英国反腐败的主要经验及其启示.doc

英国反腐败的主要经验及其启示社会转型与大都市治理英国是一个科技发达、经济实力雄厚的国家，也是一个廉政建设搞得比较好的国家。在“透明国际”组织公布的2004年全球各国廉政建设排行榜中，英国在86个国家中排名第11位。其实，英国历史上曾经有过一段政治腐败横行的时期。19世纪，英国政府对公务员制度进行了大刀阔斧的改革，收效显著。从那以后，腐败问题在英国得到了较好的控制，这主要得益于其道德教育、严格立法和比较健全的反腐败机制等。学习、分析英国的反腐败工作经验并吸收其合理因素，有助于我们增长见识，拓宽思路，对处于社会转型时期的中国党风廉政建设和反腐败工作无疑也具有积极的借鉴意义。一、英国反腐败的主要做法英国作为世界上第一个工业化国家，虽然不时地曝出大大小小的丑闻，却不至于扩展成大范围的权钱交易和政治腐败，这与其反腐败的措施得力是密不可分的。其主要做法有：(一)多层次设置反腐败机构英国负责反腐败的机构分散于议会、司法部门、审计部门以及政府部门内部，形成了广泛的反腐败网络，主要有：1、英国议会。英国对内阁政府及公务员，特别是对于高级公务员的监督相当严格，其中，英国议会监督是主要的。英国议会至上，它有权否决和修正内阁的任何一位部长，质询的内容和范围没有限制，内阁成员对于议员的质询必须作出回答，一般都要公之于众。英国议会除了设有独立的专门监督议员、部长和政府官员的罗伦委员会(又称公共生活标准委员会)之外，还设立了与内阁机构设置相对应的由议员组成的专门委员会，负责对内阁机构的对口监督。2、司法机关。英国不设专门的行政法院，司法机关可以通过普通法院的判决对政府及其官员的行为进行监督。这样的机制既有优点又有缺点，优点是其法律的适用范围比较广；缺点则是缺乏针对性。因此，为了更有效地对行政机构进行更有针对性的监督，英国设立了2000多个行政裁判所，负责对涉及税收、社会保障、退休金等上百个部门的案件进行审理。同时，检察部门设有严重欺诈局，在检察总长的领导下独立开展工作，有权对英格兰、威尔士和北爱尔兰的“严重和复杂的”欺诈行为进行调查和起诉，并且有权从其他机构获得所需的信息。3、审计机构。英国是世界上最早设立审计机构的国家，早在13世纪就建立了王室财政审计制度。英国国家审计署完全独立于政府之外，代表议会对政府公共开支进行审核，监督政府运作，向议会报告工作。国家审计署的工作不仅着眼于被审计的政府部门或机构如何使用公款，而且注意分析其使用公款过程中存在的问题，使用公款所产生的正面效应与负面影响，并就此提出改进建议；审计委员会负责对一般性的审计问题进行监督，并且负责在公共审计机构和私人公司之间分配审计任务(比例一般是1：2)，还负责对审计行为提出建议、监测全国的欺诈与腐败行为的发生几率，并且就当前趋势和技术发展提出报告；地方审计机构在2002年以前，负责对国家卫生系统和地方政府进行审计，并向审计委员会报告，2002年以后被并入审计委员会，成为后者的一个机构。4、政府部门。英国有多个政府部门设有内部监督机制，其中有几个部门的反腐败最有特色，对腐败行为的管理也最直接。财政部每年对发生在政府机构(不仅仅是财政部)内部的欺诈行为的性质、类型、原因、数量、金额和追缴方式等提交一份详细报告，此外还发布一些指导政府各部防止欺诈行为的原则；国家保健署主要针对国民保健系统出现的行政管理人员和供药商相互勾结合伙欺诈国家钱财，医生和患者相互勾结多开多报、虚报冒领等严重欺诈行为进行调查；国内税收署设有特别办公室专门负责对税收方面的欺诈行为进行调查；工作与养老金署设有针对各项社会福利的专门反欺诈机构(包括地区性机构)，并设有联合工作组，以便与其他政府部门更好地合作。5、监察员。英国的监察员分为三种，即议会监察员、地方政府监察员和国家卫生署监察员。议会监察员是一个独立机构，负责对政府官员(尤其是高级公务员)的行为进行监督，但其权限限于公民由于中央行政机关的不良行政而使利益受到侵害时的投诉。国家卫生署监察员负责监督国家卫生署系统的不良行政行为。地方监察专员的管辖范围包括地方议会和议员、地方政府有关机构及官员等不良行政行为造成的侵害公民利益的事件。