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试论我国食品安全社会化监管模式的构建 苏州大学硕士学位论文试论我国食品安全社会化监管模式的构建姓名:朱书流申请学位级别:硕士专业:法律硕士指导教师:杨海坤2012-10试论我国食品安全社会化监管模式的构建 中文摘要中文摘要近年来,食品安全事故频发,引发了社会各界对于食品安全监管工作和食品安全监管体系的质疑。作为一名食品安全监管的一线工作人员,笔者深深体会到,面对食品安全事故多发突发的严峻形势,面对社会公众对食品安全更高的要求,当前的食品安全体系亟需变革与完善。结合多年一线监管实践,笔者提出构建食品安全社会化监管模式,并不是全盘否定现有的监管模式,而是试图转换一种思维和工作方式方法,努力探寻更好的食品安全监管途径,以弥补当前食品安全监管模式的不足,推动食品安全监管工作取得更好的成效。本文主要由四个部分组成:第一部分,引言。介绍该课题的研究背景和意义、国内研究状况、本文的研究思路、方法和研究框架等。第二部分,食品安全概念和现状。通过对食品安全概念的表述,从全面性、社会性、发展性、政治性和法律性等方面,说明食品安全概念的内涵,对食品监管的目的更高,标准更高,要求更高,阐释构建社会化监管模式以完善食品安全监管体系的的必要性:通过列举当前食品安全事故频发的表现,分析其产生的原因,说明构建食品安全监管社会化监管体系的紧迫性。第三部分,我国食品安全监管现状。结合一线监管工作实践,分析我国当前食品安全监管模式和制度等方面存在的明显缺陷,指出当前的食品安全监管模式在诸多方面不适应食品安全监管工作,也很难达成监管目标的实现,表达构建社会化监管模式的必然性。第四部分,构建我国食品安全社会化监管模式的建议。运用新制度经济学理论,分析政府、第三部门、食品行业自治组织、消费者和新闻媒体等各种力量成为食品安全监管主体的可行性;提出上述主体在食品安全监管体系中的角色分配和主要应承担的任务;健全相应的食品安全监管制度,以保障食品安全社会化监管模式的顺利运行。关键词:食品安全监管模式构建作 者:朱书流指导老师:杨海坤 , ,. , ,. , , , , . : ,. ., , , . , ,; , . ?, , ,., . , , ;.:试论我国食品安全社会化监管模式的构建 一、引言引 言一选题的背景和意义当今的中国,随着经济的飞速发展,包含着政治、经济、文化的综合国力也取得了举世瞩目的成就。中国人民的生活水平有了大幅提升,中华民族的民族自尊心和民族自豪感空前高涨,然而,在中国迅速崛起的过程中,在全面小康社会建设中,一些不和谐的因素制约了崛起的质量和水平,尤其是全体国民对食品安全现状的担忧成为一个影响最为普遍的现实问题。、食品安全事故频发引发对食品安全监管体系的质疑。“民以食为天。”“衣食足而知礼节”。近年来,食品安全事故频频发生,从阜阳毒奶粉事件曝光,到三鹿集团的覆灭:从苏丹红违法添加,到瘦肉精造就“健美猪”;从染色馒头事件披露,到地沟油盖子揭开,每一次事件,都让我们惊恐地发现“狼来了”,每一次事件都摧残着我们脆弱的神经。物质匮乏的年代,人们用一句电影台词安慰自己,“面包会有的,牛奶也会有的。”但是,具有讽刺意味的是,面包有了,牛奶有了,面包是染色的,牛奶是有毒的,人们不敢吃了。面对食品安全事故频发的现状,广大人民群众陷入了深深的困惑:中国还有什么东西能吃,吃什么是安全的这不能不说是对我们的讽刺,不能不说是我们的锥心之痛。这不能不引发我们的反思:我们的食品安全监管工作怎么了,我们的食品安全监管制度怎么了如果不尽快完善食品安全监管体系,食品安全事故频发的势头就很难有效遏止。、消费需求的变化呼唤食品安全监管体系变革。在由温饱到小康这一历史性跨越中,广大人民群众对生活质量的追求也不断发展,不再仅仅满足于吃的饱,而更加追求健康的生活方式,追求饮食安全,对食品由重视“量”向追求“质”,发生了巨大的转变。这是人民群众最基本、最本质的要求。适应这一变化,我们必须改变传统的监管模式,不断完善监管体系,提供更优的食品安全监管公共产品,保证食品安全。、监管力量不足要求食品安全监管体系不断完善。