(管理制度)消耗臭氧层物质管理条例释义.doc

消耗臭氧层物质管理条例第一章 总 则第一条 为了加强对消耗臭氧层物质的管理，履行保护臭氧层维也纳公约和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书规定的义务，保护臭氧层和生态环境，保障人体健康，根据中华人民共和国大气污染防治法，制定本条例。【释义】本条是对本条例立法目的的规定。（一） 加强对消耗臭氧层物质的管理臭氧层是分布在大气平流层中距地面15至25公里左右富含臭氧的部分，通过吸收太阳光中绝大部分有害的中短波紫外线，从而保护地球生态环境和人类健康。消耗臭氧层物质是多种耗损臭氧层的化学品的统称，以关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书附件所列举的消耗臭氧层物质（简称ODS）为例，主要ODS物质包括：全氯氟烃（CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114、CFC-115）、哈龙（哈龙1211、哈龙1301、哈龙2402）、其他全氯氟烃（包含CFC-13等10种CFCs）、四氯化碳（CCl4）、甲基氯仿（1,1,1-三氯乙烷）、含氢氯氟烃、含氢溴氟烃、溴氯甲烷、甲基溴等。这些物质被排放到大气中后，通过不断损耗臭氧层，导致大量对人体及其他地表生物有害的太阳光紫外线到达地球表面，不但会降低人体免疫力，增加白内障、皮肤癌等疾病的发病率，还对植物、海洋生物造成负面影响。从上世纪70年底开始，臭氧层破坏问题就受到各国政府和科学界的广泛关注，控制、减少并最终淘汰消耗臭氧层物质成为国际社会的共识。消耗臭氧层物质涉及物质种类较多，在我国广泛用于化工生产、家用制冷、工商制冷、泡沫保温、电子产品、医疗器械、烟草、农业、制药、检疫、消防等十多个行业。消耗臭氧层物质管理条例以法律形式确定了我国控制和削减ODS的基本制度和行为规范，明确了各相关部门在管理过程中的作用和职责，系统地加强了对ODS的管理。（二） 履行保护臭氧层维也纳公约和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书规定的义务为保护臭氧层，淘汰消耗臭氧层物质，国际社会分别于1985年和1987年通过了保护臭氧层维也纳公约（以下简称“维也纳公约”）和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书（以下简称“蒙特利尔议定书”）。迄今为止，全世界196个国家已经全部加入了维也纳公约和蒙特利尔议定书。蒙特利尔议定书对缔约方有几个基本要求：一是按照议定书规定的淘汰时间表削减国家ODS的生产量和使用量；二是建立ODS进出口许可制度，禁止缔约方与非缔约方之间进行贸易；三是每年向公约秘书处报告前一年度国家ODS生产、使用和进出口数据;四是与公约的缔约方定期进行信息交换。我国分别于1989年、1991年、2003年加入了维也纳公约、蒙特利尔议定书伦敦修正案和哥本哈根修正案。作为缔约方，必须严格按照国际条约规定的时限，逐步淘汰直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。在发达国家根据蒙特利尔议定书的规定首先淘汰ODS之后，中国已成为目前全球最大的ODS生产国、使用国和出口国，履约任务十分繁重。特别是进入二十一世纪后，发展中国家开始有实质性的ODS淘汰义务，限期淘汰任务日益紧迫。履行这些义务，需要有完善的国内立法支持。消耗臭氧层物质管理条例将我国承担的国际法义务转化为国内立法规定，为按照国际公约要求实行ODS生产、使用和进出口总量控制和配额许可制度提供了坚实的法律依据，实现了对ODS生产、使用、进出口、销售、回收及销毁等活动的协调管理，为我国履行国际义务提供了强有力的法律保障。（三） 保护臭氧层和生态环境臭氧层通过吸收太阳光中绝大部分有害的中短波紫外线，保护地球生态环境。消耗臭氧层物质被排放到大气中后，不断损耗臭氧层，导致大量对人体及其他地表生物有害的太阳光紫外线到达地球表面，从而对地表生态系统造成严重威胁。研究表明，超过50的植物会受到紫外线的负面影响，与人类生活密切相关的豆类、瓜果类作物会因过多紫外线的辐射而减产。过多的紫外线照射还会使浅海中的浮游生物数量减少。浮游生物是海洋食物链的基础，因而将直接导致鱼类及贝类的产量减少，从而损害整个水生生态系统。同时，臭氧层破坏使大量紫外线到达低层大气，导致对流层大气化学反应更为活跃，增加有害气体的产生，致使城市空气质量下降。过量的紫外线还会加速人工合成材料的老化，增加社会经济成本。