城市规划杂志从终极蓝图到动态规划动态规划实践与理论.doc

城市规划：从终极蓝图到动态规划 动态规划实践与理论针对蓝图式规划的种种弊端，国外早已出现了一系列关于动态规划理论与实践的成果，系统规划理论、连续性规划理论、行动规划模型等。与传统规划相比，它把规划看成一个过程，而不是结果，既注重建设行为的协调性，更加关注近期的需要并强调灵活性。 静态规划理论的关键误区在于对城市的认知，流于对城市物质形态进行概括和分解组合，不探究城市的运行，不清楚影响城市的要素，不考虑规划对城市的作用和反作用。我们需要理解城市发展的客观性即联系性。 强调动态规划，突出过程引导，并不排除规划理想。但时空的客观规律是近实远虚，而不能事无巨细都要“法定”，具体的功能安排留给近期、留给下一层次规划。 孙施文：动态规划，更主要的是一种关于规划内容的思考方式。这里强调的绝对不是过几年编一次规划，也不是过去滚动规划的含义，而是规划内容本身具有生长性，规划应当反映出这种生长性。 现代城市规划的形成和发展，始终是两股力量共同推进的，一是对理想社会的追求，一是对现实问题的解决。但是我们往往只强调了制定目标，只关注到20年后是怎么样的，很少是从现在逐步生长、发展过去的，从而造成了现在和未来之间的断裂。许多国外理论，它们的共同基础实际上是系统方法论，我们更应关注构成城市的要素本身的不断生长和发展，不仅是从未来来看现在或规约现在，而是从现在逐步向前推进。 周剑云：我国城乡规划编制一直延续了西方理论界在上个世纪60年代已经否定的综合理性规划思想。综合理性规划应当进化为行动规划。行动规划不仅仅关注规划目标的科学性，而且更关注规划实施的可能性和实效性，并且从规划的可实施性角度制定城市规划，这就意味着城乡规划思想方法的重大转变。 为什么提出动态规划，就是因为存在未来难预测，存在有限理性。林德布洛姆的渐进式规划可以运用。王晓川：目前我国城市规划整体上正在从以前单一的关注建筑形体、以城市的物质形态为主的规划，逐渐转向经济、社会、文化等多专业参与的综合规划，并且将规划设计和行动计划联系在一起。另一方面，在规划管理工作中，目前也存在着动态调整的建设项目规划与法定的总体规划和控制性规划之间的矛盾。这里谈到的“动态”，即把规划的制定和规划实施的管理有机地结合起来，从而不断地维护和修正法定的规划。其最合理的途径应该是通过规划评估来修正一些内容，但现在还没有法律的授权。如果能使规划的实施评估和规划的修正、修改结合在一起，可能会更加理想。英国“动态规划”理论及实践顾大治 管早临 从内容上看，英国的规划体系以发展规划为主要形式，并且较为偏重经济和社会领域。这与中国的规划体系偏重于空间的物质性安排是不同的。从管理体制上来看，中国规划管理较为刚性，而英国下级规划虽然也要服从上级，但弹性较大，国家级的规划政策注重引导，城市和乡镇在具体规划制定方面具有很大的自由裁量权。总体来说，英国城乡规划的特点是注重行为控制和引导，而中国则注重物质空间安排和实施。 英国城乡规划法律体系演变的总趋势是简化，其目的在于：使公众参与更有效；提高规划灵活性，使规划政策对现实环境具有快速反应能力。1.2 动态规划的诞生背景 二战后的经济建设与城市发展对城乡规划提出了新的要求，传统城乡规划模式显现出明显的不足：如规划缺乏灵活性不能应对城市的动态发展，规划编制缺乏部门沟通和公众参与使得规划实施结果不能掌控，对于城市发展的规划是简单叠加的而非整体系统的等等，城乡规划的指导思想从蓝图规划向过程规划、从技术理性精英决策向公众参与转变，不断强化规划的综合性。1.2.1 从蓝图规划转向过程规划 “蓝图规划”亦称“形态规划”，即通过规划方案表达出在一定年代内希望实现的最终状态的详细图景，规划的重点是研究规划方案所要完成的任务目标和实现这些任务的各种途径。一方面越来越成为理想愿景而不能实现；另一方面规划对发展实际的控制作用力也越来越弱。 过程规划以控制论为思想基础，规划重点在于描述各种政策可能造成的结果，然后以相应的任务来评价各种政策，以便选择其中较好的一个。每隔一定时间进行评估并修正，以适应未来不可预见的变化。1.2.2 从技术理性转向公众参与 在市场经济条件下投资和利益的多元化带来更多的不确定性，纯技术理性的规划经常与现实世界发生冲突。