传统的食品安全监管,大多针对食品卫生问题;而随着现代食品工业的发展,食品安全问题更多是涉及食品添加剂及非食用物质添加、有毒有害物质残留、食品安全标准、食品包装等新张静波:食品健康领域消费者十大企盼,中国消费者报,年月日。试论我国食品安全社会化监管模式的构建一、引言情况、新问题。相对于这些新情况、新问题,政府监管部门在监管手段、监管技能等方面还存在明显滞后现象;食品安全监管工作更加复杂,监管力量明显不足,传统的监管体系很明显不能满足食品安全监管要求。食品生产工艺等不断发展变化,是一个动态过程,也要求食品安全监管体系及时调整。因此,必须完善食品安全监管体系,挖掘社会化监管的潜力,不断提高监管效能,切实维护广大人民群众切身权益。在变革和完善食品安全监管体系的呼声越来越高的背景下,改变传统的食品安全监管思维模式,将社会力量引入监管主体范畴,构建一种社会化监管模式,或许可以弥补食品安全监管的一些缺陷,对于加快食品安全监管体系的完善,保障食品安全,具有重大的现实意义。、构建食品安全社会化监管模式,有助于完善政府监管职能。食品安全监管,是政府的一项重要职能,而当前食品安全危机四伏的现状,对政府履职是一项重大考验。如果一个国家,一个政府不能有效地加强食品安全监管,就不能保障公民的最基本的健康权,更别说提高人们的生活水平和质量。没有了对公民健康权的保障,没有了全体公民生活质量的改善,没有了在健康基础上的公民素质的提升,社会的和谐发展就会落空,民族的发展和未来也必将失去坚强的基石。面对监管任务繁重、监管问题复杂、监管压力巨大的现实,充分挖掘社会各阶层在食品安全监管上的潜力,形成社会化监管的合力,一定程度上说,可以充实行政部门监管的力量,填补监管的空白,弥补监管制度的缺陷,促进履职到位。、构建食品安全社会化监管模式,有助于促进社会文明。食品安全是社会安全的重要组成部分,可以促进社会文明的发展和社会道德水准的提升。问题食品的泛滥,不仅威胁人们的身体健康,还会给社会文明带来负面影响。一是负面影响人们的价值观念。经营劣质食品攫取暴利,容易养成投机取巧和不负责任的社会心理。二是负面影响诚信体系的建设。如果问题食品泛滥,食品买卖双方会丧失基本的信任,人们每天都会对接触的食品提心吊胆,社会的诚信体系就会多米诺骨牌一样倾覆。三是负面影响社会风气。舍本逐利的违法经营行为,必然吸引部分人铤而走险,形成巧取豪夺的社会心理,滋生拜金主义等不良的社会风气。因此,构建社会化监管模式,动员社会各种力量参与食品安全监管,具有正本清源、促进社会文明的重要意义。吕晶:论公民的基本人权?健康权,:/.。丁松林:食品安全与道德规范,中国食物与营养,年第期。一、引 言试论我国食品安全社会化监管模式的构建、构建食品安全社会化监管模式,有助于经济社会可持续发展。食品安全事件,是社会的热点和焦点,因其涉及亿万群众的切身利益,极易引起人们的关注,也极易酿成群体性事件,扰乱了社会经济秩序,影响了社会的稳定。另外,食品安全事故频发,也容易让广大人民群众对政府产生抵触情绪,对社会缺乏信任,形成消极的社会心理,不利形成强大的民族凝聚力。构建食品安全社会化监管体系,一方面,引导广大人民群众树立积极参与食品安全监管的责任意识;另一方面,广泛普及了食品安全监管相关法律知识,提高广大人民群众抵制伪劣食品的自觉性,让违法经营行为无处藏身,形成良好的食品消费环境,维护良好的市场经济秩序,促进经济社会可持续发展。二选题的目的本研究旨在以提高食品安全社会化监管效能为目标。在不否定我国当前分段分层监管模式的前提下,提出完善我国食品安全监管体系的一种新思维,结合食品安全监管实践,探讨食品安全社会化监管的可行性与操作办法。本文要达到的具体目标主要有以下几个方面:、搭建一个社会化监管模式的新框架;、揭示食品安全监管现实困境;、提供社会各界参与食品安全监管的成本分析结果;、引导形成食品安全社会化监管思路;、阐明食品安全社会化监管的具体办法。通过研究社会化监管模式,为政府完善食品安全监管体系提供参考,为食品安全监管实践提供借鉴,推动食品安全监管工作全面进步。三国内相关研究情况食品安全法的颁布并实施以后,特别是当前,随着越来越多的食品安全事件的曝光,越来越多的人开始研究食品安全问题。