因此，消耗臭氧层物质管理条例的制定，为淘汰ODS生产和使用提供了法律支持和保障，对保护臭氧层和生态环境具有重要意义。（四） 保障人体健康 消耗臭氧层物质的使用与排放，导致大量太阳光紫外线到达地球表面。过多紫外线的照射会损伤眼角膜和晶状体，从而引发白内障等疾病。据实验分析，平流层的臭氧层每减少1，全球白内障的发病率将增加0.6至0.8，全世界由于白内障引起失明的人数将增加1万到1万5千人。更为严重的是，太阳紫外线的增加能明显诱发皮肤癌与皮肤疾病，并且使人体免疫能力降低，这将导致发展中国家人民的健康状况更加恶化。因此，消耗臭氧层物质管理条例的制订将为保护臭氧层、保障人体健康发挥重要作用。第二条 本条例所称消耗臭氧层物质，是指对臭氧层有破坏作用并列入中国受控消耗臭氧层物质清单的化学品。中国受控消耗臭氧层物质清单由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定、调整和公布。【释义】本条是对消耗臭氧层物质含义的规定。消耗臭氧层物质是指被列入蒙特利尔议定书的附件控制清单，对大气臭氧层有破坏作用的人工合成的含氯和含溴的化学品。蒙特利尔议定书中通过附件A、附件B、附件C和附件E列明了消耗臭氧层物质的种类与名称，包括全氯氟烃（包含CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114和CFC-115）、哈龙（包含Halon-1211、Halon-1301和Halon-2402）、其他全氯氟烃（包含CFC-13等10种全氯氟烃）、四氯化碳（CCl4）、甲基氯仿（1,1,1-三氯乙烷）、含氢氯氟烃（包含HCFC-22等40种含氢氯氟烃）、含氢溴氟烃（包含33种含氢溴氟烃）及一种HCFC-22B1、溴氯甲烷和甲基溴（CH3Br），共九大类物质。我国加入蒙特利尔议定书后，需要按照议定书要求的时间表淘汰有关的ODS物质。国际公约转为国内法，需要通过法律形式向社会明确需要控制的ODS的清单或者目录。条例第二条就是通过制订中国受控消耗臭氧层物质清单明确适用于本条例各项管理规定的受控物质名单。由于我国淘汰各类ODS的阶段有所不同，此外，国际公约也处于发展的过程，受控物质的清单有可能根据公约的发展和我国加入公约有关修正案的情况进行调整，因此，中国受控消耗臭氧层物质清单将由国务院环境保护主管部门会同国务院其他部门根据国家履约的要求制定、调整和发布。第三条 在中华人民共和国境内从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动，适用本条例。前款所称生产，是指制造消耗臭氧层物质的活动。前款所称使用，是指利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动，不包括使用含消耗臭氧层物质的产品的活动。【释义】本条是对条例调整范围的规定。条例的调整范围是条例的效力范围，即条例在多大地域、对哪些人和哪些行为有效。本条规定的调整范围，是在依据有关国际公约规定的基础上，遵守中华人民共和国环境保护法的原则，从实际出发研究清楚淘汰消耗臭氧层物质在我国涉及的领域和管理环节的情况下确立的。联合国人类环境会议宣言中第二十一项原则规定，“依照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害”。维也纳公约第二条规定，各缔约国应依照本公约以及它们所加入的并且已经生效的议定书的各项规定采取适当措施，以保护人类健康和环境，使免受足以改变或可能改变臭氧层的人类活动所造成的或可能造成的不利影响。为此目的，各缔约国应在其能力范围内采取适当的立法和行政措施，从事合作，协调适当的政策，以便在发现其管辖或控制范围内的某些人类活动已经或可能由于改变或可能改变臭氧层而造成不利影响时，对这些活动加以控制、限制、削减或禁止。蒙特利尔议定书第2条明确规定缔约方应按照规定的时间表淘汰本国的ODS生产和使用，第4条明确缔约方应限制与非缔约方的ODS进出口贸易，并建立和实施对新的、使用过、再循环和再生的受控物质的进出口发放许可证的制度。根据上述制定依据，本条例的适用范围，可以从以下三个方面理解：首先，从地域角度来看，条例明确规定其适用于“中华人民共和国境内”。这里的“中华人民共和国境内”，指的是我国国境以内的全部空间区域，具体包括：领陆、领水、领空。领陆是指国家疆界以内的全部陆地，包括大陆和岛屿。领水是指国家陆地疆界以内的水域和与陆地疆界邻连的一定宽度的水域，即内水和领海及其底土部分。领海是指连接国家陆地领土及内水或群岛水域的一定宽度的海水带，包括海床和底土。领空是指领陆和领水的上空。