论防范和化解商业银行信贷风险的法律制度.doc

论防范和化解商业银行信贷风险的法律制度【学科分类】银行法【摘要】中国加入世界贸易组织以后，银行业将面临着巨大的冲击，特别是以信贷为主要职能和业务之一的商业银行。当前，国有商业银行普遍存在着不良贷款高、风险隐患大的问题，严重削弱了国有商业银行的竞争力，危及了银行的生存和发展。针对我国商业银行信贷资金的现状，本文通过对以法律防范和化解信贷风险的问题进行探讨，论述运用法律防范和化解信贷风险的具体制度。【关键词】商业银行；信贷风险；法律制度【写作年份】2006年【正文】     一、前言   当今社会，经济与金融的全球化已成为必然趋势，而金融的地位与作用亦日益突出，金融在成为现代经济的核心的同时，其风险也在不断地积累并造成毁灭性的损失。许多国家和地区都深受银行危机的困扰，我国也不例外。当前，我国银行业面临的许多问题已不是“风险”一词所能概括、反映得了的，国有商业银行普遍存在着不良贷款高，风险隐患大的问题，这严重削弱了国有商业银行的竞争力，危及了银行的生存与发展，引起了业内人士、理论界和政府高层的广泛关注。强化信贷风险管理，提高资产质量，降低不良贷款比例已成为国有银行当前面临的紧迫而又繁重的任务。为了克服和消除信贷风险的最大隐患，防范和化解信贷风险，就必须加强法治建设，努力实现金融法治化。      二、我国商业银行信贷风险的现状及原因分析   我国商业银行的信贷风险主要体现在巨额不良贷款上。通俗地讲，不良贷款是指借款人未能按原定的贷款协议按时偿还商业银行的贷款本息，或者已有迹象表明借款人不可能按原定的贷款协议按时偿还商业银行的贷款本息而形成的贷款。我国曾经将不良贷款定义为呆帐贷款、呆滞贷款和逾期贷款（即一逾两呆）的总和。   (一) 商业银行资产质量恶化，不良贷款比重较高   中国国有独资商业银行的不良贷款比例在世界无疑是较高的，不良贷款占GDP的比例为184。世界常常把日本称做深受银行坏账困扰的国家，但其坏账占GDP的比例也不过10左右。据国家统计局公布的数据，1994年初，中国工商银行、中国农业银、中国银行、中国建设银行四家国有银行的不良贷款为3160亿元，占全部贷款的20.4%。1995年底，全国银行系统的不良贷款上升为6000多亿元。1996年，随着国有企业亏损面的扩大和破产倒闭企业增加，银行不良债权总额已超过1万亿元。众所周知，国有银行的不良贷款占贷款比例过高，一直是金融业和国民经济平稳运行的隐患。近年来，除通过财政部发行特别国债进行银行资本金的直接融资外，还通过财政注资建立金融资产管理公司的方式来剥离银行的不良贷款，银行的不良贷款率虽开始下降，但仍然偏高，往往是旧的不良贷款尚未完全消化，新的不良贷款已经产生。据有关统计资料表明，截至2000年第三季度，四大国有商业银行平均不良贷款率约18%，形势不容乐观。由于我国在加入WTO时承诺2006年底金融市场全面开放，央行提出国有商业银行不良贷款率每年要下降2至3个百分点，到2005年降到15%以下的监管目标。为此，各银行在处置不良贷款乏力下，为“稀释”不良贷款率，“想方设法”增加了大量贷款，其中房地产类又占相当高比重。银监会的统计表明，今年三季度末，国有商业银行不良贷款余额10175.4亿元，比年初减少5575.6亿元，不良贷款率10.11%，比年初下降5.45个百分点。我国国有商业银行不良贷款是下降到了15%以下，但是这些为不良贷款率下降做出贡献的房地产贷款，可能暗藏着泡沫的危险，造成新的不良贷款。由于社会保障机制的不健全及政府的干预，银行对陷入困境的企业不能见死不救，安定团结之类贷款的发放，导致了国有商业银行不良信贷资产的迅速累加。上述表明，我国国有商业银行不良贷款的具有余额高、占比大、消化难、增长快等特点。   (二)我国商业银行信贷风险的原因分析   不良贷款产生的原因比较复杂，既有历史上的原因，也有我国经济体制改革因素的影响，既有整个社会经济环境的原因，也有商业银行自身的经营管理机制方面的原因，具体说来，我国商业银行不良贷款的产生与下列因素有关：   1、从中国银行体系的发展来分析不良贷款的产生   1978年改革开放以来，中国的银行体系发生了很大的变化，中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行相继从中央银行分离出来成为商业银行，随后，又产生了地区性商业银行和具有准银行性质的非银行金融机构，如：城市信用社、信托投资公司、与企业集团相连的财务公司、金融租赁公司及信用评级公司，他们都从事借贷活动。   （1）从国有商业银行的发展来分析不良贷款的产生   在政策性银行建立以前，由于四大国有银行都在改革初期承担大量的政策性贷款，它们的贷款对象也主要是国有企业，因为国有企业与国有银行的产权均属于国有，所以四大国有商业银行很难真正成为独立经营的市场主体，往往受国家宏观经济状况的影响和政府意愿的影响较大，有的贷款明知要成为不良贷款，但受制于政府的控制，也必须贷出，这是四大国有商业银行发生不良贷款的主要原因之一。   在政策性银行建立以后，四大国有商业银行由于思维与管理操作的惯性、国有企业与国有银行的产权均属于国有等原因，再加上以前不良贷款的沉淀，所以实质上四大国有商业银行的不良贷款并没有明显的改善。   （2）从股份制商业银行与地区性的商业银行的发展来分析不良贷款的产生   股份制商业银行包括全国性的股份制商业银行与地区性的商业银行。全国性的股份制商业银行包括交通银行、华夏银行、民生银行。交通银行有50%的股份由中央银行代表国家持有。其余的股份由地方政府与国有企业持有。交通银行从一开始就不需要代表国家实施指定贷款。华夏银行开始成立时是由首钢独资，现己经是由几十家股东构成的。民生银行是1995年经国务院批准成立的，民生银行成立时59个股东，基本是由工商联的成员构成。地区性的商业银行包括（广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、福建建兴业银行、上海浦东发展银行等等。股份制商业银行与地区性的商业银行有很多是地方政府与企业集团组建的，所以在产权结构上优于四大国有商业银行，但还是受地方政府与企业集团的牵制，这是股份制商业银行与地区性的商业银行发生不良贷款的原因之一。   2、从政府为银行提供的隐性担保来分析不良贷款的产生(道德风险)   由于我国解放后长期实行高度集中的计划经济，1978年改革后，四大国有银行相继从中央银行分离出来成为商业银行后，又产生了全国性的股份制商业银行与地区性商业银行和具有准银行性质的非银行金融机构(如城市信用社演变为现在的城市商业银行)。   因为这部分金融机构大部分都有政府(中央或地方)控股，银行管理部门也认为政府(中央或地方)将提供隐性担保，即使这部分金融机构遇到挤兑、倒闭的风险，政府(中央或地方)不会坐视不救。这种隐性担保增加了这部分金融机构的道德风险，降低了这部分金融机构的管理意识(包括内部管理与客户的跟踪调查管理)，降低了这部分金融机构的信贷风险意识，强化(增加)了这部分金融机构的寻租活动(行为)，上述的因素都会对增加不良贷款造成影响。   3、从信息不对称与不完美来分析不良贷款的产生   除了前述分析的可能产生不良贷款的原因外，无论是对于国有独资(中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行)还是股份制商业银行与地区性商业银行以及具有准银行性质的非银行金融机构(如城市信用社演变为现在的城市商业银行)，逆向选择(adverse selection)也是不良贷款产生的原因之一。逆向选择的本息是当利率提高后，收益低而安全性较高的借款者，可能因为投资收益无法弥补借款成本退出借款申请者的行列，由于信息不对称与不完美，银行无法完全鉴别项目的安全性与收益性的高低，逆向选择必然发生。利率的提高有两方面的原因，是利率市场化逐渐进行，二是寻租活动变相提高了利率，利率提高的两方面原因都会使逆向选择必然发生。进一步，因为寻租活动变相提高了利率，所以逆向激励(adverse incentive)必然发生。逆向激励是指利率高得使收益低的项目无利可图，在有限责任的情况下，必然倾向选择高风险高收益的项目。随着利率市场化逐渐进行与寻租活动的盛行，逆向选择(adverse selection)与逆向激励(adverse incentive)必然导致不良贷款的增加。   4、从一个民族的动物精神来分析不良贷款的产生   当一个民族的动物精神增加时，会导致银行不良贷款的增加。