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广东省信访条例解读广东省信访条例已于今年3月27日由广东省第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过，将于7月1日起施行，为使各方面更准确全面地了解条例的内容，由省人大常委会法制工作委员会组织中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学参与条例起草工作的专家学者根据条例的立法精神和条文原意，就有关的约一百个问题进行答问和解读。什么是信访，信访的功能有哪些？答：广东省信访条例所称的信访是指公民、法人或者其他组织采用网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。信访制度为落实党的群众路线，满足广大群众的民主参与、权力监督和权利救济愿望，提供了良好的渠道。信访具有参与、监督两大功能。其一，在宏观层面来看，信访可以实现民主参与，在国家机关和公民之间建立一座沟通桥梁。在这个意义上，信访也是民主协商制度的有机组成部分。其二，公民通过信访，可以对国家机关工作人员的违法失职行为提出批评、建议或投诉，监督和促进国家机关及其工作人员改进工作。此外，信访对于信访人在个别情况下还可以起到补充救济的作用，对于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的事项之外的事项，可以通过信访渠道进行补充救济。信访活动的主体有哪些？答：信访活动的主体包括信访人与相应的国家机关。信访人是指通过网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或投诉请求的公民、法人或者其他组织。国家机关包括乡（镇）人民代表大会和人民政府，县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府及其工作部门，各级人民法院和各级人民检察院。为做好信访工作，广东省信访条例还专门规定了信访机构的设置。县级以上人民政府应当设立专门的信访机构，县级以上人大常委会应当设立或确定负责信访工作的机构。人民政府工作部门及乡（镇）人民政府、街道办事处则应当按照方便信访人、有利于工作的原则，确定专门负责信访工作的机构或人员。各级人民法院、人民检察院则根据需要设立信访机构，或者确定负责信访工作的机构。对于信访机构的信访工作人员，广东省信访条例也规定了相应的条件。第八条规定，国家机关应当选派公正廉洁、责任心强，具有相应的法律知识、政策水平和群众工作经验的人员从事信访工作，并对这些人员建立培训、交流、激励机制，以此提高信访工作人员的能力和水平，有利于信访工作的顺利开展。什么是诉访分离、分类处理？答：广东省信访条例规定了“诉访分离、分类处理”的原则，并将其作为广东省信访条例的核心制度之一。诉访分离是指将依法可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求从普通的信访事项中分离出来，不作为普通信访事项进行受理和办理，而是按照法定的程序进行办理。分类处理是指根据信访事项的性质，区分不同的处理方式和程序。诉访分离旨在划分普通信访与涉法信访，分类处理则是对信访事项本身也要区分建议意见、投诉和诉求三类事项的特点，有针对性地分类进行处理。实施诉访分离，不是限制信访人的权利，而是要改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，更好地综合运用法治的方式来保障信访人的合法权益，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。信访事项应当向谁提出？答：“信访事项向谁提出”涉及到信访事项的管辖权。条例中明确规定了“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的信访原则。属地管理、分级负责，是指信访事项原则上由事发地国家机关解决，事发地国家机关解决不了的，也可以由其上一级国家机关解决，下级国家机关不能将矛盾直接推给上级国家机关。谁主管，谁负责，是指同级国家机关之间，包括同级政府各职能部门之间，应当按照信访问题的性质在各自职责范围内处理信访问题，它强调同级国家机关之间处理信访问题中的责任划分，应该以其法定职责为准。本项原则要求通过国家机关的“事权”来确定信访事项的办理责任归属。信访事项发生后，首先要确定人大常委会、政府及其工作部门、法院、检察院中的哪个国家机关具有管辖权，然后再进一步划分层级，确定由哪个级别的国家机关承担处理的责任，这个级别可能是乡镇，可能是县，也可能是市，在个别的情况下，也可能是省。 