其次，从主体角度来看，本条明确了规范的主体是从事消耗臭氧层物质生产、销售、使用、进出口等活动的企事业单位。再次，从行为角度来看，本条明确了规范的行为是从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动。生产、使用和进出口的管理是公约的强制性要求，我国作为缔约方是必须遵从的。对销售行为的管理主要是为了更好地跟踪了解消耗臭氧层物质的去向和用途，确保ODS的合法使用。因为ODS涉及行业和用途较多，一种物质通常有多种用途，而不同用途的管理措施和淘汰时间表往往不一致，因此，为了确保ODS在销售环节流向合法的用途，条例对ODS销售行为设立了一定的管理措施和规定。此外，ODS的回收、再利用和销毁等活动也属于条例的管理范畴，由于相比较生产、使用和进出口的管理，ODS回收、销毁等活动属于管理的末端，因此本条中没有特别指出，但在条例第二章中有相应的条款对这些行为进行了规范。本条第二款是澄清第一款中有关生产和使用的概念，以避免混淆。“生产”是指制造消耗臭氧层物质的活动，管理对象是ODS化学品生产厂家。“使用”是指利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动，其管理对象是指那些在生产冰箱、空调、泡沫、烟草、药品等产品过程中使用了ODS物质的制造企业以及直接使用ODS进行土壤熏蒸、检疫等活动的单位和用户。需要澄清的是，普通消费者使用冰箱、空调、烟草等产品不属于本条例所称的“使用”范畴。第四条 国务院环境保护主管部门统一负责全国消耗臭氧层物质的监督管理工作。国务院商务主管部门、海关总署等有关部门依照本条例的规定和各自的职责负责消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和商务等有关部门依照本条例的规定和各自的职责负责本行政区域消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。【释义】本条是对消耗臭氧层物质监督管理体制的规定。按照本条第一款的规定，国务院环境保护主管部门统一负责全国消耗臭氧层物质的监督管理工作。国务院环境保护主管部门，按照目前国务院部门职责分工，是指环境保护部。其在消耗臭氧层物质监督管理方面的职责主要包括负责监督检查维也纳公约、蒙特利尔议定书和国家方案的实施情况；组织拟定国际合作的具体问题，制定和实施有关政策法规和行政规章；会同国务院有关部门制定、调整和发布中国受控消耗臭氧层物质清单；调查、汇总企业、行业和海关报送的有关受控消耗臭氧层物质的生产、使用和进出口数据，并进行核查；负责组织蒙特利尔议定书多边基金项目的申报，组织项目实施以及监督检查项目的申报和实施进度，并组织验收；监督检查保护臭氧层政策法规执行情况等。消耗臭氧层物质监督管理工作涉及不同行业、不同领域，因此需要多个管理部门的参与。本条第二款规定，国务院商务主管部门、海关总署等有关部门依照本条例的规定和各自的职责负责消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。国务院有关部门，是指国务院所辖的各部委和直属单位，应当按照国务院的职责分工，在各自的职责范围内负责所涉及的消耗臭氧层物质监督管理工作。如消耗臭氧层物质进出口管理工作，由环境保护部会同商务部、海关总署共同负责。我国强调并重视地方有关部门在消耗臭氧层物质淘汰行动中的监督管理职能。本条第三款对县级以上地方人民政府环境保护主管部门和商务等有关部门的职责分工按照国务院相关部门之间的职责分工做了划分，不同的是，县级以上地方人民政府环境保护主管部门和商务等有关部门依照本条例的规定和各自的职责，限于负责本行政区域内消耗臭氧层物质的有关监督管理工作。地方各级人民政府环境保护主管部门的职责主要包括：贯彻落实有关政策法规；监督当地受控消耗臭氧层物质的生产、使用、销售、回收、销毁等活动，通过环境影响评价制度控制当地企业消耗臭氧层物质及其制品的新建、改建、扩建项目的建设，协助环境保护部开展多边基金项目实施等。地方人民政府有关部门主要负责在本部门职责范围内监督本行政区域内消耗臭氧层物质淘汰工作。国务院和地方各级人民政府环境保护主管部门和其他有关部门应当各司其责，密切配合，共同做好消耗臭氧层物质监督管理工作。第五条 国家逐步削减并最终淘汰作为制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂、清洗剂、加工助剂、杀虫剂、气雾剂、膨胀剂等用途的消耗臭氧层物质。国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案（以下简称国家方案），报国务院批准后实施。