我国 1992年确立了社会主义市场经济的经济体制，但是我国是一个长期实行计划经济的国家，信用基础薄弱，债信文化没有形成，“三角债”问题的出现就是一个很好的例子。有的企业没有偿还银行贷款的动机，相关的法律法规也没有很好的得到实施，社会信用出现了问题。 所以，当1992-1995年经济过热时，动物精神与经济过热的相互推动，导致银行与企业主体的短视行为，银行的盲目贷款增加，企业的投机借款增加。   5、从产业结构的升级来分析不良贷款的产生   由于世界经济的格局发生了巨大的变化，信息技术迅猛发展，产业结构不断升级，20世纪80、90年代企业借款投资形成的企业大部分己经不具有比较优势，即企业收益下降，无力偿还贷款，而银行为了使企业将来有可能还贷，加之企业也通过各种方法诱惑银行贷款，于是继续向企业追加贷款，使企业的负债越来越高，部分企业倒闭   破产。   6、从对外开放程度的变化来分析不良贷款的产生   我国自1978年开放以来，对外开放的程度不断提高。对外开放的程度越高，对于中国这样一个市场经济建立不久的存在很多弊端的市场经济，法规制度不完善，企业容易受冲击和面对国外的竞争，企业受冲击和面对国外的竞争越大，不确定性因素越多，企业亏损越大，不良贷款随时间的变化率越大。      三、防范和化解商业银行信贷风险的法律制度   (一) 理顺政府、财政、银行及企业间的法律关系，创造良好的社会信用环境   随着经济体制改革的逐步深入，国家应顺应经济市场化的发展需要，逐步从竞争性行业中退出，转由富裕起来的居民个人成为企业投资主体。国家财投资转以基础建设、支柱产业、环保、教育、科学、文化，卫生和社会保障事业为主，并且财政投资应不留缺口。中央银行的监管重心也应及时从单纯的合规性稽核监督向以防范风险为核心的审慎监管转变，把防范金融风险作为金融监管的重心。银行作为独立法人实体，也要严格按贷款原则办事，确保银行信贷资金能够正常循环周转。为此，国家立法机关应进一步健全和完善中国的经济法体系，实现银行信用的契约化、规范化和严肃化，确保银行和企业间的信用履约关系能够得到法律的充分保护，必要时，可由强制执行来实现银行债权。对有意不履约或逃废银行债务的行为应制定严格的法律处罚规定（包括追究个人责任），以便创造良好社会信用环境。创造良好社会信用环境的一个前提就是依法明确企业产权，明确由法人所有权规定的偿债义务，企业不能因产权国有就可以吃银行大锅饭。   (二) 国有商业银行要转变成为真正的商业银行   要使国有商业银行真正独立于政府，摆脱政府的束缚，就必须进行产权制度改造，使之成为真正独立的产权主体，拥有完全独立的、产权边界明晰的自有资本金，以此为基础，实现真正的独立自主经营，形成硬化的风险约束机制。   国有商业银行产权制度可考虑采取国家控股的有限责任公司或股份有限公司形式。在国家财力和银行自身积累有限的情况下，通过改制增资也可以增强银行资本金实力，提高抗风险能力。国有商业银行经过产权制度改造后，作为真正的金融经济实体，应彻底摆脱同政府的直接行政关系，国家作为大股东只能以股东的身份发挥作用；商业银行作为法人实体，奉行的只是安全性、流动性和收益性这一市场原则，出现风险也只能以自有资本金承担，出现支付危机只能被接管、兼并或清盘。总之，国有商业银行应办成真正的商业银行。   (三) 加大国有企业改革力度，建立现代企业制度   进一步加大国有企业产权制度改革力度，从根本上扭转因投资主体错位造成的国有企业经营不规范、效益低下的问题。这就要求我们必须改变目前这种以间接融资体制，通过股份制改造、产权转让等途径，逐步提高直接融资的比重，降低企业负债率，让富了起来的居民个人从单纯债权人身份转变成投资主体，让其关心、监督国有企业的经营管理，促使企业及时转换经营机制，建立适应现代市场经济需要的有效的风险约束机制。   规范国有企业运作，盘活国有企业。国有企业改制后，国家往往仍是大股东，要达到所有权和经营权的真正分离，实现法人财产自主有效经营，国家就应该彻底放弃行政干预，以股东身份委托有能力的经营者经营，经营者的责任和权利应是对等的，经营者应以企业经营成果最大化为己任，通过企业效益来实现国有资产增值。