生态农业发展的财政支撑.doc

生态农业发展的财政支撑刘志勇等· 摘要由于农业生产具有脆弱性、生态农业发展具有公共产品或准公共产品属性，以及生态农业比较利益仍不高的现实，仅仅从强调市场的资源配置作用难以支撑生态农业的持续发展。本文从生态农业急需财政支持的必要性入手，提出了财政支持生态农业的基本思路是运用财政资金和财政政策纠正市场在城乡间配置资源造成的不当后果，通过财政的杠杆作用，引导市场在城乡资源配置中起到更加积极和正面的效果，实现城乡经济要素的双向、合理流动，为生态农业发展提供要素保障。关键词生态农业;财政支持;农业发展 · 一、发展生态农业财政支持的必要性( 一) 农业生产的脆弱性农业生产的脆弱性主要体现农业本身的脆弱性以及农业生产经营过程中的脆弱性。一是抗自然风险能力低下。农业生产尤其是粮食生产，不仅生产周期长，在我国绝大多数地区一年只能栽种一季，产量规模受限，而且受到自然因素的深刻影响。由于农业生产依赖自然因素，抗御自然风险能力差，基本上是靠天吃饭，供给不稳定。近年来，我国农业生产方面的自然灾害种类增多，强度加大。目前，在气候变化条件下有干旱、干热风、洪涝、台风、风雹、低温冻害、早霜等主要自然灾害。而在诸多灾害中，对农业生产影响最大的是干旱。同时，我国还是世界上严重缺水的国家之一，人均水资源不到世界人均水平的1 /4，农田中约有1 /8 得不到有效灌溉。例如，2010 年西南五省市大旱，农作物受灾面积6523 万亩，其中绝收面积1410 万亩，因灾直接经济损失190 2 亿元。自然风险的普遍存在，需要财政在农业生产遭遇自然灾害时作出补救。二是农业抗市场风险能力低下。农业市场结构特征近乎完全竞争类型，大宗农产品差异性较小，进入壁垒很低;生产者众多且比较分散，为此供给弹性较大，而其作为一种生活必需品需求弹性却较小。供给弹性大、需求弹性小的市场特点，使得在买方市场条件下很容易形成过度竞争的不利局面，造成丰产不丰收的现象，加上供给调整滞后于市场，市场风险大。市场风险也意味着财政需要通过价格支持和收入支持政策来帮助农户抵御风险。三是农业科技的落后、农民素质的欠缺及其生产经营方式的弱、小、散，都在很大程度上降低了农业生产抵御风险的能力，强化了农业的脆弱性。由于农业是战略性基础产业，农业的脆弱性决定了财政在农业领域的重要作用无可替代。1( P 38)( 二) 生态农业发展的准公共品属性公共品是社会共同需要的一类产品和服务，即任何人均可不支付任何代价进行消费，从中获益，并且任何人消费该类产品和服务的边际成本为零。公共品具有受益的非排他性、消费的非竞争性及效用的不可分割性的特征，而这些特征使公共品的消费不可避免地出现“搭便车”现象。因此，公共品只能由政府或公共部门来提供。现实社会中的纯公共品比较少，较多的是区域范围受益和外部效应很大的产品与服务也被视作公共品，还有相当多的介于公共品与私人品之间的准公共品或混合品。我国是人口大国，保障农业经济安全具有重要的战略意义，农业经济安全与国家安全紧密联系在一起，且生态农业发展与广大农村的生态环境密切相关，因此具有了准公共品属性。2( P 136)根据公共品的基本特征、区域范围受益和外部效应大小的条件，不难判定农业生态环境保护、农业水利设施、农业气象预报、病虫害的预防控制、动植物检疫、农业生态技术推广，均可列入生态农业公共品范畴。生态农产品流通重点设施，商品粮棉生产基地和用材林生产基地建设，农业科研、农民科技教育与培训也可列入农业准公共品的范畴。( 三) 生态农业生产的市场反应滞后农业是市场经济的重要组成部分，农业资源通过“看不见的手”进行基础性的配置。但是市场具有自身难以克服的弱点和消极方面，即存在失灵和缺陷，市场行为往往表现为自发性、盲目性和滞后性。特别是农户往往通过农产品价格对生产行为进行指导，而价格是过去农产品供求的反映，并不是现实供求的结果，以此来指导，难免致使总需求和总供给常常不平衡，形成经济波动。经济波动严重时必然造成资源巨大浪费和社会动荡。目前，我国生态农业生产方式和发展水平还不高，生态农业生产决策高度分散，生态农产品生产完全依据前期市场价格而定。由于信息不对称，生态农产品生产又具有季节性和周期性，面对瞬息万变的市场，广大农业生产者较难把握市场走向，造成了生态农业投入大，但预期收入不高的现象发生，这不仅伤农，而且造成农业资源巨大浪费。