附件4：项目描述（公交服务）.闵行区.doc

附件4政府购买公交服务项目描述一、区委、区府战略目标：公共交通是城市经济社会全面、协调发展的重要基础，是解决人民群众交通出行的民生工程。国务院办公厅早在2005年就颁发了200546号文关于优先发展城市公共交通的实施意见，上海市政府也于2007年3月颁布上海市政府关于优先发展城市公共交通的意见。闵行区人民政府工作与闵行区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的报告中指出，改善居民出行条件，坚持优先发展公共交通，优化公交线路设置及各种交通方式之间的衔接，增加公交短驳线路方便居民换乘。完善公交市场经营机制，强化协调运营的公共客运服务系统。公交出行事关民生问题，是服务于广大人民群众的公益事业，体现出社会公平和共享社会发展成果的重要平台，闵行区区政府为了贯彻国务院和上海市政府关于“公交优先”的战略以及将公交事业定位于公益属性的理念，自2006年上海市公交实行差别化管理以来，闵行区政府始终以政府购买服务的方式扶持公交事业的发展，支持本区公交线网的规划、建设和管理，并结合区域经济提速发展、人口集中导入的客观需求，提供与之相适应的财政资源。二、项目概况（一）项目的基本情况；公共交通是城市经济社会全面、协调发展的重要基础，是人民群众交通出行的民生保障工程。近十年来，我区公交线网建、管事业经历了两个不同的管理时段。2005年底前，上海市对公交实行的是市一级管理，市主管部门对我区公交线网的布局是按照郊区化的模式来安排的；2006年后，根据市政府对交通管理体制实行差别化管理，区域公交线路按照属地化原则由各区县实施管理。闵行区亦相应落实了管理机制和管理职能，承担起对本区公交管理的任务。在管理职能下放到区的时期，正是我区城市化进程快速发展、人口大量集中导入的时期，公交服务供应和市民出行需求的供需矛盾相当突出，主要表现在：一是历史欠账多，线网密度低，仅为092 km/km2，而且分布不均，特别是城镇化后的农村地区，公交线路相对偏少；二是公交线路为郊区化配置，运行时间短、站距长、营运间隔长、票价较高；三是公交和轨交换乘不便，营运时间上不能衔接；四是快速增长起来的大型小区、重要商业网点和公用事业办事机构，由于物业的先期开发和人口大量集中导入，需要配置公交线路。所有这些矛盾给我区人民群众的出行带来极大的不便。因此，公共交通发展滞后的问题是交通部门一项重中之重的民生保障工程，亦成为了区各级领导、人大代表、政协委员和人民群众高度关注的热点、难点问题。因此，区委、区政府、区人大、区政协等各级领导，积极贯彻国务院优先发展公交的战略，对优先发展公交的指导思想十分明确，倾注了大量的精力，自2006年上海市公交实行差别化管理以来，逐年加大了区财政扶持资金的投入。近8年来，我区新辟区域公交线路50余条、调整线路100余条，线网密度达到了1.612公里/平方公里。 通过政府购买服务的方式，我区“村村通”公交实现了所有行政村的全覆盖，大型居民社区、动拆迁基地、科学园区、工业基地、重要功能服务区都按计划覆盖了公交线路，使公交各种突出矛盾得到了缓解；为了降低市民的公交出行成本，区政府向市民承诺对区域内原实行多级票价（最高为8元）的线路全部实行了单一票价（空调车2元，非空调车1元），区政府投入财政扶持资金补贴相关公交企业，让市民亲身体验政府实事带来的实惠，享受到区域发展的成果，市民的公交出行条件亦得到不断改善。（二）项目总投入情况分析；闵行区人民政府工作与闵行区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的报告中指出，改善居民出行条件，坚持优先发展公共交通，优化公交线路设置及各种交通方式之间的衔接，增加公交短驳线路方便居民换乘。完善公交市场经营机制，强化协调运营的公共客运服务系统。