评估立法与房地产评估的监管.doc

评估立法与房地产评估的监管2005年12月，资产评估法被正式列入十届全国人大常委会的补充立法计划，并于2006年6月成立了由全国人大财经委牵头，财政部、国资委、建设部、国土资源部、商务部和保监会等六部门参与的资产评估法起草组，正式启动了资产评估立法程序。而从目前评估业的现状看，房地产评估利益纠葛最为复杂，评估立法必然会涉及相关部门的利益，房地产评估尤其是房地产评估的监管权限是评估立法需要解决的最关键问题之一。 一、房地产评估监管背后的利益之争 目前房地产评估在我国评估行业中占据了主体地位，现有的六种评估资质中有三种都可以从事房地产评估，即注册资产评估师、注册房地产估价师和土地估价师；相关的评估机构和评估人员也占据主要地位。涉及房地产评估管理的政府部门主要有三个，即财政部、建设部和国土资源部。虽然三个部门管理的评估体系的评估范围有差异，但都包括对房地产的评估。 从这三个部门管理的房地产评估业务看，其评估范围基本相同，而且目的和方法基本一致，只是国土资源部管理的房地产评估基本侧重于土地的评估，较少涉及房产。这样就造成财政部、建设部、国土资源部管辖下的评估机构、评估业务交叉。而为了保护自己管辖权下的利益，各主管部门进行各种制度设计，阻止其它部门管辖的评估机构和评估师进入本部门管辖范围。如凡是与财政相关的房地产评估，必须是财政部管辖下的注册资产评估机构和评估师评估；建设部管辖的房地产业务，必须由建设部管理的房地产评估机构和评估师评估等。造成对同一房地产项目的评估，其有效性只能针对本体系，超过本体系就必须重新进行评估。行业壁垒非常严重，影响了房地产评估的市场竞争，大大增加了交易成本。 2000年以来，我国房地产投资基本保持20以上的增长速度，2005年末投资额达到158万亿；同时银行信贷业务快速发展，抵押物超过50是房地产。这些都需要对房地产进行评估，从而带动了房地产评估业的快速发展。同时，开征物业税被提上议事日程，也必然要求对房地产进行评估。作为各自管辖的评估体系的最高权力机构的财政部、建设部和国土资源部，都希望在房地产评估中强化自身的管理职能，从而使对房地产评估监管权限的界定以及监管的层次已经到了必须要用立法来规范的程度了。 其实对于房地产评估的监管，在启动评估立法前，就存在争议。主要有两种意见，一种是统一监管模式，一种是分业监管模式。 统一监管模式主要以学者和研究人员为主，认为评估立法应构建代表和维护该行业全体从业人员根本利益的行业管理组织，制订统一的行业规范、行为准则和监管制度。并建议由国务院确定一职能部门为全国评估行业的主管部门，并从财政部、建设部、国土资源部、证监会等部门任命委员组成中国资产评估行业独立监管机构，对全国评估中介服务市场实行统一管理，制定管理制度。 评估业主要的行政主管部门都倾向于采取分业监管的模式。但各部门之间仍有一些差异，如财政部希望打破目前房地产评估业的垄断现象，解决资产评估、土地估价、房产估价等体系的矛盾和不一致，以使其管理的资产评估体系能更多介入土地估价和房产估价体系。但建设部和国土资源部则认为资产评估立法应明确不同专业评估的业务范围，并且与现行的行政管理体制相适应，各类评估应该服务于相应的管理部门；六类资格涉及的评估对象各不相同，所依据的法律、法规、技术规范、操作程序差异较大，应明确各自的业务范围，具体内容可依照相应的法律、评估对象、管理要求进行划分；“目前市场对房地产估价的要求越来越趋于经济化和专业化，因此，评估立法既要考虑社会发展的全局，又要充分考虑评估的专业性和专项特点。行政主管部门不愿放弃原来的管理职能，使房地产评估监管权限成为评估立法中最敏感、最受人关注的问题。 二、国外房地产评估监管模式 由于房地产评估与金融、税收关系密切，评估在防范金融风险、维护金融资产安全方面具有重要作用，因此国外非常重视对房地产评估的监管。但各国的房地产监管模式仍有一些差异，主要有三大类监管模式：第一类是金融机构负责监管；第二类是政府管理以征税为目的的房地产评估，其它由行业协会自律管理；第三类是行业主管部门负责监管。 金融机构负责监管的模式以美国为主。1989年美国国会通过了金融机构改革、复原和实施法令 (Financial Institute Reform，Recover and Enforcement Act，FIRREA)。在该法令中，非常明确地确定了美国房地产监管体系，即由国会针对房地产评估业进行立法与授权，确定监管方案；联邦政府依据该法令设立联邦金融机构检查委员会评估小组委员会，实施对房地产评估业的监管，包括监督各州的评估业监管方案的执行，监控评估促进会(协会)的活动，对全国评估师进行执业注册、收取注册费等；各州政府依法设立评估委员负责评估师的具体监管工作，包括房地产评估师的考试、注册，颁发个人执照与证书，监督评估师行为，并处罚违规者。美国政府的监管既适合各州所属郡、县政府设立的征收不动产税为目的的资产评估操作部门，又适合民间资产评估机构和评估人员。美国采取这种由金融机构直接监管房地产评估模式，其目的是为了保证通过房地产抵押在金融机构的贷款的安全，从而稳定金融秩序。 