然而，农业经济的波动并非到此为止，农业生产仍将继续，市场价格的波动，对生态农业经济发展造成阻碍。农产品市场供求失衡引发生态农业经济波动，造成生态农业资源配置缺乏效率和浪费，也对整个农业以至国民经济的平稳运行造成负面影响。由于生态农产品市场自身的缺陷和失灵，市场难于自动实现均衡，必须借“看得见的手”之力对生态农业发展进行干预和调控，这也是财政可以着力的方向。( 四) 生态农业基础设施和技术力量有待进一步提升农业科技力量薄弱、科技成果转化运用能力差，是生态农业难以快速发展的重要原因。近几年农业灾害频发，造成了巨大的损失，这既是自然作用的成果，更能从一个侧面反映出我国农业基础设施薄弱的现实。目前，我国农业水利等基础设施落后，生态农业装备也与生态农业的要求相距甚远，农业抗风险( 自然灾害和市场风险) 能力弱，严重地制约着生态农业的发展。随着我国生态农业的发展，农业科技的重要作用得到现实的映证，我国以不到世界耕地面积7%的耕地养活着世界20%以上的人口，并要应对人们日益提高的物质生活水平需要，生态农业发展势在必行。但与世界发达国家比较，科技的贡献还较低，农业科技人员不仅数量而且质量上也亟待加强，这集中反映在生态农业技术创新能力弱小的现实。由于缺乏生态农业技术的强劲支撑，致使农业综合开发后劲乏力，生态农业展开困难。造成这种状况的原因固然很多，但与农业科技支持的财政资金供给不足配置不合理等因素高度相关。据统计，自农业综合开发以来，中央一级财政用于科技示范项目的资金仅为21742 万元。另外，财政资金在农业科技领域较少的配置，也影响了民间和社会科研力量的进入，造成了整个农业科技领域财政投入少，社会参与度不高的局面。二、财政支持生态农业发展的基本思路( 一) 通过财政支持，为生态农业发展提供要素保障由于农业生产具有脆弱性、生态农业发展具有公共产品或准公共产品属性，以及生态农业比较利益仍不高的现实，仅仅从强调市场的资源配置作用难以支撑生态农业的持续发展。纵观世界各国，在对农业的财政支持上，都不遗余力。从经济学观点看，要素投入的数量、质量以及要素投入结构决定着生态产业发展的基本状况。其中，涉农领域发展所亟需的资金以存贷差等多种形式流向城市; 生态农业所亟需的合格劳动力则作为农民工大量流向城市，而农民工的后代几乎没有任何农业技能和知识储备; 生态农业发展所亟需的科学技术则由于农村小农生产和经营管理方式的局限而无法顺利流入。因此，以财政支持生态农业发展的基本思路就是要运用财政资金和财政政策纠正市场在城乡间配置资源造成的不当后果，通过财政的杠杆作用，引导市场在城乡资源配置中起到更加积极和低碳经济正面的效果，实现城乡经济要素的双向、合理流动，为生态农业发展提供要素保障。( 二) 发挥财政投入的主导作用，保障生态农业可持续发展财政支持生态农业在措施上必须遵循生态农业的理论和规律，通过发挥其杠杆作用撬动市场改变要素配置结果。生态农业是以生态环境保护为导向，以农业技术进步为基础，以农业生产和组织方式的生态化变革为重点，以区域特色生态农业产业体系打造和生态农业产业价值链的延伸、整合为重要环节，以生态农业竞争力和效益的提升为根本目标的整体变动过程。其中，区域特色生态农业产业体系的打造是农业分工细化的必然结果，也是农产品市场需求多元化的必然要求。生态农业产业价值链的延伸整合是从农业技术研发、农业设备制造、产前技术服务以及市场咨询等各种中介服务、农业生产、产后服务和农产品营销等各环节的有机组合与利益共享。财政在该领域的核心作用就是发挥引导和杠杆作用，具体表现为，通过财政支持政策和财政资金投入引导社会资金、技术等生产要素向生态农业领域流动; 引导涉农企业向区域特色生态农业体系倾斜; 大力补贴涉农领域的技术服务和产前、产中、产后中介服务，形成协调有力的生态农业产业价值链; 加大对于区域特色生态农产品生产的补贴，激励农户生产向特色生态农产品生产发展; 通过政府搭台等方式，加大生态农产品营销力度，帮助弱、小、散的农户建立起专业化的营销组织和营销渠道。从支持体系看，生态农业发展需要构建财政、金融和保险相互配合的生态农业支持体系。而市场压力下的经济主体，缺乏投入农业的积极性，但是，在发展生态农业过程中，需要基础设施建设投资、社会事业发展、农业科技投资、新型农民的教育投资以及农村医疗卫生投资等需要大量资金投入，因此必须建立以财政投入为主导的多元化投入机制，发挥财政的杠杆作用，撬动生产要素向涉农领域流动，鼓励农村合作社、企业以及各种社会力量等广泛参与生态农业投资，积极参与到生态农业建设中，才能满足生态农业发展中不断增加的资金需求。