近年来，闵行区政府在坚持公交服务公益性的前提下，持续加大对公交的投入力度，近几年来的预算安排与预算执行情况如下表：年份预算资金（万元）预算执行（万元）执行率（%）2011年4667.03543544.6075.95%2012年4356.13823810.250787.47%2013年（截止9月底）4859.0632340.936748.17%2014年50002011年政府购买公交服务预算金额为4667.0354万元，实际支付3544.6万元，执行率为75.95%；2012年政府购买公交服务预算金额为4356.1382万元，实际支付3810.2507万元，执行率为87.47%；2013年政府购买公交服务预算金额为4859.063万元，截止9月30日已支付2340.9367万元，执行率为48.17%。2014年政府购买公交服务预算金额为5000万元，均由区级财政预算支付，其中2013年第4季度公交线路审价补贴预算金额为1532.9814万元，2014年度1-3季度公交线路审价补贴预算金额为2288.0186万元，2014年度公交线路定额补贴预算金额为1179万元。（三）项目绩效目标设定情况，预期总目标及阶段性目标；年度绩效指标指标分类指标名称标杆值实际值目标值产出指标区域内公交日均营运公里增长率2%3.03%2%定额补贴线路完成政府购买公交服务要求率100%100%100%审价补贴线路计划班次执行率95%96.61%95%效益指标区域内公交日均营运收入增长率3%15.26%3%区域内公交日均客运量增长率3%4.59%3%社会评价指标乘客满意率80%81.83%80%公交企业职工满意率80%80%可持续发展指标定额补贴线路完成政府购买公交服务要求率100%100%100%审价补贴线路计划班次执行率95%96.61%95%1、区域内公交日均营运公里增长率通过2014年度公交日均营运公里与2013年度公交日均营运公里比较，衡量公交服务提供数量的增长情况；2012年实际值为3.03%，2013年目标值为2%，2014年标杆值为2%。2、定额补贴线路完成政府购买公交服务要求率考量定额补贴线路完成政府购买公交服务要求情况；2012年实际值为100%，2013年目标值为100%，2014年标杆值为100%。3、审价补贴线路计划班次执行率考量享受审价补贴各线路年度计划班次完成情况；2012年实际值为96.61%，2013年目标值为95%，2014年标杆值为95%。4、区域内公交日均营运收入增长率通过2014年度公交日均营运收入与2013年度公交日均营运收入比较，衡量公交服务提供数量的增长情况；2012年实际值为15.26%，2013年目标值为3%，2014年标杆值为3%。5、区域内公交日均客运量增长率通过2014年度公交日均客运量与2013年度公交日均客运量比较，衡量公交服务提供数量的增长情况；2012年实际值为4.59%，2013年目标值为3%，2014年标杆值为3%。6、乘客满意率通过向享受该项目补贴的企业发放问卷调查，根据问卷的实际收回数，回答问题不同分值的答案，计算出满意度，以此来衡量项目的受欢迎程度。2012年实际值为81.83%，2013年目标值为80%，2014年标杆值为80%。7、公交企业职工满意率通过向该项目涉及的公交企业职工发放问卷调查，根据问卷的实际收回数，回答问题不同分值的答案，计算出满意度，以此来衡量项目的受欢迎程度； 2013年目标值为80%，2014年标杆值为80%。（四）项目用途和主要内容、涉及范围。根据闵行区公交交通专项资金使用管理暂行办法（闵建交201233号）规定，闵行区2014年度政府购买公交服务项目对辖区内的40条公交线路补贴，主要包括以下两种类型：1、审价补贴线路。是为了实现市区两级公交线网建设规划，满足公众出行需求，经相关程序论证确定开设的区域公交线路营运过程中发生的营运亏损。补贴额包括亏损补贴和经营微利补贴两部分组成，实施分段计算。亏损补贴按补贴公交线路服务段计算出总营运成本，扣除该服务段实施营业收入后的不足部分，计算公式为：补贴额=营运公里成本单价×营运总里程-实际营运收入；经营微利补贴是为了鼓励企业积极性，给予发生年度营运亏损的企业适当比例的政策性补偿，计算公式为：补贴额=亏损补贴额×5%。2014年度政府购买公交服务项目审价补贴线路共涉及五个公交公司的18条线路，分别为上海浦东新区上南公共交通有限公司9条线路、上海巴士二汽公共交通有限公司5条线路、上海露虹汽车服务有限公司2条线路、上海巴士六汽公共交通有限公司1条线路、上海金球出租汽车有限公司1条线路。