第二类是政府管理以征税为目的的房地产评估，其它由行业协会自律管理。这种模式以英国为代表，包括澳大利亚、马来西亚、新加坡、新西兰、爱尔兰及中国香港等国家和地区。服务于征税目的的房地产评估由政府直接管理。如英国在组织上分为中央、大区和区评估办公室三个层次，中央级评估办公室设在财政部税务局下，主要制定有关政策，管理大区和区的评估工作。大区和区级评估办公室逐渐从税务部门中独立出来，类似于事业单位，主要职能是为政府对房地产征税及为公共部门提供评估服务。澳大利亚则设评估总署，由于房地产税在澳大利亚属于地方税，所以评估总署只在各州设立，州内各地设有评估总署分部。评估总署的主要职能是以政府征税为目的从事土地评估，也兼营其它评估咨询业务。这些经济行为的评估不是法定的，政府部门也可以委托社会上的会计公司、评估公司进行评估。对于其它目的的房地产评估，一般实行行业协会自律管理，政府不介入直接管理，只是通过立法确认行业协会的法律地位。 第三类是行业主管部门如建设部门或土地部门负责监管。包括韩国、德国、日本、中国台湾等国家和地区。韩国的鉴定评价业和鉴定评价业协会由建设部统一领导。建设部对鉴定评价士(韩国称评价师为评价士)和鉴定评估机构的管理，一般只管到鉴定评价士资格的取得和鉴定评价机构的设立。根据德国联邦建筑法手册，地产估价及其它估价由独立的专门机构估价委员会负责实施。德国的市县都设有估价委员会，地区设有高级估价委员会，负责辖区内的估价工作。各级估价委员会都设办公室，作为办事机构挂靠同级的地籍局，负责日常组织管理工作。日本国土交通省大臣和都道府县知事负责不动产鉴定士的登记，拥有两家以上分支机构的需在国土交通省登记，无分所的只需在注册所在的都道府县登记。国土交通省和都道府县对鉴定业务的性质、数量、参与人员及报酬等均进行详细的登记。 三、立法原则 从目前我国的房地产评估管理体制看，各类行政法规、制度其实已经比较完备，并且还有公司法、担保法等等，这些法律法规、制度其实足以规范评估行业的发展。在这些法律制度构架下，还要启动评估立法，就需要我们对立法的原则进行思考。在评估立法小组成立会上，全国人大财经委副主任委员、资产评估法领导小组组长贾志杰明确提出此次评估立法要解决五个方面的问题：一是评估行业多种资格并存、部门分割；二是评估资格由不同政府部门管理，造成管理体制不顺；三是评估行业准入存在壁垒，各主管部门分别建立考试制度，重复考试增加了考生负担；四是现有评估法律责任规定不完善，缺乏系统性，无法对评估违法行为进行有效惩罚，评估师与评估机构的权利责任不对等，权益难以得到保证；五是评估环境不完善，一些政府部门往往不顾评估规律，过度干预。上述要解决的问题实际已提出了评估立法的一项原则，即目前评估行业出现了较多的问题，参与者存在较多不规范行为，为了保证该行业的健康发展，因此需要立法来约束评估行为。但实际评估立法还有一项原则，即评估行业作为新兴行业，立法还应为该行业的发展提供便利，促进其发展，通过立法为从业者提供更多的发展空间、更多的权利。也就是说，要通过立法约束行政管理部门的权力，让监管部门尽量少干预从业者。但这两个原则存在某种程度上的矛盾：规范行业发展必然要加强监管，而促进行业发展则要约束监管。因此监管、尤其是房地产评估的监管成为立法的重点。而在目前多个部门监管房地产评估的体制下，立法中针对房地产评估监管要解决的主要问题一是政府监管体系的设置；二是监管部门管理范围的界定。从国外对房地产评估的监管体系看，都非常重视房地产评估的政府监管，而且其监管主要是对房地产评估进行宏观管理，即管理行业协会、从业机构和人员的执业规范，注重行业的规范发展；具体的评估规范、评估技术方法、考试、后续教育等则由相应的行业协会负责；涉及具体评估业务则强调市场竞争。 由于房地产评估与金融、税收关系密切，因此加强房地产评估的监管是必需的。但房地产评估牵涉的政府部门较多，而且政府部门的权力刚性较强，捏合难度较大，因此房地产评估监管体系可仍按目前的财政部、建设部、国土资源部分别监管的模式。但在设计监管模式的时候，要有前瞻性，否则容易出现职能分工不明确，业务交叉，引起部门利益冲突。而要解决此问题，就要考虑两个问题，第一是不同部门监管下的房地产评估业务服务的目的；第二是政府部门监管范围。借鉴国外模式，我们认为财政部监管的房地产评估应向未来征收物业税方向发展，因为物业税征收在我国是迟早的事，如果事先有相关的制度设计，可以减少以后因制度不完善而增加的交易成本。建设部监管的房地产评估可向与金融关联的方向发展。目前我国银行贷款抵押物超过50以上是房地产，其评估专业性非常强，需要专业机构进行。而建设部作为房地产业主管部门，在专业性、信息上都具有其它部门不具备的条件，因此建设部可与金融机构联合，加强对房地产抵押方面评估的监管。国土资源部则专门针对土地交易、转让的评估。我国土地资源紧缺，而且非常敏感，要真正了解土地的特性，必须国土资源部才能做到。因此对土地开发、交易、转让的评估监管应由国土资源部进行。只有这样才能提高房地产评估行业的透明度，切实规范房地产评估行业的发展。