研究食品安全监管的文献非常丰富,归纳起来主要有以下几个方面:一是西方发达国家食品安全控制管理方面的研究;二是西方食品安全监管体系的全面介绍;三是西方国家与我国食品安全监管工作的比较研究:四是食品安全控制体系研究:五是食品安全制度建设方面的研究等。总体上说,对西方国家食品安全监管工作的介绍相对较为系统,对国内食品安全监管的研究则较为具体,更多的是从某项制度着手,较为深入地研一、引言 试论我国食品安全社会化监管模式的构建究了食品安全监管机构设置、职能划分、监管标准、风险评估等方面,而对食品安全监管模式的研究相对较少。食品安全监管是一个全面的科学的体系,不仅包括政府职能部门机构的设置、资源的配置、制度的设立、措施的实行等,而且包含食品生产、运输、储存、流通、消费全过程,涉及经营者、政府、监管部门等多方,笔者作为一名一线监管人员,系统地阐述食品安全监管体系,还比较困难,因此,本文将立足食品安全监管措施实行者,结合在食品安全监管工作上的实践,认真分析食品安全问题产生的原因,探索实施食品安全社会化监管的新路子。四研究思路和框架相对于食品卫生这个概念,食品安全是更高层次的要求。政府之所以更加重视食品安全,人民群众之所以更加关注食品安全,就是因为这个概念所承载的内涵满足了消费者的最本质需求,对政府提出了更高层次的要求。因此,必须充分认识食品安全这个概念,才能在完善食品安全监管体系上做到有的放矢。本文首先阐述的了食品安全的概念。那么,为什么要变革并完善食品安全监管体系呢主要是因为食品安全现状还存在不尽如人意的地方,还存在严重的问题,这就要求我们更加深入认识传统的食品安全监管体系或模式存在的缺陷,充分认识传统监管模式仅将行政主管部门作为食品安全监管主体,不能保证监管力量充沛,不能保证监管技能强,不能保证监管覆盖面,因此,必须努力构建社会化监管模式,形成全社会加强食品安全监管的整体合力,同时,完善相关监管制度,为食品安全社会化监管奠定坚实基础,推动食品安全监管工作全面迈上新台阶。本文主要由四个部分组成:第一部分,引言。介绍该课题的研究背景和意义、国内研究状况、本文的研究思路、方法和研究框架等。第二部分,食品安全概念和现状。通过对食品安全概念的表述,从全面性、社会性、发展性、政治性和法律性等方面,说明食品安全概念的内涵,对食品监管的目的更高,标准更高,要求更高,阐释构建社会化监管模式以完善食品安全监管体系的的必要性;通过列举当前食品安全事故频发的表现,分析其产生的原因,说明构建食品安全监管社会化监管体系的紧迫性。第三部分,我国食品安全监管现状。结合一线监管工作实践,分析我国当前食品安全监管模式和制度等方面存在的明显缺陷,指出当前的食品安全监管模式在诸多方面不适应食品安全监管工作,也很难达成监管目标的实现,表达构建社会化监管模式的必然性。第四部分,构建我国食品安全社会化监管模式的建议。运用新制度经济学理论,分析政府、第三部门、食品行业自试论我国食品安全社会化监管模式的构建一、引 言治组织、消费者和新闻媒体等各种力量成为食品安全监管主体的可行性;提出上述主体在食品安全监管体系中的角色分配和主要应承担的任务;健全相应的食品安全监管制度,以保障食品安全社会化监管模式的顺利运行。试论我国食品安全社会化监管模式的构建二、食品安全的概念和现状食品安全的概念和现状一食品安全的概念年月日,中华人民共和国食品安全法颁布实施,这是中国食品安全工作的一件大事,也标志着我国对食品监管的认识迈上了新的台阶。相对于食品卫生法、产品质量法等法律,食品安全法对食品监管的目标更高,标准更高,要求更高,本文提出构建食品安全社会化监管模式,就是为了努力弥补当前食品安全监管模式的缺陷,适应这一要求。要弄清食品安全的概念,首先要弄清以下几个问题:食品供给安全和食品质量安全。 “食品,是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。”作为亿人口的大国,我国的食品安全实际上应当包含两大类,一是指食物供给安全,即食品供给数量能够满足人民群众的生活基本需求。我们以前经常说的解决温饱问题就是指这方面。当然,解决温饱问题,还不足以说明食物供给量的问题,因为,这种说法更多的是倾向于粮食安全。