2、定额补贴线路（延时、延线、增能、调向、调价线路）。包括为了实现地铁等大型枢纽与公交接驳、零距离换乘，区域公交线路首末班车延时、线路延伸而新增的营运成本补贴；为了进一步优化公交线路，增加运能、调整走向后新增的营运成本补贴；为了降低公众出行成本，由多级票价调整为单一票价后的营收补贴。以上所有调整方案须经相关程序论证后确定。2014年度政府购买公交服务项目定额补贴线路共有22条线路，其中2条为2014年新辟公交线路，其余20条定额补贴线路共涉及七个公交公司，分别为上海巴士二汽公共交通有限公司11条线路、上海浦东新区上南公共交通有限公司3条线路、上海露虹汽车服务有限公司2条线路、上海巴士四汽公共交通有限公司1条线路、上海巴士六汽公共交通有限公司1条线路、上海汇华出租汽车有限公司1条线路、上海浦东新区南汇公共交通有限公司1条线路。2014年度项目按补贴类型分类详细情况见下表：补贴类型线路数量涉及线路涉及企业审价补贴18浦江1-7路、163路、174路、浦东上南闵行2路、闵行14路露虹公司闵行1路、江川3路（区间）、162路、180路（区间）、闵行22路巴士二汽七宝1路巴士六汽闵行12路金球定额补贴22189路、莘车线、马莘专线、闵红线、闵莘线、704路、712路、闵马线、莘荷线（区间）、古美环线、157路巴士二汽闵行20路、177路、915路浦东上南747路巴士六汽753路巴士四汽341路汇华出租闵行17路、闵行25路露虹公司浦江11路浦东南汇华漕公交线、新虹公交线新辟线路三、项目设立的必要性1、项目要解决的主要问题（1）闵行区公交历史欠账多，线网密度低，2005年时仅为0.9 km/km2，而且分布不均，特别是城镇化后的农村地区，公交线路相对偏少。（2）公交线路为原为郊区化配置，运行时间短、站距长、营运间隔长、票价较高。（3）公交和轨交换乘不便，营运时间上不能衔接。（4）快速增长起来的大型小区、重要商业网点和公用事业办事机构，由于物业的先期开发和人口大量集中导入，需要配置公交线路。2、提供的公共产品和服务（1）为了实现市区两级公交线网建设规划，改善市民公交出行条件经相关程序论证确定开设的区域公交线路。（2）为居民出行提供公交与地铁等大型枢纽接驳、零距离换乘，区域公交线路首末班车延时、线路延伸、增加运能、调整走向等服务；为了降低居民出行成本，区域内多级票价的公交线路全部调整为单一票价。3、区交通主管部门2013年在项目执行过程中的亮点工作（1）、积极向市财政争取对进大居公交线路的补贴政策近年来，闵行区大居项目呈增长态势，已建成并入住的大居有上海康城、浦江四高基地、浦江世博家园、颛桥君莲小区、华漕爱博家园等；待建的大居有马桥大居、浦江大居等。大居竣工后，公交设施和线路是必备的配套条件，是关系市民出行的基本条件，是民生保障项目的重要组成部分。为做好大居公交设施及公交线路配套建设工作，市政府从2012年起，仅对终点站设置在闵行区浦江四高基地、颛桥君莲小区、梅陇上广电基地、马桥旗忠市级大居的公交线路，实行按照配车数为单位的专项补贴。目前区运管所正积极与市交港局沟通，希望市交港局将爱博家园、世博家园、虹梅锦苑、康城四个大居纳入大居补贴政策范围，得到了市交港局的积极回应。如爱博家园等四个大居最终被纳入大居补贴政策范围，可以缓解相关公交企业的亏损压力，提高公交企业服务大居的积极性，更好的改善大居居民的出行条件，同时也有效缓解了区财政资金压力。（2）、科学合理地新辟公交线路，根据实际情况对相关公交线路进行合理化调整浦江四高小区居民多数为中心城区动迁至闵行区，他们的工作、生活圈等多数仍在中心城区，具有强烈的快速换乘轨交的需求。区运管所主动跨前一步，听取居民意见建议，于2012年底及时开通了连接轨交8号线与浦江四高小区的浦江11路。该线具有短、频、快的特征，线路全长仅7公里左右，间隔较短，从四高小区至轨交站点仅需20分钟左右，大大降低了四高小区居民换乘轨交的时间成本。浦江1路陈行至浦晓路段客流稀少，区运管所及时调整该线运营方式。