二战后人们逐步从工具理性和技术至上走上了关注环境保护和综合发展的道路。2 动态规划的概念与特征2.1 动态规划的概念 在倡导过程规划和公众参与的背景下，纳撒尼尔·利奇菲尔德于20世纪60年代在其社会影响评价理论的基础上发展出了动态规划概念，并通过实践逐步形成较为成熟的理论和方法。 动态规划是将城市发展理解为各种“力量”参与其中相互作用以达到一定目标的动态过程，并致力于制定可行的规划来管理和协调这种相互作用，促进城市的有序发展。动态规划在原有过程规划和公众参与的基础上拓展出了新的内涵：一是主张规划不仅要“向前看”，还要“向后看”。关注过去的意义在于发现产生当下问题的原因，避免重蹈覆辙。“向前看”指的是在规划方案编制阶段就提前与未来实施者讨论协调，保证实施有效。二是超越模糊的“公众参与”概念，强调区分不同类型的“利益相关者”。动态规划认为，“公众”有的是规划的推动者，有的是规划的被动受影响者，两者对于规划的立场存在本质差异，需要加以区分。利益相关者参与的意义不仅在于实现社会公平，更在于使规划的实施者提前介入充分沟通，使规划有效实施。2.2 动态规划的特征：其核心特征体现在从编制主体、目标设定、规划评估到规划实施的全过程。2.2.1 区分“生产者”与“消费者” “生产者”是主动施与型利益相关者，是规划的推动者，除了规划师之外，还包括房地产开发商、公交运营商、政府部门等；“消费者”是被动承受型利益相关者，与规划的决策过程毫无关联，但“被动”地承受了规划的结果。动态规划理论的基本思路在于通过最广泛的有代表性的利益相关者参与，使被动承受型利益相关者的利益和主动施与型一样得到表达，体现社会公平，并最终形成一致性的相互协作的规划措施。2.2.2 从“问题”而非“目标”出发 动态规划回归本源，规划编制的第一阶段从分析“问题”开始，通过对问题的分析自然导出规划目标。2.2.3 面向“影响”而非“目标”的评估 城市系统的复杂性导致了存在着许多规划者无法控制的因素，被动承受型利益相关者往往最可能受到规划的负面影响。因此，动态规划立足于“影响”而非“目标”进行评估，有利于公平地评估规划实施的效果。2.2.4 “向后看”和“向前看”同等重要 动态规划主张“向后看”，把关注范围扩大到规划行为之前的城市环境变化过程，为了了解引起规划行为的原因，并且恰当地评价通过规划行为影响未来变化的可行性。还需要对以往执行过的规划措施进行分析，以总结经验教训。 同时“向前看”不仅是提出规划愿景，还包括预测实施效果，在规划阶段即与未来的规划实施者即主动施与型利益相关者进行沟通，并根据沟通结果调整方案。另外，动态规划的跨部门合作、动态规划视野、面向影响的评估等基本思想，则对于整个城乡规划体系的各个层面均有指导意义。居住隔离现象的内在机制探索与对策研究 居住隔离，是指都市居民由于种族、宗教、职业、生活习惯、文化水准或者财富差异，特征相类似地集居于特定地区，不相类似的集团则彼此分开，产生隔离作用。各种不同层次的集居区，在其内部有着趋向一致的价值观念，是常为同性质的住宅社区。各种集居区之间则差异较大，并有着自身发展的独特性。 它将带来阶层分化扩大、社会分配不公、社会问题增多、社会治理成本加大、城市整合度降低等一系列问题，影响社会稳定与和谐。1、法国的“大型社会住宅区” 二次世界大战之后，法国遭遇住房危机。以政府为主导的社会性住宅建设采用快速、标准化的工业化建设模式迅速填补了大量的住房缺口。当时处于统治地位的雅典宪章功能分区思想指导了社会住宅的布局，在郊区建设全新的、独立的、功能单一的“大型社会住宅区”迅速成为了指导法国政府住宅建设的核心理念。1970年代中期，社会住宅饱和，但随后以种族和财富差异为主要特征的居住隔离和社会隔离给法国带来了严重的社会问题，其消极影响延续至今。 近年来，中国大规模保障房建设如火如荼，规模之大，速度之快，历史罕见。郊区式“大型保障房片区”的开发模式因其集中、快速、经济的优势，迅速为许多地方政府所采用。这样的开发模式存有巨大的隐患，其导致的居住隔离现象业已初露端倪。2、大型社会住宅区开发模式带来居住隔离现象对经济节约和标准化生产的追求，让大型社会住宅区忽视了对美学、城市形态、建筑景观，还有社区社会生活的关注。最终，这些街区呈现出惊人的同质性：相同的建筑形式和建筑内容，远离都市，滞后的交通设施建设和生活设施配套。