需要强调的是，议会监察专员、地方政府监察员和国家卫生署监察员之间的地位是平等的，不存在隶属关系，各自在法律的范围内工作。(二)强化公务员管理英国的公务员制度始于1854年，至今已有150年的历史。期间，英国对公务员制度先后进行过四次大的改革及若干次小的改革，逐步形成了一整套关于公务员招聘、任用、管理、培训的规则和章程，对公务员的职业保障、权利保障、行为规则，以及活动意向、活动幅度和活动程序都做出了详尽规定。走上工作岗位的英国人仍要继续接受各种道德教育，尤其是职业道德教育，这也是英国公务员制度的一个重要组成部分。在公共生活标准委员会1995年发表的报告中，提出了“公共生活七原则”，即无私、正直、客观、负责任、公开、诚实和发挥典范作用。除了自律之外，英国还形成了一套用以规范公务员行为的法律规范，如国会议员行为准则、特别顾问行为准则、部长行为准则、公务员行为准则等，从制度上保证了公职人员的廉洁从政行为。(三)强化对政府机构的制约英国奉行权力分立与制衡原则，即国家权力划分为立法权、司法权和行政权，分别归属于议会、法院(与检察院)和政府，三者之间相互制约。特别值得一提的是议会和司法机构对政府(行政机构)的制约和监督。英国是“议会内阁制”国家，政府要对议会负责。因此，从法理上说，议会是英国的最高国家权力机构，它不仅拥有立法权和财政权，而且还拥有监督权，即监督政府的政治方针、政策和政府成员行为的权力，具体包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等。根据权力分立原则，司法机构完全独立于行政机构，不受行政机构的任何干涉。司法机构有权对行政机构及其官员的行为进行监督。英国根据2002年的“犯罪收益法”，还专门成立了“资产追缴局”专门对那些超过1万英镑以上的非法所得进行追缴，追缴期限可达12年之久。这一机构的设置十分独特，因为它可以通过普通民事法院追缴资产，即使在追缴对象从来没有受到过犯罪起诉的情况下它也可以通过上述方式追缴资产。(四)强化司法惩处英国是世界上第一个制订反腐法律的国家。迄今为止，它已经先后通过了一系列与反腐败有关、或者包含反腐败内容的立法。1889年，英国颁布了第一部反腐败法，即公共机构腐败行为法，该法令将“一切行使公共职能或法定职能的机构”均认定为公共机构，特别禁止公共机构的任何人员在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。1906年通过的防止腐败法将公共机构腐败行为法的范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员，而且包括公共机构本身。1916年通过的防止腐败法再次扩大了公共机构的范围，即包括一切地方性和公共性机构。除了上述三部专门针对腐败行为的法律以外，英国在二战以后通过的多部法令中，均有针对政府官员腐败行为的法律条文。为了将1999年签署的经合组织“关于公共官员受贿的协议”纳入国内法，尤其是为了解决域外适用问题，英国政府开始着手对其反腐败立法进行改革。这次改革的另外一个目的是对以前的各项相关法令进行简化和整合，以便有一项统一的反腐败立法。2003年3月，英国政府在整理、综合和修订现存各种反腐法律条文的基础上，公布了新的反腐败法，此前的防止腐败法被正式废除。二、英国反腐败的主要特点在英国，“腐败”一词是一个非常广泛的概念，它包括滥用职权、种族歧视等，因此，要把英国的反腐败职能机构全部罗列出来是很困难的。更重要的是，中英两国国情不同，因而形成反腐败机制的环境和反腐败的组织机构也不尽相同，因此，不能简单地类比。但英国反腐败机制的脉络和层次，应该说还是比较清楚的。受政治、经济、文化等因素的影响，英国的反腐败做法有几个特点比较明显：(一)具有比较浓厚的实用主义色彩英国反腐败的有关法律规定、相关措施以及机构的设立等，都具有比较浓厚的实用主义色彩，且受英国法律的影响，比较分散。他们往往是出一类问题就制定一个法律、采取一项措施甚至设立一个机构等来处理问题。