信访工作的办理原则是什么？答：广东省信访条例第三条第三项规定，信访工作应当遵循“依法、及时、就地解决问题与预防、疏导相结合”的原则。该原则包含三方面内容。一是依法、及时、就地解决。依法、及时、就地解决问题，是指要提高处理信访问题的效率，重视初信初访，依照法律、法规、规章和有关政策的规定，及时地在当地解决群众反映的信访问题。二是预防。解决信访问题与预防信访问题的发生必须相结合，也就是说，国家机关工作人员都应当严格依法办事，提高科学民主决策水平，改进工作作风，健全基层组织网络，加大社会矛盾纠纷排查化解力度，着力从源头上预防和减少信访问题发生。三是疏导教育。就是要做好对信访人的说服、解释和思想工作，解疑释惑，疏导情绪，并对信访人进行必要的法制宣传教育，引导其知法、守法、信法，依法信访，合法、理性地表达利益诉求。本项原则要求国家机关要从以人为本、执政为民的高度，牢固树立“群众利益无小事”的观念，带着责任和感情切实解决好群众反映的实际困难和问题，依法办事、认真履职，通过信访渠道为群众排忧解难，解决实际问题。信访活动还应当遵循什么原则？答：公平、公正、公开、有序、便民的原则。公平、公正、公开，就是强调公正信访、阳光信访，提高信访工作的透明度，确保所涉及各方面的合法权益都能依法有效得到保护。有序、便民，就是强调信访活动必须有序进行，确保信访渠道的畅通，为信访活动提供便利。本项原则强调，无论是国家机关还是普通群众都应当把社会的公平正义作为自身的价值追求和信仰，在维护自身合法权益的同时，也要维护国家、社会和他人的合法权益。为什么要在广东省信访条例中明确规定信访人的权利和义务？答：为了保障信访人的合法权益，维护信访秩序，实现信访领域的公平正义，广东省信访条例用专章规范了信访人的权利和义务。条例第十条明确了信访人提出信访事项的范围，第十一条列举了信访人享有的七项权利，第十二条规定了信访人应当履行的四项义务。明确信访人的权利和义务，体现了权利和义务相统一的原则。一方面，为使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，条例规定了信访人享有相应的权利。另一方面，为了维护国家安定、社会稳定和正常的信访秩序，为了保障国家利益、公共利益和他人的合法权利，信访人要依法行使权利并履行相应的义务。明确信访人的权利和义务，强化了法律在信访工作中的权威地位，是运用法治思维和法治方式来开展信访工作的体现。根据条例，信访人对自己的权利、义务一目了然，有利于信访人以理性、合法的形式表达利益诉求，解决利益矛盾，自觉维护社会稳定。信访人有权对哪些事项提出信访？答：广东省信访条例第十条明确规定信访人可以提出的三类信访事项，分别是“建议意见”，“对国家工作人员职务行为的投诉”和“不属于法定途径解决的诉求”。信访制度的原初功能是保障信访人参政议政和对国家工作人员的职务行为的监督。条例将信访人提出建议意见和对国家工作人员职务行为的投诉作为信访的重点内容，目的就是为了推动信访制度回归本原。对于属于诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的诉求，则应依照法律、行政法规规定的程序处理。但是，在实践中，存在一些不属于法定途径解决的诉求事项。为解决社会管理的真空问题，实现对群众合法权益的保护，对这些不属于法定途径解决的诉求事项，通过信访渠道加以协调、处理，在当前仍然是十分必要的。为此，条例规定，对于那些不属于法定途径解决的诉求，可以作为信访事项提出。信访人有权对国家机关哪些事项提出建议、意见？有权对哪些人员、哪些行为提出建议、意见和投诉？答：信访人有权对有关地方性法规、规章、其他规范性文件和国家机关的工作等事项提出建议、意见。地方性法规是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定的地方性法规；深圳、珠海、汕头的人大及常委会制定的特区法规；连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县的人大制定的自治条例和单行条例。规章是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人民政府制定的地方政府规章。其他规范性文件是指：本省各级人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定，以及县级以上人民政府及其工作部门发布的具普遍约束力的规章以下规范性文件。信访人有权对国家机关的工作提出意见、建议。