3 、雅典宪章功能分区思想的影响 如雅各布斯所批评和其后历史所证明的那样，缺乏多样性、复杂性的城市社区注定会引来衰败，这些孤立于老城区和功能不完整的现代大型住宅社区，必然导致留守者贫困阶层和边缘人士的“居住隔离”。4、对中国大型保障房建设的政策建议 伴随大规模的城市化浪潮，城市中流动人口不断增加，诸如“城中村”、郊区“落脚城市”的出现使得城市居住隔离现象表现得更为明显。中国的保障房建设很大作用在于为城市低收入群体和外来务工人员提供居所。目前的保障房建设以地方政府出资为主，财政上的压力使得保障房的质量难以保证，选址也多分布在地价低廉的城市边缘地带和城乡结合部。同时，在中央政府“加快建设步伐”的要求下，保障房建设开始出现规模过大的现象。这种“大型保障房片区”的开发模式，很容易造成中低收入人群的大量集中。基础设施建设往往投入不足，且严重滞后。远离工作地点、生活极度不便，让很多中等收入者望而却步。 5、建议：（1）按城区标准保障住房质量、小区质量，完善配套设施和便利快速交通拥有较高的建筑质量和较好的小区环境。建议保障房片区在完善其他设施同时，保证质量较高的中小学教育，以防止一部分生活较好的家庭的逃离，丧失“居住混合”。TOD(公共交通导向的发展)模式有利于快速有效的联系郊区保障房和主城区。建议引入投入不高，快速有效的BRT模式，可以在短期内缓解这些片区的对外交通问题。（2）提倡混合居住模式 建议引入“大杂居小聚居”模式，规划建设不同梯度收入群体的多种房源，在实现“大杂居”的同时，明确社区内不同收入人群的相对独立。此外，建议适当扩大保障性住房申请者的范围，建议将廉租房保障对象从低保家庭拓展至中低收入家庭。 保持社区的“混合居住”是一个持久和困难的过程，建议设立专门的管理机构，长期监督社区的人员结构变动，对于可能出现的居住人口单一化做出相应的政策调整。 建议在商品房项目中配建保障房，提高其在选址、建设中的比例。（3）、统筹城市规划与保障房建设 今天的保障房建设应该考虑综合统筹城市规划以培育社区的多样性功能，还需积极寻求与主城区的融合，或是以保障房社区为基础打造未来功能多样的新城。建议在区域布局层面加强与城市总体规划、土地利用总体规划的统筹协调，以确保保障性住房不是孤立于市之外，同时增加住房规模、配套设施、交通设施、就业水平等强制性指标要求，切实增强保障性住房与城市的融合。（4）通过立法来保障混合居住将“混合居住”纳入法律保障，保证保障房片区的住宅类型混合和入住居民的多样性，推广商品房配建保障房模式等等。城市总体规划编制工作的思考1、交通引导：形成了交通引导发展的思路，反映在总体规划层面，主要包括交通与用地相互反馈、路网支持公交优先、交通方式结构优化等三个方面。 交通方式结构优化。可具体采取五个方面措施：第一，做好交通分区，划定公交走廊、公交优先发展的地区及小汽车自主发展的地区等。第二，应通过立法、规划、路网、服务、财务、政策等六个方面的优先措施保障公交优先。第三，提出停车调控措施，特别是对社会停车设施做好安排。第四，注重慢行友好。第五，构建合理的枢纽体系。把对外交通、城市内部交通以及不同交通方式通过枢纽体系的建设加以整合。2 低碳生态 通过工业减碳、交通减碳、建筑减碳实现减少碳排，通过绿化固碳来增加碳汇，通过资源节约、环境友好建设实现自然和谐。在总体规划的发展容量确定、产业类型选择、空间布局、交通组织、生态建设、资源利用、节能减排以及基础设施安排等方面都可以具体落实。3 城乡统筹（1）优先推进新型城镇化：一是优先把已经长期稳定在城镇工作的农民转变为市民，并创造条件鼓励其在城镇安家落户、放弃农村承包地和宅基地，适时地清理空置闲置农房和空心村，进行土地及宅基地整理，支持农村产业化发展。（2）基本公共服务均等化：使基本公共服务能够根据地方实际，真正做到以人为本，促进城镇社会和谐。（3）城乡特色差异化：城乡各自保持特色，尤其是布局形态特色、道路交通特色、空间景观特色及社会文化特色等。在内涵发展要素与外部形象要素方面都能做到城乡特色差异化。（4）村庄发展多样化：在城乡统筹发展理念指导下，应结合村庄实际特点，高度重视村庄发展多样化。因地制宜针对具体的村庄个体制定适宜的规划。4、数据支撑：要提升规划的科学性，就应该重视规划的空间数据库建设，利用多种先进手段，综合分析城市发展状态，准确发现问题，明确提升方向。