【释义】本条界定了需要淘汰的消耗臭氧层物质受控用途。本条第一款主要界定了需要淘汰的消耗臭氧层物质受控用途。消耗臭氧层物质在我国主要被用作制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂、清洗剂、加工助剂、杀虫剂、气雾剂、膨胀剂等用途，涉及制冷、泡沫、消防、清洗、化工助剂、农业、医药、烟草等十几个行业。制冷剂用于所有具有制冷功能的设备，主要涉及家用制冷、工商制冷、运输制冷和制冷维修行业。发泡剂是指在聚氨酯、聚乙烯、聚苯乙烯泡沫塑料生产中用于形成泡孔的助剂，常见泡沫塑料制品有建筑物外墙保温板、供热管道、石油管道等保温材料制品以及制造家具用的海绵，冰箱、热水器等电器产品的保温层，以及冷库保温工程等。灭火剂用于消防行业灭火设备。溶剂用于溶解其他物质，而不与之产生化学反应，且自身化学性质也不发生变化，主要涉及电力涂料、清洗剂生产、电子和医疗等领域。清洗剂用于产品生产过程中的清洗工序，主要涉及电子、邮电、航空航天、轻工、纺织、机械、医疗器械、精密仪器等领域。加工助剂主要指，在化工生产过程中，为改善生产过程、提高产品质量和产量而添加的，用作溶解反应物并为反应物提供化学反应环境的辅助化学品，主要涉及化工生产行业。杀虫剂主要用于烟草育苗、粮储以及农业种植前熏蒸和进出口口岸对木材、集装箱等的检疫和装运前熏蒸等用途，涉及烟草、粮食、农业、检验检疫等领域。气雾剂是指将内容物（产品剂料和抛射剂）一起密封盛装在装有阀门的容器内，在抛射剂压力下按预定形态喷出的一次性使用产品。涉及消耗臭氧层物质的气雾剂大致可以分为四类：包括（1）一般用途气雾剂，如香水、空气清新剂等；（2）特种用途气雾剂，如焊接用气雾剂、飞机舱内用气雾剂等；（3）医疗器具消毒用品气雾剂，和（4）药用气雾剂，如皮肤用气雾剂、腔道粘膜用气雾剂和呼吸道吸入的气雾剂等。膨胀剂主要指在卷烟制造过程中对烟丝进行膨胀所使用的化学制剂，主要涉及烟草行业。以上这些用途由于其生产和使用过程中向大气排放ODS，破坏臭氧层，因此被蒙特利尔议定书列为要淘汰的用途。需要指出的是，有些ODS物质也能被用作制造另外一些化学品的原料，这些ODS在化学反应过程中被合成为其他不破坏臭氧层的物质，没有向大气排放ODS，这类用途按照公约规定是不需要淘汰的。然而，使用消耗臭氧层物质作为原料的企业有责任在生产过程中采取防止ODS泄露和排放的措施，使其排放量降低到极少量的水平。同时，生产、使用、销售和进出口消耗臭氧层物质作为原料用途的企业也有必要遵循本条例的规定，并接受监督检查。鉴于消耗臭氧层物质用途复杂，涉及部门较多，为了实现对消耗臭氧层物质的管理目标，本条第二款规定由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案，报国务院批准后实施。我国自加入蒙特利尔议定书后，1991年，经国务院批准，成立了由环境保护部牵头，十八个部门组成的国家保护臭氧层领导小组，其中包括外交部、国家发展与改革委员会、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、农业部、商务部、海关总署、粮食局、烟草专卖局和食品药品监督管理局等，作为跨部门的协调机构。国务院于1993年批准实施了中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案，并于1999年对国家方案进行了修订。修订后的国家方案基于原国家方案的总体框架，重新调查、核实了消耗臭氧层物质的生产、使用情况及其发展趋势，确定了适合中国国情的替代品和替代技术，进一步明确了总体淘汰战略和行业淘汰计划，提出了可操作的政策措施和监督管理制度。随着我国淘汰消耗臭氧层物质工作的不断推进和深入，国务院环境保护主管部门还将会同国务院有关部门适时对国家方案进行修订和调整，作为淘汰消耗臭氧层工作的指导性文件。第六条 国务院环境保护主管部门根据国家方案和消耗臭氧层物质淘汰进展情况，会同国务院有关部门确定并公布限制或者禁止新建、改建、扩建生产、使用消耗臭氧层物质建设项目的类别，制定并公布限制或者禁止生产、使用、进出口消耗臭氧层物质的名录。因特殊用途确需生产、使用前款规定禁止生产、使用的消耗臭氧层物质的，按照关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书有关允许用于特殊用途的规定，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门批准。【释义】本条是对生产、使用和进出口消耗臭氧层物质进行限制的有关规定。