国家机关是指，本省各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会、各级人民政府、县级以上人民政府工作部门、各级人民法院、各级人民检察院。信访人有权对国家机关工作人员提出建议意见，或者对其的职务行为投诉。国家机关工作人员是指，在上述国家机关中从事公务的人员。所谓职务行为是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或单位，以机关、单位名义履行职责所作出的行为，而非以个人名义作出的行为。判断职务行为，通常根据执行职务的时间、地点、名义或者身份与所享有职权和所执行职权是否存在内在联系等加以判断。除了国家机关及其工作人员之外，信访人还能对哪些主体及其行为提出信访？答：十八届三中全会决议提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，治理主体的多元化是国家治理体系和治理能力现代化的标志之一。因此，在国家机关之外，将会有越来越多组织或个人承担原本由国家机关承担的公共职能，在不同领域、不同层次、不同地域提供公共产品、公共服务，从而发挥着或大或小的治理作用。在总结我省实践的基础上，广东省信访条例把这些组织和个人概括为几类：其一，法律法规授权的具有管理公共事务职能和提供公共服务的企业事业单位及其工作人员，前者如气象局，后者如自来水公司、电力公司、邮政局、报社、公立医院、公立学校、科研院所等；其二，人民团体或者其他社会组织中由国家行政机关任命或者派出的人员，如贸易促进会、残联、消费者权益保护协会等社团中由行政机关任命的负责人或者监察机关派出的监察人员；其三，居民委员会或者村民委员会及其成员。虽然这些组织并不是法定的国家机关，但它们在事实上履行了公共职能，是国家机关公共权力的延伸。因此，信访人有权利对这些组织及其工作人员的行为进行监督，提出建议、意见和投诉。信访人的权利有哪些？答：明确信访人的权利，有利于引导和保障信访人依法开展信访活动。广东省信访条例第十一条以列举的方式规定了信访人享有的权利。其一，知情权。知情权，又称知悉权或者了解权，是指信访人在信访活动中，了解相关制度、信访事项处理情况、办理结果及要求提供相关咨询和答复的权利。具体来说，信访人有三个方面的知情权：一是了解信访工作制度及办理程序。通过保障信访人这一知情权，有利于促使国家机关依法开展工作、接受群众监督，也有利于让信访人知晓相关工作制度及办理程序后，自觉依法信访。二是得到与其信访事项相关的咨询服务。这里的咨询，是指信访工作机构对信访人提出的信访事项进行分析研究，向信访人提供无偿的法律、政策方面的咨询服务和释疑解惑，包括告知信访人提出解决纠纷的合法渠道和方式等。三是查询办理结果并要求答复的权利。其二，回避申请权。回避申请权是为确保信访事项办理的公正性，而赋予信访人申请有直接利害关系人回避的权利。当信访工作人员与信访人提出的信访事项与其有利害关系或者其他关系可能影响公正处理时，信访人有权提出回避申请，要求该信访工作人员不得参与该事项处理。赋予信访人这项权利，有利于保证处理的公正性，也有利于增加信访人对信访机构的信任感，保证信访事项的顺利处理。其三，要求保密权。要求保密权，旨在保护信访的公民、法人和其他组织的商业秘密和个人信息、个人隐私。信访人在提出信访事项的过程时，不可避免会涉及到提供真实的姓名等个人信息；有些信访事项还涉及个人的隐私事项；有些信访事项还可能涉及到有商业价值的商业秘密。此外，包含投诉信息的信访事项，往往还涉及到被投诉对象对信访人的打击报复等问题。因此，为去除信访人的后顾之忧，条例赋予了信访人要求保密的权利，为信访人如实反映情况和提供真实姓名提供了法律保障。其四，申请复查复核权。申请复查、复核权，是指信访人对信访事项处理结果不服的，可以在规定的期限内向原办理机关的上一级机关申请复查，对复查意见不服的，可以在规定的期限内向复查机关的上一级机关申请复核。对符合条件的复查、复核申请，复查、复核机关应当在法定期限内作出复查意见、复核意见。为了避免挂一漏万，条例还规定了“法律、法规规定的其他权利”的兜底条款。信访人的义务有哪些？答：权利不是绝对的，权利的边界就是义务。根据权利与义务相一致的原则，广东省信访条例第十二条原则性地规定了信访人的义务。其一，信访人应当“遵守社会公共秩序，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权利”。其二，信访人“提出的信访事项客观真实，不得歪曲、捏造事实诬告、陷害他人”。其三，信访人“依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动”。