公交优先导向下的城市总体规划倡导公交优先，构建公交都市，首先要在城市总体规划编制与实施过程中得到体现、安排和落实。规划原则：应当强调以公共交通引导城市紧凑集约发展，提高土地利用效率；公交主导下的文化生态保护、资源节约和节能减排等。规划理念：强调公交支撑支持城市发展；公交引导空间布局与土地开发；公交分区分级差别适应性；用地功能适度混合实现交通减量等。规划重点：加强城市公共交通对城市性质、功能的支持作用和对城市规模容量支撑作用的研究；突出公交引导下的城市空间形态、结构、布局研究；突出公共交通与道路网、步行、自行车以及停车换乘体系布局的协同研究。2 建立区域开放的公交体系，引导集聚节约的城镇体系：城市总体规划必须树立区域城市视野。要建立一个开放的、多层次的、一体化的区域城市公共交通体系。规划的和正在建设中的国家“八纵八横”高速铁路、客运专线铁路，是国家主要经济带上、大中心城市之间的快速大容量客运通道。依靠这样的快捷大容量轨道交通，相邻较近的城市间(100km以内)通勤圈将重叠在一起，城市的半日生活圈、一日交流圈范围大大扩大。有利于城镇的集聚节约发展，有利于城市功能的整体提升、空间结构优化和土地利用升值，有利于区域综合运输结构的优化以及交通运输节能减排。城际客运交通的提速，对城镇体系规划、城市空间规划和城市综合交通规划均提出了新的要求。其一，应当主动将城镇发展轴与主要区域公共交通走廊、枢纽有机结合，避免因均质分散布局而造成土地资源浪费和效率降低；其二，加强次级城镇与中心城市之间公共交通联系，重视市域快速轨道交通、市郊通勤铁路的规划建设；其三，城市边缘组团、小城镇应积极发展多层次、灵活多样的公共交通，包括快速公交(BRT)、导向公交、有轨电车以及呼应式公交等；其四，重视和加强城际公交、城乡公交与城市公交的一体化无缝衔接。3 建立公交导向的城市空间形态结构，引导城市紧凑高效发展3.1 公交走廊引导城市线形集聚：著名的线形城市理论正是以公交引导城市线形发展为基本思想形成的。需要强调的是：其一，不同规模和不同形态城市应当根据自身实际选择适宜的公交方式和公交走廊。其二，公交走廊上的主导公交方式不同，其沿线安排布置的城市功能和用地强度应当与公交运输能力相匹配。其三，沿快速大容量公交走廊布置的城市发展轴带应当尽量保持连续，这样既可满足适度的高强度、高密度开发，又可保证公交走廊充分吸引公交客流。其四，将城市形态结构与公共交通走廊更加有机、密切地串联。3.2 公交枢纽、站点引导城市中心体系： 城市中心地区通常是城市交通需求最为旺盛、交通运行最为繁忙、也是最容易发生交通拥堵的地区。公交引领下的城市中心体系规划需要体现的原则是： 其一，城市中心体系与城市公交网络和枢纽体系的空间耦合。 其二，公交设施容量及服务能够对城市中心地区发展发挥足够的支撑支持。土地的高密度高强度开发既是应该的也是必然的。而理解问题、解决问题的核心恰恰是处理好交通设施容量配置与中心地区功能要求、开发强度之间的匹配关系。 其三，其中核心问题是平衡中心地区交通的机动性和可达性的关系，平衡中心地区相对高强度开发与道路交通容量之间的关系。 在公交优先的理念指导下，为了最大限度吸引客流，方便市民乘用公交，城市功能区用地布局和路网规划应充分满足公交线网和站点布设的需要。一方面，要增加功能区的开放度；另一方面要强调尽可能提高各类城市功能区的道路网密度，尤其是商业区和居住区。4 完善城市用地功能配置，促进城市交通减量 城市交通与城市用地布局之间存在互相依存、互相联系、互相促进又有可能互相制约的循环作用与相互反馈关系。首先，城市用地布局是公共交通需求的根源，决定了城市交通源、交通量及交通方式的选择。其次，城市交通系统所具有的实际运行水平会对城市空间结构及城市的发展规模产生影响，从而影响到城市用地布局。交通设施的供给则改变了土地使用本身的可达性，而可达性则重新确定了土地的价值，土地价值又是土地使用的主要决定因素。在这个循环中，任何一部分的改变都将造成两者以致所有其他组成部分及其自身的改变。 城市规划领域传统的“功能分区法”使得每一区块尺度巨大而功能单一，活动都要跨区、跨组团进行，出行距离远远超过了人的步行能力范围。这样的发展模式实际上抛弃了“人本主义”思想，使得城市规划走向了理想主义的极端。