本条第一款规定，国务院环境保护主管部门根据国家方案和消耗臭氧层物质淘汰进展情况，会同国务院有关部门确定并公布限制或者禁止新建、改建、扩建生产、使用消耗臭氧层物质建设项目的类别。为了逐步削减并最终淘汰消耗臭氧层物质的生产和使用，首先要对生产、使用消耗臭氧层物质的建设项目进行管理，从源头控制相关项目的审批和建设。而对这些项目的管理还涉及发改、环保、工商等多个部门之间的协调与合作。因此，根据淘汰消耗臭氧层物质进程的不断推进，国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门逐步禁止新建、改建和扩建生产或使用特定消耗臭氧层物质的生产设施，通过环境影响评价制度以及相关产业政策，通过中央、地方各级环保、发改、经贸、财政等相关部门的参与，实行有效的监督和管理，以控制新增消耗臭氧层物质生产和使用的能力。截止到2010年5月，环保部会同其他有关部委已经陆续颁布了近10条禁止消耗臭氧层物质新、改、扩建的通知。如“关于禁止新建生产、使用消耗臭氧层物质生产设施的通知（环发1997733号）”、“关于关于禁止新建生产、使用消耗臭氧层物质生产设施的通知的补充通知（环发1999147号）”、“关于严格控制新（扩）建四氯化碳生产项目的通知（环办200328号）”、“关于严格控制新、扩建或改建1,1,1-三氯乙烷和甲基溴生产项目的通知（环办200360号）”、“关于禁止新建使用消耗臭氧层物质作为加工助剂生产设施的公告（环函2004410号）”、“关于严格控制新（扩）建项目使用四氯化碳的补充通知（环办200615号）”、“关于严格控制新建、改建、扩建含氢氯氟烃生产项目的通知（环办2008104号）”以及“关于严格控制新建使用含氢氯氟烃生产设施的通知（环办2009121号）”等一系列规定。“本条第一款还同时规定，国务院环境保护主管部门根据国家方案和消耗臭氧层物质淘汰进展情况，会同国务院有关部门制定并公布限制或者禁止生产、使用、进出口消耗臭氧层物质的名录。根据消耗臭氧层物质淘汰工作的进展，当某个行业已经基本具备了完全淘汰某种ODS生产或使用的能力时，国务院环境保护主管部门将会同国务院有关部门发布限制或者禁止生产、使用、进出口消耗臭氧层物质的通知，向社会进行公告。为了指导行业和企业较好地进行ODS淘汰的准备和规划其生产经营活动，促进替代品的开发和应用，国务院环境保护主管部门也将会同国务院其他有关部门，在调查研究以及广泛征询意见的基础上，根据有关行业的ODS淘汰战略和规划，提前发布有关限制和禁止ODS生产、使用和进出口的有关通知。截止到2010年5月，国务院有关部门已经发布了十多个禁止消耗臭氧层物质生产和使用的通知和公告。如“关于在非必要场所停止再配置哈龙灭火器的通知（公通字199494号）”、“关于公布第一批严重污染环境（大气）的淘汰工艺与设备名录的通知（国经贸资1997367号）”、“关于在气雾剂行业禁止使用氯氟化碳类物质的通告（环控1997366号）”、“关于中国汽车行业新车生产停止使用氟利昂物质（CFCs）的通知（机汽发1997099号）”、“关于禁止将1202作为灭火剂销售和使用的通知（公消1998030号）”、“关于中国汽车行业新车生产限期停止使用CFC-12汽车空调器的通知（环发1999267号）”、“关于禁止使用四氯化碳作为清洗剂的公告（环函200369号）”、“关于禁止使用三氟三氯乙烷作为清洗剂的公告（环函2004449号）”、“关于禁止生产、销售以全氯氟烃为制冷剂的工商制冷用压缩机及其相关产品的公告（环函2004452号）”、“关于禁止生产和使用消耗臭氧层物质三氟三氯乙烷的公告（2005年第60号）”、“关于粮食仓储行业全面停止使用甲基溴的公告（2006年第4号）”、“关于禁止生产全氯氟烃（CFCs）的公告（2007年第43号）”、“关于禁止生产、销售、进出口以氯氟烃（CFCs）物质为制冷剂、发泡剂的家用电器的公告（环函2007200号）”、“关于禁止使用氯氟烃（CFCs）物质作为发泡剂的公告（2007年第45号）”、“关于烟草行业禁止使用三氯一氟甲烷（CFC-11）作为烟丝膨胀剂的公告（2006年第2号）”、“关于禁止甲基溴在烟草行业使用的公告（2008年第1号）”、“关于禁止生产和使用1,1,1三氯乙烷（TCA）的公告（2009年第39号）”，以及“关于严格限制四氯化碳生产、购买和使用的公告（2009年第68号）”等。截止到2010年5月，环保部会同商务部、海关总署、质检总局等部门陆续发布了 个禁止消耗臭氧层物质进口和出口的公告。如2010年以后，随着HCFC淘汰活动的深入开展，国务院环境保护主管部门还将会同其他有关部门陆续发布限制HCFC生产和使用的相关公告。