其四，法律、法规规定的其他义务。条例之所以从上述四个方面规定了信访人义务，并不是为了限制信访人的权利。一方面，义务条款的设定是为了确保信访人依法信访，维护社会的和谐稳定，保障社会秩序和他人的合法权益。另一方面，站在信访人的立场上看，上述规定也有利于信访事项的解决。比如，要求信访人要依照法律、法规规定的方式和程序进行信访，是为了引导信访人依法、逐级走访，改变目前普遍存在的越级上访现象。实际上解决有关问题的“事权”在本级国家机关，无论信访人如何越级信访，最终还是要回到本级国家机关来进行处理和办理，上级国家机关不能越俎代庖。如果本级国家机关办理过程中有违法违规行为的，这时候，信访人再进一步按照规定向上级国家机关信访，既能更有效地监督有关国家机关，又能更有效地解决自身诉求，也有利于社会秩序的维护。为什么要在广东省信访条例中明确规定信访人的权利和义务？答：为了保障信访人的合法权益，维护信访秩序，实现信访领域的公平正义，广东省信访条例用专章规范了信访人的权利和义务。条例第十条明确了信访人提出信访事项的范围，第十一条列举了信访人享有的七项权利，第十二条规定了信访人应当履行的四项义务。明确信访人的权利和义务，体现了权利和义务相统一的原则。一方面，为使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，条例规定了信访人享有相应的权利。另一方面，为了维护国家安定、社会稳定和正常的信访秩序，为了保障国家利益、公共利益和他人的合法权利，信访人要依法行使权利并履行相应的义务。明确信访人的权利和义务，强化了法律在信访工作中的权威地位，是运用法治思维和法治方式来开展信访工作的体现。根据条例，信访人对自己的权利、义务一目了然，有利于信访人以理性、合法的形式表达利益诉求，解决利益矛盾，自觉维护社会稳定。信访人有权对哪些事项提出信访？答：广东省信访条例第十条明确规定信访人可以提出的三类信访事项，分别是“建议意见”，“对国家工作人员职务行为的投诉”和“不属于法定途径解决的诉求”。信访制度的原初功能是保障信访人参政议政和对国家工作人员的职务行为的监督。条例将信访人提出建议意见和对国家工作人员职务行为的投诉作为信访的重点内容，目的就是为了推动信访制度回归本原。对于属于诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的诉求，则应依照法律、行政法规规定的程序处理。但是，在实践中，存在一些不属于法定途径解决的诉求事项。为解决社会管理的真空问题，实现对群众合法权益的保护，对这些不属于法定途径解决的诉求事项，通过信访渠道加以协调、处理，在当前仍然是十分必要的。为此，条例规定，对于那些不属于法定途径解决的诉求，可以作为信访事项提出。问：信访人有权对国家机关哪些事项提出建议、意见？有权对哪些人员、哪些行为提出建议、意见和投诉？答：信访人有权对有关地方性法规、规章、其他规范性文件和国家机关的工作等事项提出建议、意见。地方性法规是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人大及其常委会制定的地方性法规；深圳、珠海、汕头的人大及其常委会制定的特区法规；连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县的人大制定的自治条例和单行条例。规章是指：广东省、广州市、深圳市、珠海市、汕头市的人民政府制定的地方政府规章。其他规范性文件是指：本省各级人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定，以及县级以上人民政府及其工作部门发布的具普遍约束力的规章以下规范性文件。信访人有权对国家机关的工作提出意见、建议。国家机关是指，本省各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会、各级人民政府、县级以上人民政府工作部门、各级人民法院、各级人民检察院。信访人有权对国家机关工作人员提出建议意见，或者对其的职务行为投诉。国家机关工作人员是指，在上述国家机关中从事公务的人员。所谓职务行为是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或单位，以机关、单位名义履行职责所作出的行为，而非以个人名义作出的行为。判断职务行为，通常根据执行职务的时间、地点、名义或者身份、与所享有职权和所执行职权是否存在内在联系等加以判断。问：除了国家机关及其工作人员之外，信访人还能对哪些主体及其行为提出信访？