能平等参与村内各种事物的讨论、决策、管理和监督，是农村民主管理、自我管理和自我发展的有效形式。实践证明，群众参与式扶贫是富有成效的，其积极意义在于：尊重贫困农户的主体性地位，尊重贫困农户的意愿和智慧，增强贫困农户的自信心和主人翁意识，激发贫困农户的创造力，提高扶贫项目的效益（村民参与村级扶贫开发规划制定、实施和管理的整个过程中，不仅有利于准确了解农户的需求，使项目选得更准，而且有利于还有利于减少项目实施过程中的阻力，真正让村民受益）。5.3资源整合整合资源、形成合力，是实现贫困村综合开发和治理的重要保障。各地以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，将各种资源有效引导到贫困村，有效缓解了财政扶贫资金投入不足的难题。整合资源主要有三个渠道：一是整合政府各类涉农资金，包括农业、交通、水利、教育、卫生、林业、民政等部门对农村地区的投入，优先覆盖到贫困村。二是整合社会各界资源，争取国际组织和国内企业、社会团体、个人的支持。三是整合农民自身资源，以劳动力投入扶贫开发。5.4社会帮扶继承和发扬中华民族的优良传统，动员社会各界帮助贫困村群众脱贫致富，是整村推进扶贫开发的重要推动力量。社会帮扶围绕整村推进扶贫开发展开，扩大了贫困村经济社会发展的外部支持力量。这一重要的外部力量与政府力量和贫困农户自身力量相结合，产生了巨大的生产力，实现了帮扶工作重心的下移，实现了贫困农户直接受益。5.5持续发展贫困村综合治理，从一开始就重视发展的可持续性：强调加强能力建设，提高贫困农户自我发展的能力；强调探索资金滚动使用机制，实现财政扶贫资金的可持续利用；强调加强项目后续管理，使得项目持续发挥效益。这些做法，体现了坚持贫困村可持续发展的思路。6面临的挑战6.1 目标任务繁重。全国共确定在14.8万个贫困村组织实施整村推进，但目前还有9.2万个贫困村和3万个贫困自然村尚未完成规划或启动实施规划,且这些村大多地处边远山区,自然条件差,经济基础薄弱，要在2010年前将剩余贫困村和贫困自然村全部实施扶贫开发规划，任务非常繁重，时间非常紧迫。6.2 建设标准较低。纲要中期评估对16个省（市、区）7万个贫困村的统计结果显示，平均每个贫困村规划的扶贫资金总量为228万元，而实际每个贫困村平均的扶贫投资为34万元，仅占到需求量的15%。由于短期内难以投入更多资金，目前贫困村的建设处于较低水平，仅仅是奠定了发展的基础。6.3 资源整合难度较大。受行政管理体制制约，部门资源整合难以顺利实现。一方面，扶贫资金多头管理，不统一，内部难以整合。另一方面，涉农支农部门条条管理要求和地方政府块块管理要求容易冲突，外部资源也难以与扶贫资金有机整合。6.4 目标瞄准度有偏差。整村推进瞄准了贫困村，但要瞄准贫困村中的贫困人口，需要做更艰苦细致的工作。贫困村并非全部是贫困人口，但对穷人都建档立卡。在村级规划实施过程中，项目实施未必紧紧瞄准建档立卡贫困人口，由于某些干扰因素的存在，项目建设与建档立卡有可能变成“两张皮”，这对村内的穷人而言，显然是不公平的。6.5农民稳定增收的长效机制并未解决。根据重庆市对42个贫困村2001至2005年农民增收情况的跟踪分析，贫困村农民增收主要靠以下几个因素：一是物价上涨因素人均58元，占42个村农民人均纯收入增加893元的6.4%；二是退耕还林，42个村共计退耕面积34969亩，年获国家补助资金734万元，人均增加纯收入129元，占14.4%；三是外出打工收入人均增加554元，占62%。三项因素占农民增收的83%，也就是说一产业增收占17%。但村民们担心，打工收入没有稳定的保障，退耕还林政策结束后，政策性收入会停止，将会影响农民收入的持续增加。7未来行动7.1加大资金整合力度。从多方面入手，逐步建立起多渠道、宽领域、多元化的扶贫投入机制：建立财政扶贫的稳定增长机制，提高年度财政扶贫资金在财政支农资金中的占比，发挥主渠道作用。以财政扶贫资金为“黏合剂”，引导部门支农投入优先覆盖到贫困村；以财政扶贫资金为“杠杆”，推动信贷扶贫资金扩大规模；以财政扶贫资金为“奖补”，鼓励县乡村配套投入。完善社会捐赠制度，动员和鼓励社会各界参与整村推进扶贫开发。7.2创新扶贫模式。坚持因地制宜，创新和完善整村推进扶贫开发模式。一是条件适宜地区，可以在整村推进基础上实施连片开发，综合治理，围绕区域经济发展和产业结构调整目标，大力培育特色优势产业，发展规模经济，增加贫困人口收入目标。二是对缺乏生存条件地区的贫困村，在群众自愿、因地制宜、量力而行的基础上，积极稳妥地实施移民搬迁扶贫。7.3提高目标瞄准度。瞄准穷人是扶贫的内在要求，减少贫困人口是扶贫开发的终极目标。整村推进过程中，应注意克服和避免平均主义现象。坚持项目实施瞄准建档立卡贫困户，坚持贫困户首扶制度，最大程度地保证贫困农户受益。在工作方法上，项目的选择和实施要尊重穷人的意见，而不是全村人的意见，即便穷人在贫困村内是少数。7.4增强可持续性。应研究整村推进项目的后续管理办法，对已经完成规划实施的贫困村，加强后续管理，巩固扶贫成效。对滚动扶贫资金和物资，应加大监管力度，必要时进行跟踪审计，以确保项目滚动资金和物资的安全运行，切实巩固和不断壮大扶贫成果。在贫困村积极培育专业合作组织，提高自我管理和服务的能力，如扩大“村级互助资金”试点。建立稳定和持续的培训机制，使得贫困户能够获得新的知识、技能，适应社会的新变化。