将陈行至浦晓路段客流稀少地区改为区间营运方式，缩短正线段的行驶段3.3公里，并根据实际客流情况合理加大区间段的班次间隔、缩短营运时间，减少了公交专项补贴资金。四、保证项目实施的制度、措施（一）项目管理制度、资金管理制度、日常考核制度的建设。1、项目管理制度为加强项目的管理，区运管所制定了以下管理制度： （1）关于公交线路亏损补贴项目的管理规定 (闵运管（2008）13号)；（2）方案论证制度：年度公交线路调整计划、资金补贴计划在正式实施之前，已主动征求镇、街道和莘庄工业区和社会公众的意见。（3）公交服务协议签订制度：列入公交专项补贴的线路，必须经过闵行区公交行业评价工作组审核与确认；区运管所负责与公交服务提供企业洽谈与协议签订工作，在协议中明确公交企业在营运过程中必须严格按照营运的规范和要求，提供优质服务，对出现问题的线路，可减扣部分补贴资金等权利义务；公交服务协议经区运管所、相关公交营运企业签订，并由区建交委鉴证后，方可生效。2、项目财务管理制度为保障项目按法定程序有效实施，区运管所建立、健全了以下各项相关财务管理制度：（1） 财务管理制度；如：关于公交专项补贴的财务管理制度（闵运管（2010）12号）；资金拨付期限如下：公交线路亏损补贴前三季度实行按季预拨，上年度请算数在次年第一季度根据中介机构出具的审计报告完成结算拨付；延时、延线、增能、调向、调价线路补贴按照年度预算分季拨付。（2）内审四级岗位审批制度；严格专项资金初审、复核、审核制度，不准缺项和越程序办理手续，各类专项资金审批程序，以该专项资金审批表所列内容和文件要求为准。（3）审批过程中的信息沟通机制；a、运管所成立了公交补贴项目绩效评价工作班子，组织相关人员积极配合中介机构完成绩效评价工作；b、绩效评价信息通过闵行区建交委网站公示；c、通过“两会”代表提案回复、信访回复、咨询接待等形式听取公众意见。（4）送审报查机制；区运管所凭补贴合同、协议、发票等复印件，发票复印件要加盖区运管所公章并附入账通知书，区财政局管理科专管员审核，区财政局国库收付中心对直拨项目拨付后，在入账通知书上加盖公章交预算单位。3、日常考核制度（1）日常考核制度：坚持采用定期检查和突击抽查相结合的方式，增加高峰时间、双休日和节假日的明查暗检；同时利用GPS信息化监管平台，实现对公交营运班次、间隔、发车时间、站点停靠等基本信息的全面实时监管。发现问题及时和企业沟通，提出整改要求，跟踪落实情况。（2）公交行风巡查和考核制度：通过政府购买专项服务方式，委托闵行区乘管会对区域公交线路进行监督检查。区乘管会负责对区域内公交线路的安全行车、规范服务、遵章守纪、站点管理、车容车貌等进行监督检查（每年检查数不少于4000次），年底前对全年监督检查情况进行总结评估，并向区运管所推荐优胜线路、优秀员工、特色服务人员名单。（二）项目实施的范围和时间的具体界定、活动计划等。1、项目实施的范围根据闵行区公交交通专项资金使用管理暂行办法（闵建交201233号）（以下简称公交资金使用办法）的文件精神，对下年度公交补贴项目调整方案规定为：项目调整方案由延续项目、终止和暂停项目和新增项目组成。（1）、延续项目（a）经审计上年度继续发生营运亏损的审价补贴线路，该类线路应通过提出优化方案以逐年降低补贴额。（b）补贴期限未超过三年的延时、延线、增能、调向、调价等定额补贴线路。（c）经评估、审计、论证后需延长补贴期限的定额补贴项目。（2）、终止和暂停补贴项目（a）通过一定时间的营运，线路逐渐趋于成熟，客流较为稳定，实现年度盈亏平衡的公交线路。（b）上年度补贴总额超过200万元或每公里补贴额超过实际补贴单价80%的公交线路，须进行调整优化；对连续三年年度补贴总额超过200万元或每公里补贴额超过补贴单价80%的公交线路暂停补贴，须对该线路进行重新评估后，再行确定补贴方案。（c）补贴期超过三年的延时、延线、增能、调向、调价等定额补贴线路。（d）由于客流需求发生重要变化或减少复线，进一步优化公交线网，拟合并、取消的公交线路。（3）、新增项目依据公交发展规划、区域公交线网现状和公众出行需求等因素，区建交委提出下年度新增包括新辟、延时、延线、增能、调向、调价线路初步方案，方案须经相关程序论证通过并向社会公开征求意见后确定。