当前，我国的经济发展使财政收入逐年增加，保障了生态农业建设的财政资金需求，因此应抓住目前经济发展的良好时机，增加对“三农”的投入，发挥财政投入的主导作用和杠杆效应，不断完善支农惠农政策，保障生态农业的可持续发展。3( P 69)三、以财政支持生态农业发展的若干领域( 一) 完善生态农业价格支持和收入支持体系，建立健全生态农业风险的财政补偿和生态农业保险制度价格和收入支持政策是世界各国支持农业发展、保证农业安全的基本做法，其目标是保持农产品价格和产量波动，实现农业稳产增产，保证农户基本收益。在我国耕地少、人口多的现实国情下，价格和收入支持政策体系的完善有其特殊重要的意义，因此需要不断完善价格和收入支持体系。就生态农业发展而言，要积极探索收入支持政策的多种实现形式，保证WTO 框架下我国生态农业发展有一个更加灵活的支持体系。价格支持政策是一种通过价格和产量等间接手段实现的农业支持政策，其运用受到规则的限制，于是更多国家开始广泛的使用更加灵活的收入支持政策以保护农业发展。4( P 78) 如美国的收入支持体系中，就构建了“直接补贴”、“反周期补贴”、“交易援助贷款和贷款缺额补贴”、“特别灾难援助”、“国家奶制品市场损失补贴”等广泛、多元、灵活的收入支持，保证了美国农业的全球地位。虽然，我国也正积极探索灵活的收入支持体系的构建，但仍以直接补贴为主，其他形式的收入支持政策尚没有全面启动，特别是在一些生态农作物产量和价格波动较大时，除直接补贴外，有必要探索“反周期补贴”的收入支持政策。对于农业贷款本息高于生态农产品价格时，也可以探索用生态农产品价格支付本息( 即交易援助贷款和贷款投案补贴) 的方式，以避免农业和农户的损失。为使农业补贴工作具有持续性和稳定性，必须以制度形式和法律形式来对生态农业补贴进行规范，并在实践中不断完善之，巩固之，加强之，从而形成一套目标清晰，具有极强操作性的农业补贴制度。同时，为减少中间环节对生态农业补贴力度的影响，应建立逐步完善对生态农业与农民的直接补贴制度，使补贴资金真正地用到生态农业发展的主体身上。建立健全生态农业风险的财政补偿和农业保险制度。生态农业的脆弱性很大程度上体现在高市场风险和高自然风险，而抵御风险的手段不外两种，即财政补偿和农业保险，二者都要以财政支持为条件，且可以相互补充，弥补各自不足，各司其职。对于较大宗的重要生态农产品的生产，当其面临自然灾难和价格剧烈波动时，按一定比例 ( 如损失的80%) ，通过财政补偿尽可能避免其巨大损失是一项重要的财政举措。对于一般生态农产品，也存在市场风险和自然风险，对其进行财政支持的形式则可以采用农业保险。农业保险具有一般商业保险的特点，即交易双方自愿互利原则，但它又不是一般的商业保险，而是通过财政补贴相关的农业保险公司，以较低的保费出售保险，生产者可以以较低的保费支出规避风险，使生态农业生产获得较高的安全边际，农户能以较小的代价获得更多的收益。探索适合我国生态农业发展的保险模式，不仅要以国家政策鼓励现有商业保险公司代办政策性农业保险，股份制农业保险公司、农业保险合作社等多形式多渠道发展农业保险，更为重要的是中央或地方要建立政策性农业保险公司，从而保护种植业、养殖业等的稳定发展。( 二) 强化财政在生态农业结构调整的作用，支持区域特色高效生态农业发展突破传统农业观念的束缚，以科学的发展观来实现生态农业发展。生态农业不仅仅是生产食品，而且应有保护生态环境，为其他行业提供原料、提供就业机会，增加收入等功能。要加大财政支持力度，不断发掘生态农业新功能，在广度和深度上发展生态农业，不断优化和升级我国农业产业结构。财政要大力支持区域特色高效生态农业发展。要充分发挥地方优势，利用地方特有资源，发展特色生态农业，从而形成区域性规模化的主导生态农产品，使各区域具有互补功能。随着人们生活水平的不断提高，物质文化生活需求也呈现出多样化状态，为此各地方区域要大力发展特殊农业，发挥地方优势，开放出各种新而奇、特而专的精美物质或非物质产品及产业。区域特色高效生态农业的财政支持主要应从成片推动的角度，对特色生态农业产业区给予特殊的财政支持和税收优惠。( 三) 发挥财政的杠杆作用，撬动生产要素向生态农业领域流动通过财政支持沟通农户与相关企业和服务机构的产业联系。