因此，在城市用地规划布局时,既要注意用地布局的紧凑性,也要通过用地功能混合实现交通减量化,最主要的途径是处理好居住用地与其他各类功能用地之间的布局关系。用地功能混合的手段主要表现为两类：一类是以减少非通勤交通的出行距离为特征的混合用地类型，即商业、居住、办公以及其他服务性用地的混合，用以减少基于居住地的各类生活性出行；另一类是以减少通勤出行距离为特征的混合用地开发类型，即居住用地和就业岗位的用地混合。公交优先引导下的城市需要保持一定的建筑和人口密度，应当尽可能使不同的功能混合。加强公交站点周边地区的医院、教育、体育和娱乐等公共设施建设，为居民日常生活提供便利。城乡建设防灾减灾面临的挑战与对策一、问题1、城乡孕灾环境复杂，致灾因子多样。孕灾环境包括自然环境和人文环境。2、城乡承灾体系统庞大复杂，易损性增加。城乡成为一个异常庞大和复合型极强的承灾体，一旦遭受灾害影响，极易产生连锁、放大效应，从而造成严重的灾难。同时，由于城乡二元化管理，防灾减灾工作也出现了“重城轻乡”的局面，村镇整体抗灾设防标准仍较低，受灾时人员伤亡远比城市严重。 灾害存在一些共性。(1)突发性(2)不确定性：(3)影响范围广（4）连锁性：二、4个支撑点：(1)城乡防灾减灾规划是根本基础。(2)城乡单体工程和基础设施抗灾设防是基本保障。(3)灾害监测预警与重大工程设施紧急处置系统是减灾重要措施。(4)灾后应急救灾与恢复重建是重要补充。城乡建设防灾减灾体系是从灾前、灾时、灾后各个时序对防灾减灾的需求出发，按照“预防为主，防、抗、避、救”相结合的方针，并坚持灾害防御多道防线的理念发展形成的，通过4个支撑点之间相互关联、相互依托达到全方位保障城乡安全的作用。城乡生态环境一体化规划框架探讨生态环境指影响人类生存和发展的一切外界环境条件的总体。城乡生态环境是生态环境的局地化和地域化，城乡生态环境在人居系统演进的漫长过程中，与后者互相影响、互相作用，对城乡人居系统的整体状态和未来走向，具有基础性的决定意义。 所谓城乡生态环境二元化指城、乡在生态环境的结构、功能、质量等方面的不平衡状态及发展趋势。表现为少数发达地区和一些城市的生态环境状况有所改善，而不发达地区和大部分农村仍在恶化。农村环境问题面临失控。霍华德在明日的田园城市中指出:城乡各有其优缺点，只有城市-乡村才能避免两者的缺陷。1 生态效益的概念、学科基础及特点 生态效益(eco-efficiency)从狭义角度而言指生态环境中的诸物质要素，在满足人类社会生产和生活过程中所发挥的作用。从相关因素关系角度而言，生态效益指人类各项活动创造的经济价值与消耗的资源及产生的环境影响的比值。隐含着生态与经济两个维度，在两者之间做一个最佳的配置；在创造经济价值时，尽量减少资源的消耗和对生态环境的冲击。生态效益的计算通式为：生态效益产品与服务的价值/对环境产生的影响。表征了企业经济效益与环境效益之间的关系。2 生态效益对城乡生态环境一体化规划的意义及作用 城乡生态效益概念还具有其他鲜明的特色。首先，生态效益兼顾了经济和环境两大系统；城乡生态效益则重视和兼顾城市与乡村的特性，拓展了城乡生态环境研究的理论和工具。其次，生态效益具有可计量性，使其成为对城乡生态环境建设、低碳规划建设行为进行有效性的衡量、鉴别的工具之一。第三，以生态效益作为城乡一体化规划的重要参数，可以提高“规划的预警性”。第四，生态效益的可计量性和可比较性，3 城乡生态效益分析内容与框架3.1 城乡生态效益指标体系框架 城乡生态效益=生态环境的效能水平/(效能形成的环境影响+效能作用的环境影响)；4 基于生态效益的城乡生态环境一体化规划框架 主要环节：第一，城乡生态环境系统诊断。主要是从城乡人-地关系、城乡人-资源关系、城乡人-能源关系、城乡人-环境关系、城-乡生态关系等几个方面进行。从需求、供给等层面分析城乡生态环境系统的现状、特征及问题；第二，城乡生态效益评价分析。主要从城乡生态环境效能水平、效能形成的环境影响、效能作用发挥的环境影响之间的关系进行；第三，城乡生态环境一体化规划目标确定。从系统层面而言，包括经济目标、环境目标、社会目标及效益目标；第四，城乡生态环境一体化规划指导思想(理论)确立。应与人居生态学的基本原理具有较大程度的契合；第五，城乡生态环境一体化规划指标体系构建。