除了粮食,还有其他生活必需品,比如近年来媒体公布的“逗你玩”、“蒜你狠”等,都是因为某种食品供给量不足而导致价格攀升,给良好的市场经济秩序和社会稳定带来不利影响。本文所指食品安全,主要是指“食品质量的安全性”,即食品的质量符合国家标准,不会给人体带来损害和危险。如果说食品供给量是对食品“量”的要求,那么,食品质量安全主要是对食品的“质”的要求。食品的质量能够满足人们对食品安全的需要,就要求食品符合国家强制性标准,在没有国家强制性标准,或者国家标准缺失或不够科学的情况下,就要求食品不会对人体造成危害或者存在危害人体的风险。从目前频频曝光的食品安全事件来看,造成食品质量不合格的因素有许多,比如违法添加了非食用物质、滥用添加剂、农药残留、化工污染、腐烂变质等等。在当前的监管模式下,仅靠行政部门的力量,还很不够。食品安全与食品卫生。从食品卫生法的废除到食品安全法的颁布实施,我们不能简单地认为食品安全代替了食品卫生的概念。实际上,这两个概念,食品安全法,年月日。梁朋:论我国食品安全法律体系的健全,年。张朝晖:谈我国食品安全现状,黑龙江科技信息,年月日。二、食品安全的概念和现状试论我国食品安全社会化监管模式的构建既有联系,也有重大的区别。卫生因素是食品安全的基础性因素之一,属于食品安全的要素之一。某些食品达到了卫生的标准,并不一定就对人的健康不存在危害,就是安全的食品。比如,转基因食品,尽管在生产过程中,转基因食品可能未曾遭受环境污染或者其他有毒、有害物质的污染,但是,转基因食品却可能对人的健康存在一定的安全隐患。食品工业基本术语将“食品卫生”定义为“为防止食品在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质污染,使食品有益于人体健康所采取的各项措施”。而食品安全法则将“食品安全”定义为“指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”从这个概念我们可以看出,食品安全的概念更注重结果安全与过程安全的统一,而食品卫生的概念则更注重过程安全。食品卫生是较低层次的要求,食品安全是更高层次的要求,是最基本,最本质的要求。从食品卫生到食品安全,绝不是简单的概念改变,而是充分体现了政府及广大人民群众对食品监管的要求和治理理念的变革。提出这样的概念,说明政府对食品安全监管工作的理念发生了变化,监管思路也将有所改变,监管侧重点和针对性也将发生明显变化,必将用一种更为宏观的眼光看待食品问题,并构建更为科学的体系,加强监管。食品安全与食品营养。吃什么东西是有营养的,与吃什么东西是安全的,完全是两码事。随着社会的进步与人们生活水平的提高,人们对吃的东西越来越讲究,越来越重视,更注重营养,更注重各种营养成分的均衡搭配。食品营养体现食品中各种对人体有益的成分,以及这些成分的均衡搭配。人们食用的食品首先应该具有营养价值,应当含有某种食品应该具有的有益成分。从最低的层次来说,食品中含有的对人体有益的成分的数量应当能够达到人体必需的标准。比如,在物质匮乏粮食短缺的年代,人们每天食用食品的量根本达不到人体机体正常运转的所必需的标准。从较高层次来看,当温饱问题解决以后,人们更注重营养的科学搭配,即要求从食品中摄入的各种有益成分搭配均衡,更有利于人的身体健康。从这方面看,食品安全是保证对人体无害,而食品营养是保证人体所需。弄清上述几个问题,我们对食品安全的概念有了较为全面的理解:.食品安全的概念具有全面性。对于保证人民群众生命健康安全来说,食品安全这个概念涵盖面较广。随着社会的进步,人们生活水平的提高,对食品的要求也不断提高,不仅要求食品数量上能够满足需求,同时,还要求食品的质量能够二、食品安全的概念和现状 试论我国食品安全社会化监管模式的构建符合一定的标准,不至于对人体产生危害,或潜在的危害。将对食品的要求从卫生到安全,充分说明人民群众的要求提高了,也说明政府管理食品问题的标准和目标提高了,也更顺应了时代的发展和人民群众的根本要求。相对于食品安全这个概念,无论是食品营养,还是食品卫生,还是食品质量,都不能涵盖上述所有环节,也不能满足人民群众日益提高的物质需求。