2014年度政府购买公交服务线路合计40条，由审价补贴线路18条、定额补贴线路22条二部分组成。18条审价补贴线路，全部为延续上年度线路；22条定额补贴线路中，20条线路为上年度延续线路，华漕公交线路和新虹公交线为2014年度新增的定额补贴线路。2、项目实施时间的具体界定和活动计划序号具体活动名称实施时间活动计划12013年第4季度公交线路审价补贴2013.10.1- 2013.12.3118条审价补贴线路按政府购买公交服务合同为居民提供公交出行服务22014年度1-3季度公交线路审价补贴2014.1.1- 2014.9.3018条审价补贴线路按政府购买公交服务合同为居民提供公交出行服务32014年度公交线路定额补贴2014.1.1- 2014.12.3122条定额补贴线路按政府购买公交服务合同为居民提供公交延时、延线、增能、调向、调价服务五、项目前一年度评审情况和整改情况（一）政府购买公交服务项目2012年前、中、后评价中突出问题主要有以下几个方面：1、公交线网有待进一步优化。目前闵行区公交线路中如闵行一路等部分线路绕行较多给公众出行造成不便；部分线路载客率不高，尤其是非上下班高峰时期，对公交成本控制造成不利影响，资金使用未能带来最优社会效益。2、新开线路规划应注重线网布局的科学性与合理性。对新增线路的开通要广泛听取民意，更要慎重、仔细，线网布局要科学合理，经适房动迁基地的公交线路要抓紧落实。（二）整改措施1、优化公交线网布设，完善公共服务体系区交通管理部门密切关注各条公交线路的客流动态变化的情况，在充分听取各方意见的基础上，贯彻节约财政资金，提高资金使用效率的原则，在保证居民基本出行条件的前提下，对部分客流较少，亏损严重的线路进行适度的优化调整；同时为改善浦江镇居民的出行条件，区交通管理部门邀请第三方中介机构对浦江镇域内公交线网进行调研，目前已对线网优化方案形成了初步意见。2、加强新开线路的规划、调研。在开线前加强线路的规划、调研工作，注重线网布局的科学性与合理性，兼顾其他公交系统如地铁及公共自行车系统的影响。同时为做好大居公交设施及公交线路配套建设工作，区建交委积极争取市交港局等相关部门的支持，严把大居建设规划交通设施建设评审关，认真分析大居入住居民的出行需求特点，周密规划公交线网，努力按上海市公交服务规范设定线路营运要素（首末班时间、班次间隔、公交票价等），较好地完成了大居公交设施及公交线路配套工作。六、影响项目执行的因素1、个性化需求难以满足。随着闵行区城市化建设步伐的不断推进，市民对出行要求、标准也随之提高。班次间隔、首末班车时间、线路走向、站点设置、车辆配置等均易被市民提出诉求，许多要求个性化特点明显，区交通管理部门难以一一满足，导致诉求量不断增长。2、财政供给的有限性与市民需求的无限性矛盾突出。公交公益性体现了公交优先发展的战略，政府对公交线网建设的投入，市场化运作要求体现了公交线路运行在满足市民基本出行需求的前提下，应当体现运作的经济性。当前，随着闵行大居规模不断扩大，财政对于公交的投入不断加大，财力难以可持续对不断扩大的公交线网予以补贴。3、轨交站点综合交通设施资源稀缺。闵行区轨交线路资源丰富，但是轨交站点综合交通利用率不高，许多站点均未建成综合交通枢纽，导致包括机动车停车、公交线路设置、出租车侯客站设置等问题产生，难以有效解决。七、项目绩效目标预期达到的效果1、全面贯彻落实闵行区“全面调结构、深度城市化”战略，提升区域公交服务供应的数量和质量，推进不同地区的公交线网合理发展。2、为大型居住社区、经济适用房、动迁安置房等保障性住房基地配套相关公交线路，方便居民出行。3、项目的实施支持部门递进完成闵行区“十二五”交通专项规划的相应目标。4、完善科学园区、工业园区、大学校区、现代服务区等功能区的公交配套，为引进和集聚人才，改善投资环境、拉动区域经济发展，建设“智慧”闵行服务。5、促进城乡统筹发展，改善农村地区和人口集中导入地区的出行条件，为缩小城乡差别，建设“宜居、生态”闵行服务。填报单位：闵行区城市交通运输管理所日期：2013年10月8日