第六，城乡生态环境一体化规划。主要从城乡资源和能源、城乡经济、城乡空间利用、城乡生态安全格局、城乡生态环境区划、城乡生态环境保护、城乡生态工程、城乡共生(补偿)等方面展开各项规划设计内容。第七，规划方案评估。处于十字路口的中国土地城镇化土地有偿使用制度建立以来的历程回顾及转型展望在高速城市化进程中，无论是产业结构调整、人口集聚, 还是基础设施建设, 都离不开土地空间载体和土地资源的重新配置。“土地城镇化”是指由于城镇化的推进, 土地利用属性由农业用地转变为城市建设用地以及土地产权属性由农村集体土地转为国有土地的过程。1988年土地有偿使用制度的建立，使土地收益成为提高政府财政收入和增加城市建设资金的重要来源，启动了“土地资本化”驱动城镇化的加速阶段。亦伴随着可利用土地资源的逐步枯竭，以及人口城镇化速度远低于土地城镇化速度带来的社会问题。1 有偿使用制度建立以来我国土地政策和土地市场的变迁 1949年建国以来，在我国不存在所谓的土地市场。随着1979年改革开放，土地使用的制度改革，采取了渐进式改革的方式。1987年12月1日，深圳通过拍卖方式出让了一块土地。土地批租逐步在全国推广开来。1988明确了土地使用权可以依照法律的规定转让，也正式确立了土地有偿使用的法律框架。纵观1988年以来我国土地政策和土地市场的变迁，大致可以划分为3个阶段。1 . 1 土地有偿使用制度确立阶段(1988-1995年) 1988年土地有偿使用制度确立后，房地产市场也随之发育。既然土地出让已成为扩大政府财政收入的重要来源，而廉价的土地又成为吸引投资的有效手段，一些政府领导无节制地批出土地。全国性的房地产过热，一方面造成了国家土地资产大量流失，耕地锐减；另一方面刺激了“房地产泡沫”出现；最后，直接导致了城市的无序蔓延，导致交通阻塞、环境污染等问题进一步恶化。1993年6月，进行宏观经济政策调整，但由于时滞性，这些政策调整对土地市场的影响直至1995年才显示出来。1.2 土地市场机制完善及土地储备制度形成(1996-2003年中) 1997年，经营性用地的供应叫停。1990年代末期，为了减少协议出让方式带来的土地市场不透明、腐败、土地资产流失等问题，规范国有土地使用权出让行为，引进招标、拍卖、挂牌等方式而非协议方式出让土地。同时，1990年代末期也伴随着土地储备制度的建立与发育。具有讽刺意味的是，我国实行土地储备制度以来，政府在土地出让上的收益增加了，然而房价却节节上扬。而广大市民不得不承受住宅价格上涨的成本。1.3 土地政策作为国家宏观经济调控手段（2003年下半年-现在) 21世纪初期以来，中国经济迈入了新一轮高速发展的轨道。2006年，国务院相继出台“国六条”、“国十五条”，对住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等进行规定。土地交易方面，保障性住房用地将单列，全面清理别墅用地等。然而，花样繁多的调控措施并未遏制房价的快速上涨，引起民怨沸腾，危及民生。2010年9月29日国家有关部委出台“新国五条”，“限购令”在一线城市实行，之后逐步推开，房价节节上涨的趋势方得以遏制。2 土地城镇化进程回顾及其双刃剑效应2.1 土地供应、房地产投资和国家宏观经济 1988土地有偿使用催生了“土地财政”，最为重要的预算外收入来源，地方政府获得了更大的财政自主权和更多的权力，从而有更雄厚的财力投资基础设施，为城市的发展和经济的增长注入了活力和动力。房地产市场的发展对促进消费、扩大内需、拉动投资、改善居民居住条件和城镇面貌、带动建筑建材等相关产业发展，促进宏观经济发展，发挥了重要的作用。2.2 土地城镇化与城市建成区面积扩展和人口增长 我国土地城镇化的速度远高于人口城镇化的速度，与此同时，建成区人口密度却呈现不断下降的趋势，而城镇化的空间形态呈现低密度蔓延的特点。同时，我国的地均GDP和国外大城市相比明显偏低。伴随着未来城市人口的进一步增加，我国的人地矛盾将进一步尖锐。2.3 土地资本化与地方财政和基础设施建设 土地有偿使用制度的建立启动了“土地资本化”的序曲，进而加速了城镇化的进程。其中土地出让金占据了土地财政的绝大部分。土地资本化带来的收益在基础设施建设投资中发挥了重要作用。