另外,食品卫生、食品质量、食品营养等几个概念,并不是完全并列的,往往存在内涵和外延上的许多交叉,既不能舍弃某一方面,又不能割裂开来,无论舍弃了哪一方面,都会造成严重的食品问题;将各概念割裂,往往使监管着力点有所偏颇,也会造成重复监管。.食品安全概念具有社会性。食品安全不是简单的学科门类,食品安全的概念研究的对象不仅仅是食品,而是与食品密切相关的人、生产经营、管理制度、政府部门及职能等多方面。食品安全的概念与社会生活、社会的进步与发展等息息相关,因此,食品安全是个社会治理概念,表明不同国家、不同时期对食品应当满足人民群众的消费标准以及为了符合这些标准生产经营者以及国家职能部门应当采取的措施。既然食品安全是个社会治理的概念,那就决定了食品安全研究的对象不仅仅是食品,而且包括食品科学、食品生产工艺、食品链、社会心理、社会制度、管理体制等各个方面。比如,生产领域,要研究生产者的心理,生产管理、生产流程、管理制度、添加剂使用等等。再比如,对食品安全事故,要分析其社会危害程度,对社会稳定以及发展的影响,以及如何避免事故再次发生等。因此,作为一个社会治理概念,食品安全与社会发展进步密不可分,研究食品安全也是社会发展进步必不可少。.食品安全概念具有动态发展性。虽然我们以前说到的食品卫生和食品安全的概念不能等同,但是,作为维护广大人民群众生命健康安全、维护社会的稳定的一种治理理念,从食品卫生到食品安全就是个发展。同时,随着社会的发展,科技的进步,食品安全研究的侧重点、对象以及研究内容都不一样。比如,随着科学技术的发展,新工艺、新方法用于食品的生产和流通过程,食品安全就应当对此产生的问题予以足够的关注。另外,不同的国家,不同的地区,食品安全所面临的突出问题也不一样。比如,欧美有些国家有高温煎炸食品的传统,而中国的饮食文化传统是低温烹调,这两种饮食传统,食品安全关注的重点和标准肯定有很大差别。正因为食品安全是个不断发展的概念,所以,我们研究食品安全问题就不能生搬硬套、僵硬不变,而应当根据唯物辩证法,客观分析,具体问题具体试论我国食品安全社会化监管模式的构建二、食品安全的概念和现状对待,并从中找到适合本国本民族具体情况的保证食品安全的客观规律。.食品安全概念具有政治性。作为社会的管理者,政府也应当将食品安全作为其一项重要职能,将食品安全作为政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。从这方面讲,食品安全这个概念具有一定的政治性,属于政府保障或者政府强制的范畴。保障食品安全既然是政府的重要职能,那么履行这项职能,是政府分内之事。因为食品安全与人民群众的生活紧密相连,一旦食品安全不能得到保证,就可能影响社会的安定,影响经济社会发展大局,影响党在人们心中的形象。一旦发生食品安全事件,不仅在经济上造成重大损失,也会给维护稳定带来巨大压力。食品安全事件非常容易造成群众的恐慌,进而影响到执政党的公信力。因此,一个国家,一个对人民负责任的政府,发展经济是第一要务,然而,伴随着经济的发展,必然要使包括食品安全在内的社会事业全面协调发展,必须把保障食品安全摆在重要的位置,将食品安全监管工作作为政府履行职能的重要方面,采取有效举措,将这项关涉全体国民身体健康安全的基本权益维护好,实现以人为本的执政目的。.食品安全概念具有法律性。食品安全是要靠国家强制力保证的。随着近年来食品安全事故频发,食品安全受到关注程度更高,这一点已经成为人们的共识。没有了国家强制力作为保证,仅靠生产经营者自觉或者市场经济的自发调节,食品安全就只能算是一句空话。而国家强制力,最主要的就是通过法律的形式,对相关食品经营行为进行约束和规范。基于以上认识,笔者将食品安全的概念表述为:食品无毒、无害,符合应当有的营养和卫生要求,质量符合国家强制性标准,不存在可能损害或威胁人体健康的隐患。二我国食品安全的现状近年来,特别是年“三聚氰胺”事件以后,食品安全事件就像掀开盖子的潘多拉之盒,从农田到餐桌的食品产业链条危机四伏,事故频发,不容乐观。也许有人对此不以为然,认为过去之所以这类问题曝光的少,一方面是因为科学技术不发展,对有些食品存在的危害还没有认识;另一方面,是因为网络和信息技术的发达,让各类事件能够迅速传播。