答：十八届三中全会决议提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，治理主体的多元化是国家治理体系和治理能力现代化的标志之一。因此，在国家机关之外，将会有越来越多组织或个人承担原本由国家机关承担的公共职能，在不同领域、不同层次、不同地域提供公共产品、公共服务，从而发挥着或大或小的治理作用。在总结我省实践的基础上，广东省信访条例把这些组织和个人概括为几类：其一，法律法规授权的具有管理公共事务职能和提供公共服务的企业事业单位及其工作人员，前者如气象局，后者如自来水公司、电力公司、邮政局、报社、公立医院、公立学校、科研院所等；其二，人民团体或者其他社会组织中由国家行政机关任命或者派出的人员，如贸易促进会、残联、消费者权益保护协会等社团中由行政机关任命的负责人或者监察机关派出的监察人员；其三，居民委员会或者村民委员会及其成员。虽然这些组织并不是法定的国家机关，但它们在事实上履行了公共职能，是国家机关公共权力的延伸。因此，信访人有权利对这些组织及其工作人员的行为进行监督，提出建议、意见和投诉。问：信访人的权利有哪些？答：明确信访人的权利，有利于引导和保障信访人依法开展信访活动。广东省信访条例第十一条以列举的方式规定了信访人享有的权利。其一，知情权。知情权，又称知悉权或者了解权，是指信访人在信访活动中，了解相关制度、信访事项处理情况、办理结果及要求提供相关咨询和答复的权利。具体来说，信访人有3个方面的知情权：一是了解信访工作制度及办理程序。通过保障信访人这一知情权，有利于促使国家机关依法开展工作、接受群众监督，也有利于让信访人知晓相关工作制度及办理程序后，自觉依法信访。二是得到与其信访事项相关的咨询服务。这里的咨询，是指信访工作机构对信访人提出的信访事项进行分析研究，向信访人提供无偿的法律、政策方面的咨询服务和释疑解惑，包括告知信访人提出解决纠纷的合法渠道和方式等。三是查询办理结果并要求答复的权利。其二，回避申请权。回避申请权是为确保信访事项办理的公正性，而赋予信访人申请有直接利害关系人回避的权利。当信访工作人员与信访人提出的信访事项与有利害关系或者其他关系可能影响公正处理时，信访人有权提出回避申请，要求该信访工作人员不得参与该事项处理。赋予信访人这项权利，有利于保证处理的公正性，也有利于增加信访人对信访机构的信任感，保证信访事项的顺利处理。其三，要求保密权。要求保密权，旨在保护信访的公民、法人和其他组织的商业秘密和个人信息、个人隐私。信访人在提出信访事项的过程时，不可避免会涉及到提供真实的姓名等个人信息；有些信访事项，还涉及个人的隐私事项；有些信访事项，还可能涉及到有商业价值的商业秘密。此外，包含投诉信息的信访事项，往往还涉及到被投诉对象对信访人的打击报复等问题。因此，为去除信访人的后顾之忧，条例赋予了信访人要求保密的权利，为信访人如实反映情况和提供真实姓名提供了法律保障。其四，申请复查复核权。申请复查、复核权，是指信访人对信访事项处理结果不服的，可以在规定的期限内向原办理机关的上一级机关申请复查，对复查意见不服的，可以在规定的期限内向复查机关的上一级机关申请复核。对符合条件的复查、复核申请，复查、复核机关应当在法定期限内作出复查意见、复核意见。为了避免挂一漏万，条例还规定了“法律、法规规定的其他权利”的兜底条款。问：信访人的义务有哪些？答：权利不是绝对的，权利的边界就是义务。根据权利与义务相一致的原则，广东省信访条例第十二条原则性地规定了信访人的义务。其一，信访人应当“遵守社会公共秩序，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权利”。其二，信访人“提出的信访事项客观真实，不得歪曲、捏造事实诬告、陷害他人”。其三，信访人“依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动”。其四，法律、法规规定的其他义务。条例之所以从上述四个方面规定了信访人义务，并不是为了限制信访人的权利。一方面，义务条款的设定是为了确保信访人依法信访，维护社会的和谐稳定，保障社会秩序和他人的合法权益。另一方面，站在信访人的立场上看，上述规定也有利于信访事项的解决。比如，要求信访人要依照法律、法规规定的方式和程序进行信访，是为了引导信访人依法、逐级走访，改变目前普遍存在的越级上访的现象。实际上解决有关问题的“事权”在本级国家机关，无论信访人如何越级信访，最终还是要回到本级国家机关来进行处理和办理，上级国家机关不能越俎代庖。如果本级国家机关办理过程中有违法违规行为的，这时候，信访人再进一步按照规定向上级国家机关信访，既能更有效地监督有关国家机关，又能更有效地解决自身诉求，也有利于社会秩序的维护。