2.4 土地财政、房价上涨与住房保障 我国住房制度改革20多年来，城镇家庭的居住条件显著改善，在土地财政的激励下，地方政府和开发商形成“联盟”，成为高房价和高地价的直接受益者。2.5 土地城镇化与流动人口的“半城镇化” 我国人口城镇化进程明显落后于土地城镇化。城镇化本质上应是农村人口在城市的一种社会融合，但大量的流动人口在经济体系、社会体系、文化体系及制度体系等方面均难以融入城市，在行动、生活方式等方面与城市居民存在明显的区隔，处在“半城镇化”状态，对中国社会发展提出严峻挑战。3 土地城镇化进程中的利益分配和运行机制3.1 土地城镇化进程中的利益主体 总体而言，相关利益主体主要包括：中央政府、地方政府(市、县、镇乡、村)、农民/城市居民，开发商/企业。不同的主体所拥有的土地权利和从土地开发中获得的利益不同，很多时候处于利益冲突的状态在目前土地一级市场由政府垄断的情况下，中央政府和地方政府扮演了主导者的角色。3.2 土地城镇化进程中的中央地方博弈3.2.1 土地目标之博弈 中央政府土地政策的目标是多重的，首先是保护18亿亩的耕地生命线，确保粮食安全，其次是维护农民利益和保持社会稳定，在此前提下，适当增加建设用地，保持经济稳定增长。对地方政府来说，扩大建设用地，加速本地区的工业发展和经济增长，增加地方收入和地方融资规模。两者的关系是经济学意义上的委托人与代理人的关系。3.2.2 土地收益之博弈 1994年底实行分税制改革后，土地出让金全部划归地方政府，使土地出让金彻底成为地方政府的预算外“小金库”和地方政府的“第二财政”。地方政府因此有了足够的“土地冲动”,这期间建设用地总量增长过快、工业用地过度扩张、违法违规用地、滥占耕地等现象相当突出。实践中如何切实抑制地方政府“以地生财”的冲动，仍需疏堵结合，为地方财政开辟新的税源，减少对“土地财政”的依赖。3.3 土地城镇化的主要推手发展型地方政府 在中国现行的官员考核机制下，GDP和城市形象是两项重要的政绩指标。随着1994年分税制的实行，为了增加地方财政收入，它具有发展经济的强烈动机，称为“发展型政府”。在制造业税收大部分被中央政府分享的情况下，土地财政成为地方政府财税收入的最主要来源，这也直接导致了城市的快速扩张。我国土地城镇化速度之所以明显超过人口城镇化，农民工之所以转化为市民难，关键在于公共产品的供给问题。4 处于十字路口的土地城镇化何去何从 4.1 土地资源的日益短缺和土地成本的日益高涨促使土地城镇化转型 我国的可利用土地资源日益紧缺。越来越多的人口将继续进入城镇，给建设用地供给带来巨大的压力。随着市场经济的发展，不同利益群体对于自身权力的保护意识逐步增强，将导致城市扩张成本的提高和城市增长速度的放缓。进入城镇化成熟期，土地的稀缺程度加剧，“寸土寸金”现象越来越明显。未来，提升建成区人口密度、使人口增加与土地扩张保持合理比例应成为我国土地城镇化进程的主要任务之一。城乡规划部门应制定人口密度约束性指标，对不同规模的城市、县城、乡镇等建成区的人口密度进行指导。4.2 政府职能转变的影响：由“土地城镇化”偏好转向“人的城镇化” 金融危机的爆发，区域发展不平衡，收入差距过大、资源和环境压力增加等问题，使发展型政府陷入前所未有的困境。中国政府必须适时实现角色的转型，由发展型政府转变为服务型政府，将对“土地城镇化”的痴迷转向对“人的城镇化”的重视。其中，失地农民工的市民化是未来我国城镇化进程中需要关注的核心问题。通过逐步提供和市民同等的公共服务，使他们逐步融入城市，脱离“半城镇化”状态。此外，每年的建设用地储备出让计划中，必须将保障性用地的出让作为硬性指标，以解决城市中低收入阶层的住房问题，充分体现土地的福利功能特征。4.3 破解中央与地方的“土地博弈”困局，摆脱“土地财政”依赖 “土地财政”与地方政府垄断建设用地供应是一套共生的制度安排。只有从改变地方财政收入的结构入手，建立财权与事权相适应的制度，才能避免地方政府沉迷于“土地财政”，借鉴发达国家的经验，建立和完善房产财产税的年税制度，使之成为地方政府可以常年分享的财政收入重要而稳定的来源。4.4 重构土地收益分配关系，完善土地治理结构土地城镇化进程中出现的种种问题，核心根源在于土地增值收益分配的不公平。大部分被中间商或地方政府所获取。合乎公共利益的优良的土地制度，应让各个利益主体都享受到土地增值带来的发展机会。