限制或者禁止生产、使用、进出口消耗臭氧层物质名录的发布不仅对相关行业起到宣传和指导作用，而且是各相关部门和各级政府执法检查的重要依据，是确保实现消耗臭氧层物质生产和使用完全淘汰的重要政策手段，将为我国顺利完成蒙特利尔议定书履约任务起到保障作用。本条第二款规定，因特殊用途确需生产、使用前款规定禁止生产、使用的消耗臭氧层物质的，按照关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书有关允许用于特殊用途的规定，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门批准。本款是对消耗臭氧层物质特殊用途的规定。虽然为了保护臭氧层，履行相关国际公约规定的义务，需要逐步淘汰非原料用途的消耗臭氧层物质，但由于在国防、航空、航天、医药、检疫、实验室和分析用途等领域可能存在某些特殊用途的ODS使用还没有成熟的替代品和替代技术，因此国际公约一方面明确允许在一些特定领域豁免使用特定的消耗臭氧层物质；另一方面通过严格的程序来避免各国滥用豁免，并且不断努力寻找可行的替代技术。一旦替代技术成熟，豁免就会被取消。目前蒙特利尔议定书规定的特殊用途主要包括以下几种情况：（1）在医药领域，吸入式药用气雾剂是治疗哮喘和慢性阻塞性肺病的药品，其生产过程中使用全氯氟烃（一种消耗臭氧层物质）作为推进剂。按照公约规定，从2010年1月1日开始，发展中国家应停止所有全氯氟烃的生产和使用。但由于药品的特殊性，全氯氟烃的替代过程比较复杂和漫长，因此，蒙特利尔议定书允许在全氯氟烃完全淘汰后的一定期限内，各国每年继续申请下一年度此用途的豁免使用量，但需要满足一系列的申请要求，比如提交企业库存情况、国家转换战略等等（具体管理要求可参见经蒙特利尔议定书第二十次缔约方大会第XX/3号决定修订后的必要用途提名手册）。目前，关于吸入式药用气雾剂特殊用途由环境保护部会同国家食品药品监督管理局进行审批；（2）在进出口检验检疫方面，甲基溴（一种消耗臭氧层物质）的杀虫能力极强，是目前检疫药剂的最佳选择，世界各国普遍使用甲基溴进行一些进出口货物的检疫，至今仍未找到十分理想的替代品，蒙特利尔议定书也将其列为可以豁免的用途。蒙特利尔议定书第2H条第6款规定，“本条下消费和生产计算数量应不包括缔约方用于检疫和装运前用途的数量”。尽管目前甲基溴在全球用作检疫用途的使用都是豁免的，但蒙特利尔议定书要求各国严格对其进行监管，每年报送相关数据。此外，各国也在积极努力寻找适合的替代品以及减少甲基溴检疫用量的方法。目前，对甲基溴检疫用途的使用由环境保护部会同国家质量监督检验总局进行监管；（3）消耗臭氧层物质实验室和分析用途。由于消耗臭氧层物质作为实验室和分析用途的用量很小，且很多用途目前还没有找到技术和经济方面均可行的替代品，因此蒙特利尔议定书缔约方会议决定这些用途在有效的管理下可以豁免使用。目前，有一些实验室和分析用途由于已有可行的替代技术已从缔约方会议关于实验室和分析用途的豁免清单中删除。具体情况参见蒙特利尔议定书第VII/11号、第IX/17号、第X/19号、第XI/15号、第XXI/6号决定。此外，消耗臭氧层物质作为原料用途的，由于消耗臭氧层物质通过化学反应转化成其他物质，性质发生变化，对臭氧层已不再具有破坏作用，蒙特利尔议定书对这种情况也作为特殊用途可以允许豁免使用，但同时要求，作为原料使用的消耗臭氧层物质时只允许在生产过程中极少量的排放，国家应对其使用进行监管。为了和国际公约的规定保持一致，并满足国内在一些特殊用途方面的需要，本条款规定了特殊用途由国务院环境保护主管部门会同其他部门批准。环发2008 号文以及环发2009 号文中都对特殊用途提出了相关的审批要求。第七条 国家对消耗臭氧层物质的生产、使用、进出口实行总量控制和配额管理。国务院环境保护主管部门根据国家方案和消耗臭氧层物质淘汰进展情况，商国务院有关部门确定国家消耗臭氧层物质的年度生产、使用和进出口配额总量，并予以公告。【释义】本条是对国家管理控制消耗臭氧层物质制度的规定。总量控制一般是指为了达到对某种物质的管理和控制目标，由主管部门根据一定标准预先设定目标总量，然后依照具体条件和要求分配总量。配额管理是指在总量目标确定后，根据法律法规确定的具体要求，结合申请人的条件和资质，分配给各申请人的单位物质数量，称为配额。进行总量控制在一定程度上就是限制某一产业或者某种物质的发展，这对于达成国家制定的特定环境目标有着积极意义。一定的总量目标，相当于一定规模的市场保障，采用总量目标制度，可以给市场一个明确的信号，国家在什么时期支持什么、鼓励什么、限制什么，可以起到引导投资方向的作用。