但是,我们仔细分析会发现,当前曝光的食品安全事件并不全是以前就存在的,更多的是随着新物质、新技术等的运用,才造成的食品安全事件。比如,年的“三鹿奶粉”是因为添加了三聚氰胺,试论我国食品安全社会化监管模式的构建二、食品安全的概念和现状红心鸭蛋是因为使用了苏丹红,年媒体曝光的塑化剂事件更是如此。.问题食品的涉及面越来越广。一是问题食品种类更加多样化。除了传统的主副食品,比如陈化粮,注水肉等,问题食品已经扩展到水果、酒类、南北干杂、奶制品、炒货类,甚至所有预包装食品,呈现立体式、全方位态势。二是问题食品影响面更广。随着现代物流等发展,食品流通更加迅速、便捷,问题食品极易通过各种渠道,散布到更广的区域,危害的消费者群体人数更多。三是涉及领域更多。从生产领域、流通领域,直至消费领域,都可能出现问题食品。甚至在食品运输途中,也会因某种因素,产生不合格食品。.问题食品的危害表现越来越多。一是危害公众健康的食源性疾病仍很严重。年,卫生部共收到全国食物中毒类突发公共卫生事件报告起,中毒人,死亡人,涉及人以上的食物中毒事件起。从食物中毒原因来看,年微生物性食物中毒事件的报告起数和中毒人数最多,分别占总数的.%和.%。微生物性食物中毒事件主要是由食物污染或变质、生熟交叉污染等原因引起。年有毒动植物及毒蘑菇引起的食物中毒事件报告死亡人数最多,占死亡总数的.%。另外,有的地方政府中毒人以下的,可以不上报。根据地方政府的“报喜不报忧”的“潜规则”,有多少食源性食品中毒事件未曾上报,我们不得而知。但是,我们可以推测出,食源性疾病仍然是对健康的严重威胁。二是源头污染比较突出。我们时常在媒体上看到一种不好的现象,那就是,总喜欢把食品安全问题往农民身上推,似乎农民就是个污水缸,怎么泼都行。细细分析起来,这一招确实有其妙处:首先,农民人数众多,法不责众;其次,农民是弱势群体,政府总要“法外开恩”;再次,农民自卫意识较差,没人出头与污蔑者计较;最后,农民没有办法与污蔑者打官司,打不来,也打不起。比如,“三鹿奶粉”事件中,就有许多人把添加三聚氰胺的责任推到牧民头上。虽然笔者很讨厌这样的做派,但是,我们却没有办法刻意回避这样的事实,中国有亿农民,尽管实际上从事农业生产的人数远远小于这个数字,但是总数仍然可以以亿计,因为基数太大,只要有极少比例不守法,数量就非常惊人,造成的社会危害就非常巨大。三是化学性污染日益突出。三近年来,我们已经在这方面做了大量工作,特别是出台各种限制性规定,停止生产部分剧毒化学农药,并严格检查,清除市场。颜景辰、颜廷武:加强我国农产品质量安全管理的对策建议,政策研究,年第期。生部办公厅通报:年全国食物中毒事件情况。刘家发、朱建如:食品安全存在的问题及对策,公共卫生与预防医学, 年月日。试论我国食品安全社会化监管模式的构建 二、食品安全的概念和现状上各种剧毒农药,并通过引导使用低毒高效农药代替剧毒农药。但是,农药残留等问题并没有消除。另外,滥用添加剂和非食用物质也带来了严重的危害。有媒体通过调查显示,现代社会,每一成年人每天接触的食品添加剂达一百余种。至于这种调查数据是否可信我们暂且不问,但是,可以肯定,食品添加剂已经与我们的生活密不可分。食品添加剂固然可以延长食品保质期,改善食品口感等,但是,其副作用也是显而易见的。如果超范围、超量添加,就会造成严重的危害。.问题食品的危害程度越来越深。一是卫生问题转向内部安全问题。过去,因生产工艺或者加工设备的落后,或者受经济条件等限制,食品生产过程中,不可避免地存在一定的卫生问题。比如,因工人素质的问题,过去食品生产企业的工人往往不注重个人卫生;因硬件条件不达标,部分企业生产加工车间没有消毒设施,等等。而现在,随着经济社会的发展,市场经济的不断成熟,许多食品生产企业已经能够加强食品卫生管理,食品安全问题,已经由外部的卫生危害,向内部的安全危害发展。二是危害对象更多。食品一旦出现问题,造成食品安全事件,不仅危及消费者的身体健康,而且负面影响人们价值观念,影响政府公信力,甚至对整个社会经济发展都会带来严重影响。三是造成的后果更加严重。首先,极易造成群体性事件;其次,极易致人死亡、残疾等恶果;再次,给人的种族带来未知的危害,比如转基因食品可能造成的危害,不仅是当前科学无法认识,也是很长一段事件内,现代科技都不能予以根治的。.