例如1994年，因发现有议员收回扣及某财政部长发生丑闻，英国前首相梅杰就建议并设立罗伦委员会，专门对议员的行为、部长的活动以及有关政府机构是否有腐败问题等进行监督。又例如，计算机普及后，因发现有人在上班时间用计算机做与工作无关的事情，就制定了计算机使用权限法，以便要求人们充分合理地使用计算机这类公共财物。(二)没有全国统一的反腐败机构英国反腐败机构条块分割、互不隶属，强调本系统、本地区、本单位和公务员本身要自己管理自己，自己约束自己。除了涉及刑事犯罪由司法机关依法按司法程序处理外，本系统、本地区、本单位出现的问题，主要由他们自己解决，大家依法行事，按部就班，各司其事。英国议会的专门委员会、政府各部委的反欺诈部门、各种监督机构以及各类监察专员署乃至司法机关等等，形成了英国反腐败机制中多层次、多渠道的职能机构。但政府部委系统不同、地方不同，其担负相同反腐败职能的部门之间的权限也可能不同。例如，财政、海关、国税、国防等部委有向法庭直接起诉权，但有的部委如教育部等，则只能通过警察才能向法庭起诉。又比如，英国的各部委都设有特别调查小组，负责调查本部委有可能发生的欺诈行为。但特别调查小组一般只有调查取证权，没有直接处理权。(三)坚持以教育防范为主、兼顾惩处的反腐败策略英国在反腐败的策略方法上，主要是教育、防范、惩处这三项措施，他们将教育防范作为反腐败策略的中心，在教育、防范上所下的功夫要比惩处大得多。例如，反欺诈机构在考虑对欺诈行为的处罚时，只要当事人认识错误，返回诈骗的钱物，即使该案已向法院起诉，也可以法庭外和解，不再追究当事人的刑事责任，在实际案例中追究刑事责任的情况很少。(四)突出舆论媒体的有效监督舆论监督是英国赖以建立政府与公众之间相互信任的法宝，更是西方政治制度不可分割的一部分。从理论上说，西方新闻媒体享有对政府进行监督和批评的权利，其出发点之一就是：公众应该享有自由获取信息的权利，即知情权。西方传媒理论认为，政府有可能滥用职权，从而导致社会的腐败和危机。舆论监督则是对政府运用职权的有效制约，使权钱交易实际上对当事人来说变成了一种困难的行为，而这种监督与政府信息的透明化紧密相关。以公务用车制度为例，政府车辆处有各级负责人的名字、基本工资、加班费、车贴等等，透明度高，这些信息不仅列入年度报告交议会审核，而且全部在网上公布。英国首相布莱尔及其政府大臣的公务活动和经济状况也同样高度透明。在英国，很多腐败案件都是首先由新闻媒体予以披露的，大到政府对外政策，小到购衣物之类的生活细节都会被媒体曝光。因此，真正的腐败行为要承受的舆论风险可想而知。三、英国反腐败的启示和借鉴中英两国在国体、政体和意识形态、法律体系等方面有着本质的区别，国情、传统文化、传统理念、传统习惯也不同。因此，在反腐败工作上各有各的特色。但英国的反腐败中一些具体制度、措施和经验反映了公共生活领域反腐败内在规律的要求，吸取他们的有益经验，借鉴他们一些好的做法，对于提高我们的工作成效是很有帮助的。具体来说，英国反腐败工作对我们有以下几点启示：(一）尝试推广“政治责任”在我们的传统观念中，一个人犯了错误，或者承担行政责任，受到纪律惩戒；或者承担刑事责任，判刑坐大牢，再也没有其他出路。其实，在现代官员责任体系中，除行政责任与刑事责任外，还有一种非常正规的责任即政治责任。1982年4月2日，几千名阿根廷士兵对马尔维纳斯群岛发动大举进攻，轻而易举地占领了这个只有84名英国士兵守卫、远离英国本土的岛屿。5天后，英国外交大臣卡林顿勋爵宣布辞职。他在其辞职声明中说了一句十分著名而又流传很广的话：“辞职是件体面的事。如对此表现得若无其事则是错误的。”卡林顿辞职，承担的就是政治责任。政治责任与受到纪律处分和刑事处罚有着鲜明的不同，对官员本人来说，它不是一个“坏事”，而是一件体面的事，是对政府负责、对选民负责的表现。对于廉政建设来说，政治责任更有着它的广泛空间和特殊功效。假如某个局长的老婆、孩子倒买倒卖、巧取豪夺，出现腐败丑闻，就这一简单事件，他就应当承担政治责任。要大力落实党风廉政建设责任制，挖掘责任制的丰富内涵，塑造官员勇于承担责任、光荣地承担责任的政治规则；对于那些一时还弄不懂政治责任的道理，赖在“官位”上不走的，就要坚决采取组织措施。