在环境目标总量的制定中，应进行效益分析，充分考虑技术和经济的可行性。总量控制计划定得合理与否，将直接关系到最终的实施效果。配额制度是总量制度的配套制度，是实现总量控制的具体措施。蒙特利尔议定书是国际上第一个有定量削减任务的全球环境协议。根据蒙特利尔议定书的规定，各缔约方必须严格按照规定的时间表削减直至完全淘汰本国消耗臭氧层物质的生产和使用，并建立进出口许可证制度。建立和实施总量控制和配额许可证制度是蒙特利尔议定书各缔约方为确保实现消耗臭氧层物质定量削减目标普遍确立的立法制度。美国的清洁空气法、欧盟的关于消耗臭氧层物质管理条例以及印度、巴西等国都通过总量和配额制度加强对生产、使用和进出口消耗臭氧层物质的管理。中华人民共和国大气污染防治法第四十五条规定：“在国家规定的期限内，生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。”此外，为了保证各使用行业顺利完成淘汰任务，对不同用途的使用进行有差别的管理，条例中新加入了使用配额许可制度。年度总量的制定是保证国家按期削减和淘汰消耗臭氧层物质的前提，也是国家履行相关国际公约义务的要求；配额制度是总量制度的配套制度，是实现总量控制的具体措施。有效的配额管理制度可以一方面帮助国家实现总量控制目标，将总量目标分解到不同的企业，另一方面也能够根据淘汰工作的进展和实际市场需求进行企业配额之间的调整，以实现配额的公平和有效利用。配额制度是消耗臭氧层物质管理过程中的关键环节。我国在加入蒙特利尔议定书及其修正案之后，依照其中确定的淘汰时间表，逐步削减直至最终淘汰消耗臭氧层物质的生产和使用总量。在实践中，消耗臭氧层物质的管理工作涉及多个行业和部门，国家方案中也确定了分行业淘汰的策略，因此，在每个具体行业或者具体物质上，国家也会设定总量目标。总量的确定主要有两个依据，一是蒙特利尔议定书针对各组受控消耗臭氧层物质设定的基线水平和淘汰时间表。作为缔约方，这是我国必须要实现的总量削减目标。例如，蒙特利尔议定书规定发展中国家附件1第一组物质全氯氟烃的控制基线是1995-1997年的平均水平，发展中国家应在1999年将全氯氟烃的生产和使用冻结在基线水平上，并在2005年削减基线水平的50%，2007年削减基线水平的85%，2010年削减100%。我国1999-2010年全氯氟烃的生产和使用总量就是依据以上规定确定的。二是各行业在淘汰消耗臭氧层物质过程中，根据行业自身情况制定的行业淘汰战略和计划。议定书虽然只规定了特定时间点的总量削减目标，但是在实践中，我国各行业根据淘汰工作的需求又制定了更加具体的每年度的消耗臭氧层物质总量控制目标。这是由于蒙特利尔议定书要求的总量削减目标是按照每组物质的消耗臭氧层物质潜能值（ODP值）作为单位来衡量的，但每组物质中不同的消耗臭氧层物质的ODP值可能有差别，因此，在总量制定的过程中要综合考虑各行业各类物质淘汰的实际进度，将其分解到每种具体物质上。蒙特利尔议定书这种独特的总量控制制度使得国家在考虑履约计划时具有一定的灵活性，可以根据国家实际情况在同一组内不同的物质之间进行淘汰优先性的选择。此外，生产、使用和进出口总量三者之间存在内在的联系。按照蒙特利尔议定书规定，使用量=生产量+进口量-出口量。在国家水平上，使用总量的控制是通过生产总量以及进出口总量的控制来实现的。实际实施过程中，管理部门要同时监控生产、使用和进出口情况，以确保实现国家履约目标。为了让消耗臭氧层物质生产、使用和进出口企业以及监督执法部门了解每年度国家消耗臭氧层物质的总量控制目标和配额分配方案，以便遵照实施，条例规定国务院环境保护主管部门商国务院其他有关部门确定消耗臭氧层物质的年度总量和配额，并向社会公告。根据中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案确定的淘汰战略，我国在过去十几年中较好地运用总量控制和配额管理的制度对消耗臭氧层物质进行了有效的管理。从1997年开始，国务院环境保护主管部门陆续对哈龙、全氯氟烃、甲基氯仿、四氯化碳以及甲基溴等消耗臭氧层物质的生产、使用和进出口实行了年度生产总量控制与配额管理，根据国际公约的要求以及行业计划的规定逐年削减生产、使用、进出口总量以及相应的企业配额，从而达到逐步淘汰的目标。在此过程中，有关部门积累了丰富的管理经验，这些经验将被有效运用到以后阶段的消耗臭氧层物质淘汰工作之中。第八条 国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品和替代技术的科学研究、技术开发和推广应用。