国家和经营者的委托代理关系应充分体现“干得好的，回报就多；干得不好的，及时换人，并应承担相应的责任。”同时，为解决国有企业承担的过多改革成本，国家应抓紧做好社会保障体系建设和住房制度改革，解决国有企业历史包袱，让国有企业成为真正的企业。   (四)积极推进资产证券化   资产证券化是将金融机构或其他企业持有的缺乏流动性但能够产生可预见的、稳定的现金流的资产，通过一定的结构安排，对其风险与收益进行重组，以原始资产为担保，转换成在金融市场上可以出售和流通的证券行为。资产证券化是20世纪70年代以来世界金融创新的一个新亮点，起初主要是用来盘活银行流动性较差的资产，后来在不良贷款处置方面也起到了重要作用。由于其能够将银行资产负债表上的信贷资产由表内移至表外，从而提高银行资产的流动性和盈利性，故被理论界视为是解决银行不良贷款的最佳途径。   以往，受不良贷款品质的限制，我国实践中较少实施资产证券化措施。应当看到，当前我国具备了实施资产证券化的一些有利条件：一是社会资金充裕，居民储蓄高达10多万亿元 ，特别在物价上涨情况下，出现了负利率，需要新的投资渠道。二是金融业加入世贸组织保护时间越来越短，银行业面临着开放和不良贷款双重压力，证券化的低成本和高透明度更容易吸引外资，从而为资本市场开放提供一个支点。因此，我们应当借鉴西方发达国家的经验，及时解决法律、税收和市场等方面的障碍，积极推进资产证券化。前不久工商银行启动的宁波分行20亿不良贷款证券化项目已经开始在这方面进行积极的尝试和探索 。为解决未来现金流量的问题，可以考虑先以部分优质贷款和部分不良贷款组合为担保资产池发行资产支持证券，或采取优先+次级结构化发行的办法。另外，中国华融资产管理公司信托分层计划的成功发行在某种程度上也回答了不良贷款证券化的操作可行性问题，在证券化相关法律出台前，银行可以信托模式作为试点的基本方式。   (五)完善担保制度和推行贷款保险制度   考察发达国家市场经济的发展史，在市场经济发展的初始阶段，都曾不同程度地面临信用危机对经济秩序的破坏性影响，各国在探索解决该问题的途径时，大多借助于担保制度的确立和完善来实现市场信用的重建与维护。经济越发展，商品流通越频繁，对担保制度的需求也就越迫切。   同时在担保中引入保险机制，不失为一个切实可行的办法。这样，可在风险处于萌芽状态时期就着手处理，防止不良因素蔓延下滑，达到降低贷款风险的目的。   (六)商业银行应建立科学有效的风险防范和内控机制   建立科学有效的风险防范和内控机制，是保证商业银行不会继续出现不良贷款问题的前提条件。目前我国银行应加强如下几方面的制度建设：   第一，银行内部应建立科学有效的风险防范、监测、预警与控制的组织架构体系，确保各机构间既相互协调又相互制约。   第二，按照资产负债管理和风险管理的要求，真正落实和完善信贷三查制度、审贷分离制度、贷款管理制度及风险责任制度等一系列内控制度，做到岗位有责权，操作要规范，保证合法合规经营。   第三，健全内部管理人员与操作人员的行为规范，避免权力过于信中，防止人为造成风险的隐患。同时也要不断加强员工素质的培训，增强防范和化解风险的能力。   第四，强化内部审计与稽核力度，建立健全风险的防范、监测与预警系统，尽早把风险消灭在萌芽状态；同时，还要建立健全岗位轮换和强制休假制度，避免内部人作案造成的损失。   第五，做好安全防范工作，严防案件风险的发生。   第六，撤并业务量较小，管理不规范、长期亏损的分支机构，精简人员和费用，实现规模经济。      四、总结   目前，我国正在有计划、有步骤地推进金融体制的各项改革与建设。改革的目标是，建立与社会主义市场经济相适应的现代金融体系、现代金融制度和良好的金融秩序，而这些必须法治化，这不仅能有助于增强我国金融业有效防范和化解金融风险的能力，而且还能更加充分发挥金融在发展社会主义市场经济中的作用。   【注释】作者单位：中国社会科学院法学研究所。殷孟波：中国金融风险研究，西南财经大学出版社，1999年，第119-129页。林文俏：如何正确看待国有商业银行不良贷款？，人民日报海外版，2002.08.03。马松波： 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