(二)坚持走民主治腐之路阳光是最好的消毒剂。面对新的世纪，深入推进反腐败斗争，应当以公开、透明为突破口，改革和完善党和国家现行的一些具体制度，大力发展社会主义民主政治，走民主治腐之路。一是要改革传统的施政方式，进一步推行政务公开。除政府部门的政务要公开外，还应改革人大的立法程序，广泛推行听证制度；改革法院审判方式，进一步改进旁听制度；改革干部人事制度，走公正、竞争、择优的用人新路子。二是要进一步完善有关规章制度，逐步做到领导干部尤其是高级干部经济和社会状况的公开化。要加快民主政治建设的步伐，在推行个人重大事项报告制度、家庭财产报告制度的基础上，积累经验，探索和建立领导干部尤其是高级干部经济利益和社会关系公开的制度。这是将来廉政建设必须跨越的一关，也是发展社会主义民主政治的题中应有之义。(三)加大打击力度近几年，反腐败斗争的力度每年都在加大，而且都取得了明显的成效，但是违纪违法案件涉及的职级层次在上升、数额在增加、顶风搞腐败的势头在某些环节还仍然猖獗。因此，在反腐败的战略部署上，刹风整纪、打击惩治这一手还必须强化。一是要修法。包括：修改受贿罪的构成要件，将受贿罪法律规定中的“为他人谋取利益”限制废除，增强对受贿行为的打击力度，这样规定也符合相关的国际惯例；增加非财物贿赂罪，在刑法关于“贪污贿赂罪”中增加“非财物贿赂罪”，使我国的反腐败立法更具威慑力；修改巨额财产来源不明罪的适用规定。由于我国刑法对巨额财产来源不明罪作为一个单独罪种予以规定，最高可处5年徒刑，这会成为某些腐败分子避重就轻、逃脱严惩的避风港。因此，要么提高对不明财产的处罚限度，要么把不明财产作为贪污贿赂的证据，加大打击惩治的力度。二是对严重腐败分子必须坚持死刑的处罚。三是加大经济处罚力度，将腐败分子判入穷籍。对腐败分子不但要剥夺非法收入，还要加大罚金的分量。交不起罚金的，判入穷籍，监控其日后的从业收入。四是要把腐败分子记入黑名单，剥夺其相关的从业资质。(四)积极探索舆论监督新路子在英国，舆论和新闻媒体素有对政府进行监督和批评的传统。舆论和新闻媒体的监督是对政府滥用职权的一种有效制约，使腐败行为更容易暴露在阳光下，因而在实际上对腐败行为起到了威慑作用。我们的舆论媒体是党和政府的喉舌，是宣传党和国家大政方针的工具，不可能完全照搬英国的监督形式，但借鉴其形式，在加大舆论媒体正面宣传力度的同时，对查清事实的某些腐败现象进行公开曝光，把权力监督、舆论监督和社会监督有机结合起来，相得益彰，这样的路子是可以探索的，相信一定会收到良好的社会效果。(五)加强对外交往工作2005年新年伊始，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正同志在中央纪委召开的学习贯彻建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要座谈会上指出：“要加强国际交流与合作，注意研究国外在反腐倡廉方面的有益做法，并结合我国国情加以借鉴。”在深入研究国外反腐败的理论和实践经验的基础上，结合中国的国情，借鉴世界各国或地区反腐败的理论和实践经验，可以使中国的反腐败事业事半功倍，少走弯路。比如，在中国建立预防和惩治腐败体系过程中，可以从英国反腐败机制建设的成功经验中汲取营养，从它所提供的政策工具箱中选择那些可以为我所用的政策工具，不断完善我国的廉政规则、程序和技术手段，使中国的廉政制度支柱真正运转起来并发挥有效作用。随着经济全球化的进一步发展，腐败现象国际化的趋势明显增强，纪检监察机关要主动适应形势和任务的要求，不断提高对外交流的能力，多加强同国外反腐败机构的联系和交往，以更好地应对挑战。西方发达国家的市场经济已经发展了两三百年，他们围绕市场经济下的官员廉洁问题探索和积累了许多有益的经验，特别是围绕官员个人财产和资本经营问题，制定了许多具体的廉政规定，值得我们去研究和总结。当然，借鉴发达国家治理腐败的做法，要注意从国情出发，有比较、有鉴别地进行思考，决不能生吞活剥地搞“拿来主义”。只要我们沿着中国特色的反腐败工作的新路子走下去，不断探索、创新，党风廉政建设和反腐败斗争一定能够取得历史性进展。广州市纪委常委于绍文