国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定、调整和公布中国消耗臭氧层物质替代品推荐名录。开发、生产、使用消耗臭氧层物质替代品，应当符合国家产业政策，并按照国家有关规定享受优惠政策。国家对在消耗臭氧层物质淘汰工作中做出突出成绩的单位和个人给予奖励。【释义】本条是对消耗臭氧层物质替代品和替代技术科学研究、技术开发和推广应用的规定。淘汰消耗臭氧层物质需要强有力的科学技术支持。我国是否能够按照蒙特利尔议定书的要求，按照既定时间表完成相应的消耗臭氧层物质淘汰任务，不仅取决于我国制定颁布的一系列政策、法规和制度，还取决于消耗臭氧层物质替代品和替代技术的发展水平。科学技术是第一生产力，淘汰消耗臭氧层物质作为一项环境保护事业，离不开科学技术，并且受到科学技术的推动和引导。同时，淘汰消耗臭氧层物质的过程也是相关产业技术转换和提升的过程。我国冰箱制造、工商制冷、泡沫等消耗臭氧层物质使用行业在淘汰消耗臭氧层物质技术改造的同时，通过不断改进技术装备能力，提高了产品质量和能效，提高了生产技术水平。本条例不仅从法律层面限制消耗臭氧层物质的生产、使用和进出口等活动，还明确规定国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品和替代技术的科学研究、技术开发和推广应用。这也与我国开展淘汰消耗臭氧层物质工作以来一贯坚持的生产淘汰、消费淘汰、替代品发展和政策法规建设同步配合的“四同步”指导方针相一致。本条规定国家从三个方面着力，提升消耗臭氧层物质替代品和替代技术的研究和应用水平，为淘汰消耗臭氧层物质提供技术保障。一是国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定、调整和公布中国消耗臭氧层物质替代品推荐名录，为相关企业选择替代品和替代技术提供指导，推动我国消耗臭氧层物质淘汰工作的开展。二是开发、生产、使用消耗臭氧层物质替代品，应当符合国家产业政策，并按照国家有关规定享受优惠政策。我国产业结构调整指导目录明确将消耗臭氧层物质替代品及替代技术开发与利用列入鼓励类。消耗臭氧层物质替代品的开发利用对促进国家产业结构优化调整、节约能源和资源具有重要作用，因此应首先符合我国产业政策的相关规定，并按照国家有关规定享受优惠政策。根据促进产业结构调整暂行规定第十七条，对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案；各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持；在投资总额内进口的自用设备，除财政部发布的国内投资项目不予免税的进口商品目录（2000年修订）所列商品外，继续免征关税和进口环节增值税，在国家出台不予免税的投资项目目录等新规定后，按新规定执行。对鼓励类产业项目的其他优惠政策，按照国家有关规定执行。随着淘汰消耗臭氧层物质工作的进展，国家还将继续研究对替代品和替代技术开发的相关鼓励政策以及科技支撑计划。三是国家对在消耗臭氧层物质淘汰工作中做出突出成绩的单位和个人给予奖励。奖励是指对某种有利于社会发展的行为给予奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。前者如发给一定数额的奖金、晋升工资等；后者如授予荣誉称号、通报嘉奖等。奖励，对于已做出贡献的人是一种价值上的肯定，对于他人则是一种激励和鞭策，目的是在全社会树立起一种榜样，引导人们的行为，调动全体公民的积极性和热情，推动消耗臭氧层物质淘汰工作的开展。奖励的范围，是在消耗臭氧层物质淘汰工作中做出突出成绩的单位和个人。给予奖励的主体是国家，被奖励的主体是单位和个人，既包括有关行政主管部门及其工作人员、相关科学研究机构及其研究人员，也包括消耗臭氧层物质生产、使用和进出口单位、检举和控告违反消耗臭氧层物质管理相关法律法规、政策的单位和个人等。第九条 任何单位和个人对违反本条例规定的行为，有权向县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门举报。接到举报的部门应当及时调查处理，并为举报人保密；经调查情况属实的，对举报人给予奖励。【释义】本条是对单位和个人举报违反本条例行为的权利的规定。鉴于淘汰消耗臭氧层物质监督管理工作涉及行业和领域较多，条例确立了一系列严格的管理制度。为了保证这些管理制度切实得到贯彻落实，真正起到对从事消耗臭氧层物质生产、销售、使用和进出口等活动管理的作用，必须加强对违法行为的监督，对违法行为及时查处。这就不仅需要有关政府部门严格执法，也需要调动全社会的力量，对违法行为进行监督。本条从两个方面对单位和个人举