制假制劣手段越来越新。科学技术是第一生产力,科学技术的发展推动了人类社会的不断进步,但同时,随着科学的进步,一些不法分子将科学技术用于生产假冒伪劣食品,既让消费者防不胜防,也给监管工作带来了很大的难题。目前,制假制劣手段越来越“深入”,越来越隐蔽,从食品外部的走向内部的,从物理的走向化学的。比如在牛奶中添加三聚氰胺,增加了蛋白质含量;在食品中添加塑化剂等等,不是特别专业的检测,一般情况下,根本发现不了。再比如,近年来广大消费者一直关注的转基因食品,人们暂时还难以确定其是否对人的健康存在危害,这是受当前我们科学技术发展所限。正是因为对其可能存在的安全隐患的不可知,转基因食品的危害才更像迷一样让我们无所适从。当前,用毒理学试验方法还不能检测出转基因食品的危害,运用危险评价程序,也很难评价转基因食品的安全性。但是,一旦有证据显示转基因食品的危害,那么这种危害是深层次杨天宝、王法云:我国食品安全现状及不安全因素分析,年月。邵超群、侯锡彪:和谐社会视野下食品安全问题的思考,商业经济年月日。二、食品安全的概念和现状 试论我国食品安全社会化监管模式的构建的,危害程度是严重的,危害影响是深远的,甚至可能影响到子孙后代。近年来曝光的食品安全事件,从那些有毒有害物质看,不法分子制假制劣的手法花样翻新,五花八门,人们说,中国的食品安全事件给中国人普及了化学知识,此话一点不为过。试论我国食品安全社会化监管模式的构建 三、我国食品安全监管现状我国食品安全监管现状一当前的食品安全监管模式.分段监管模式。从新中国成立到年的余年里,特别是改革开放之前的数十年里,我国食品工作的重点在于保证粮食的供给,工作的侧重点不在于保证食品的安全,而在于保证食品供给量;传统的计划经济体制中,食品生产加工主要以配给制为主,没有激烈的市场竞争,生产方式比较单一,食品生产加工过程以及食品流通过程可控性较强;食品工业技术相对落后,食品加工工艺也不复杂,问题食品产生的土壤相对较少。相对于其他部门,卫生部门具有监管技能方面的优势。因此,这一阶段,我国的食品安全监管,监管职责主要由卫生部门承担,而其他相关部门,配合卫生部门,履行自身监管职责。这种监管模式,主要是以卫生部门为主。从年开始,我国的食品安全监管体系进行了重大的调整。随着经济社会的不断发展,社会主义市场经济体制促进了经济空前繁荣,人民群众生活得到了明显改善。食品商品不论从品种还是数量上,都空前增加,新科技、新技术也不断运用到食品工业上。结合国情,我们采取了分段管理和综合协调相结合的监管模式。即由质检、工商、食药部门分别负责食品生产、流通和餐饮服务领域的食品安全监管工作,而农产品,则由农林部门负责监管。这样一种监管方模式,较为适合中国的国情和实际。食品安全法出台以后,对我国食品安全监管模式作了较为明确的规定,以法律的形式予以确定和认可。.分段监管模式下的职责划分情况。先从国务院层面看,分段监管模式,并不是各自为政,而是在国务院食品安全委员会统一指挥下,由食品安全委员会办公室具体协调下的分工协作。国家在国务院设立食品安全委员会,作为食品安全监管的最高领导机构。而食品安全综合协调职责,则由卫生部承担。卫生部没有直接的监管职责,卫生部门主要承担的职责,是开展食品安全风险评估,制定食品安全标准,根据食品安全监管实际发布食品安全信息,制定食品检验机构的资质认定条件,出台检验机构的检验规范;对实际监管中发现的食品安全重大事故组织检查,对新资源食品、食品添加剂等进行审查批准:制定颁布既是食品又是药年月日。李长健、张锋:我国食品安全监管模式的反思和重构,经济帅,陈啸宏:完善食品安全监管体制机制的思考,行政管理改革,年月。三、我国食品安全监管现状 试论我国食品安全社会化监管模式的构建品的物质目录。与质检、工商、食药等部门分段监管相比,农业部负责农产品质量安全监管,这个领域相对独立。另外,农业部要在自身的监管领域开展风险监测评估,对相关农产品中的农药残留等制定相关标准,对农产品质量安全状况信息进行发布等。我们再从地方政府层面看,食品安全由地方政府负总责,实行属地管理。县级以上地方人民政府,成立食品安全委员会,由其及其办公室领导相关职能部门,制定本辖区食品安全监管工作政策、意见,统领本行政区域各职能部门,加强对食品安全的监督与管理。