首先，进一步明晰农村集体土地产权，明确土地收益受益主体，使得集体组织和农民获得与其权益相匹配的收益，共享城镇化的果实。其次，改变以GDP和城市形象为标准的考核制度，规范国有土地出让收入分配，严格界定国有土地出让收入的支出范围，强化土地的福利功能。尹稚：健康城镇化问题原因： 第一，中国还没有真正意义上的私有财产保护的政策，农民如果放弃了集体土地，实际上放弃了他最后一根保命稻草，所以农民不敢完全走向城市。第二，中国采用的以廉价劳动力为基础参与全球化竞争的战略，催生了农民工的奴工化。第三，过度的中央集权和现行财政设计，使得我们的市场失去了正常的市场竞争和应有的推动作用。而且导致了这套体系的严重低效化。 对策： 第一个观点，在中国的现实发展过程中，应优先控制非理性扩张。一是中国经济目前不可持续的发展模式，以环境资源高速消耗的代价换取人民并不满意的发展。反对唯GDP论，并不是要反对经济发展。要反对的是拿它作为一个唯一衡量标准。 第二个观点，就是创造区域合作、促进多区域合作发展。 第三个观点，在有效建立财产保护制度之下，实现空间资源的多元化配置，实现城市的特色化发展。城市生活的丰富多彩和特色形成则更多来自于自下而上的自组织进程。 第四个观点，中国的城市非常脆弱，要“硬化支撑、优化保障”。硬化支撑，是指我们更要把城市基础设施的现代化列为建设重点。近年来频发的城市环境灾害充分说明了我们对于一个城市靠什么来支撑运转是缺乏概念的。优化保障，即公共服务保障系统。 第五个观点，其实从农民转化成市民的过程中，最基本的是价值观的形成和生活习惯的养成问题，奢靡浪费的城市发展和生活价值观不可取。 第六个观点，规划师第一是健康城镇化的基本概念的传播人。第二是对来自于权利或资本的不良理念的抗争者。第三是人文精神的守望者和传承者，才不会忘记自己的价值，丢掉了操守。全球复杂性视角下的中国快速城市化空间逻辑与潜在风险1、人口红利、外向型工业化与不完全城市化城市作为生产的空间载体 从1980年开始中国不断加速的城市化进程，可以被解释为由“人口红利”主导的空间运行机制。为满足国际市场对工业制成品的巨大需求，发挥我国人口红利所带来的劳动力要素成本优势，大量地方城市逐渐成为外向型工业生产的空间载体，使基于劳动力价格优势的外向型工业化战略成为当时启动快速城市化进程的根本性动力，进而形成以大量流动劳动力在城乡之间周期性迁移为根本特征的不完全城市化现象。 在运行机制层面上，城市被视为承载生产过程的空间场所，利用廉价的劳动力供给，结合极低的土地要素价格和优惠的政府财税补贴，吸引外商直接投资的大规模流入，通过企业长期运营所产生的地方政府税收，弥补前期的土地开发投入，最终实现地方财政的动态盈亏平衡。地方政府在本质上承担了企业家型的城市经营者角色。相应地，城市化时空进程整体表现为城市外围新产业空间的大规模建设和城市工业用地比重的迅速增长，最终构成以城市空间边界外向扩张为主要特征的城市化态势。 尽管在短时间内能取得成效，也会随之产生诸多负面影响：一是低质量的增长出口产品当中的国内附加值很低；许多外向型加工企业倾向于资本密集型的生产技术，为当地解决的就业岗位远少于预期；大量外资工厂的技术溢出效应并不明显。二是不完全城市化加剧了城乡二元格局，不仅使农村地区难以平等分享外向型经济增长的成果，也使大量廉价劳动力难以在城市中扎根，成为所谓的半城市化人口。 然而，人口红利主导的快速城市化势必遭遇到难以逾越的外部增长边界：长期来看，我国迟早将迎来刘易斯劳动剩余模型的转折点，进入劳动力相对短缺的发展阶段；短期来看，我国受到人口政策影响，提前进入人口转型期，劳动力价格优势在迅速消失。此外，全球生产体系供给过剩以及地方贸易保护抬头的新形势，使得这种人口红利主导的快速城市化增长极限已经提前到来。2、 土地贴现、公共设施投资与非均衡城市化城市作为空间生产的商品 随着“人口红利”的增长边界凸现，开始趋向“土地贴现”主导的空间运行机制土地不再被简单地作为工业生产过程中的廉价投入要素，其资本价值得到重估，成为实现资本增值的重要工具，地方政府借助在土地市场中的垄断供给地位，在时间维度上实现了对土地远期价值的即期贴现，并通过大规模的公共基础设施投资推动土地城市化，使城市成为空间生产过程的商品，实现国民经济的持续增长，构成城市政府的“土地财政”扩张模