并依据职责划分,对各环节的监督管理部门进行评议、考核:为食品安全监督管理工作提供保障。这种监管职责的划分,突出属地管理,由政府兜底,避免了监管真空。截至目前,全国各省、直辖市和自治区,大都出台了省级“三定”方案,对食品安全监管工作进行调整,将食品安全综合协调职责,由原先的食品药品监管部门,划转到卫生部门,而将餐饮行业的监管职责,划归食品药品监管部门,有的省市还在卫生厅局内单设了食品安全综合协调处。年,国务院相关文件甚至提出,将工商、质检等食品安全监管部门由省级垂直管理划归地方管理,以进一步提高地方政府对食品安全监督管理的灵活性和可控性。.分段监管模式下的部门协调机制情况。从目前工作开展情况看,在国务院食品安全委员会领导下,部门协调机制已经初步建立,并取得了一定成效。一是已经建立食品安全部际协调工作机制,在国务院食品安全委员会的统领下,较好地进行了分工协调;二是搭建了相关平台,整合了力量。比如,成立了全国食品安全整顿工作办公室,专门负责组织各职能部门开展食品安全专项整治行动;搭建问题乳粉专案联合工作组等平台;三是创新工作模式,如对相关食品安全事件采取了部门会商等形式协调解决,对各部门监管领域的共性工作联合发文,对突发性食品安全事件应急集中办公,对重大食品安全事件实行现场督办,邀请地方汇报等,一定程度上防止了推诿扯皮,形成了监管合力。二当前食品安全监管模式的缺陷我国食品安全监管主要采取以分段监管为主、综合协调相结合的监管模式。尽管这种监管模式符合中国的国情,是具有中国特色的监管模式,但是,具体运行中,还存在较为突出的矛盾和问题。李长健、张锋:社会性监管模式:中国食品安全监管模式研究,广西大学学报哲学社会科学版,年月日。试论我国食品安全社会化监管模式的构建 三、我国食品安全监管现状.没有独立的食品安全主管部门,综合协调机制不畅。我国的食品安全监管模式,是分段管理和综合协调相结合的管理模式,法律规定的分段管理的各部门,以及其他承担食品安全监管的部门,都有监管的职能。这些部门都可以执法,都可以监管,但是,却没有一个独立的食品安全主管部门,一旦出现食品安全事件,就会出现推诿扯皮现象,食品监管就容易出现模糊或真空地带。这样就出现了我国食品安全“都管但都管不好的局面,也为一些部门权力寻租制造了借口。目前,虽然国务院成立了食品安全委员会,但是,相对于直接的职能部门,食品安全委员会更多的是对食品安全工作的指导,既不承担监管职责,也不能对监管承担责任。同样,地方各级政府也相应成立了食品安全委员会,对辖区食品安全监管工作进行领导,食品安全委员会不直接参与监管,对食品安全问题现状不能直接把握,指导工作缺乏针对性,即便出了食品安全问题,也由其他监管部门承担,这样,责、权不明晰,监管成效当然不明显。各相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱。.监管部门较多,容易形成监管真空。食品安全法规定的分段接管,或者称为环节监管,实际主要体现在生产、流通和餐饮三个环节。质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;食品药品监督管理局负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。但是在具体监管中,时常出现谁都应该管,谁都不想管的现象。从理论上说,似乎这种分段分层级的管理,让我们的食品安全从农田到餐桌,各个领域都有人管,但是,实际上有许多领域并不是能够从环节上简单界定的。比如说,蛋糕房,从其所属领域看,应该属于生产领域,因为其从事食品生产加工。但是,从某种程度上说,其也能算做是流通领域。况且,从目前食品生产许可证方面说,如果类似蛋糕房这样的食品小加工小作坊也办理食品生产许可证的话,既增加监管成本,浪费人力物力财力,也显示不出食品生产许可的严肃性,让食品安全监管再次落空。而这种食品生产加工小作坊,在中国又大量存在,如果予以取缔,很显然不符合国情,不对其规范管理,势必会产生严重的食品安全漏洞。.监管力量薄弱,监管压力较大。我国是食品消费大国,但是,我国的