第一，通过财政支持扶持一批农业专门协会，如生产协会、技术协会、营销协会，发挥这些专门协会的沟通作用，加强农户与技术支持部门、与上下游企业与市场营销机构的联系，实现双赢。第二，对民间涉农资金下乡、技术下乡、管理下乡和人才下乡，给予一些特殊的财政支持和税收安排。通过提高这些要素的收益水平，促进它们流入涉农领域。同时利用财政支持，改善生态农业发展硬件设施，改善生态农产品市场流通条件，培育多元化流通主体，降低交易费用，提高交易效率，支持生态农产品物流企业和营销企业发展，促进生态农产品交易方式的多元化、便利化，进而促进生产要素向生态农业流动。( 四) 发挥财政在生态农业基础设施建设中的主渠道作用，改变生态农业设施和装备落后的局面通过财政投入保障农田水利建设是生态农业基础设施的首要任务。农田水利建设是保障生态农业生产的关键环节之一，是稳定生态农业生产的基础。过去的较长时期中，农田水利设施建设不被重视，导致我国区域性的干旱几乎年年发生。基于此，“十二五”一号文件明确了水利建设的重要地位，“十二五”期间多个省份的水利发展的总投资规模几乎达到“十一五”期间的2  3 倍，某些省份的投资规模甚至超过4 倍。如新疆“十二五”水利总投资预计将达到1310 88 亿元，是“十一五”的4 33 倍。为全面配合“十二五“一号文件”以及水利建设相关的单位和部门政策的推进，2011 年1 月20 日，财政部、水利部发布了进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作确保如期实现重点县建设目标的意见， 2011 年1 月25 日三部委又发布了水利建设基金筹集和使用管理办法，财政对水利建设的支持力度达到空前的规模。加大乡村基础设施建设的财政支持力度。乡村基础设施是生态农业发展的基础，必须优先发展乡村基础设施。由此，第一，财政投入应解决农村饮水安全问题。农村饮水工程涉及到农民生命安全和身体健康问题，必须得到优先解决，尤其是在我国广大少数民族、水库移民、血吸虫病区，要加大财政投资力度，争取到2015 年基本实现农村人口安全饮水目标，切实解决我国农村长期未能解决的难题。第二，加快农业交通设施建设。俗话说“要想富，先修路”，发展生态农业必须解决农业交通设施问题，加大乡村公路建设的财政支持力度，投入资金对农村公路进行养护和管理，保障农村物质流动的畅通，解决农产品卖难的问题，保证农民能够及时购买到所需生产资料。这不仅要以政策使农村公路筹资渠道畅通，而且要形成一低碳经济完善的公路养护机制。第三，加大财政支持力度改造农村电网，不断加大建设力度，满足农村的电力需求。切实减轻农民负担，必须实行城乡同网同价的制度和政策。要完成户户通电的艰巨任务，实现我国新农村的电气化，必须以财政支持为保障。要以财政支持为引导，大力发展小城镇，并充分发挥小城镇对广大乡村的辐射作用，使之带动小城镇周围地区农村经济发展，并加大建设力度，使基础设施以及公共服务延伸到农村。5( 五) 加大财政支持生态农业科技创新体系建设的力度，落实科技兴农战略农业科技创新是生态农业发展的灵魂，是生态农业不断向前发展的动力源泉。构建生态农业科技创新体系的首要任务就是要形成生态农业科技创新国家基地和区域中心，解决生态农业的创新能力和生产效率问题。6为此，要保障生态农业科研的资金需求，加大科研力度，不断增加资金投入量。对生态农业科研要进行专项财政支持，推进生态农业科技项目的顺利进行。不断增加国家基地、区域性农业科研中心的科研资金，保证其具有高度的创新能力。第一，大加强生态农业技术研发的扶持力度。通过培育具有中国特色的生态农业主导产品，以生态农业技术创新为导向，逐步形成我国的特色生态农业产业链，打造出具有国际品牌的生态农业产业，将科研与实践应用结合起来，探索农业科技成果的转化途径，全面提升生态农业科技创新能力。为此，加大生态农业科技成果转化的财政支持力度势在必行。第二，要理顺生态农业、农业科研及其农业科研院所间的关系，改革农业科研院所体制，形成鼓励科研人员科技创新的激励机制，为生态农业科技创新提供长久的动力。要发挥大专院校在生态农业科技研究中的先导作用，使之成为生态农业科技创新的原动力。同时，要以财政政策支持涉农企业加强生态农业技术创新。政府在企业和科研单位的生态农业技术合作间起到重要的中介作用，各级政府应制定财政支持的细则，将生态农业科技创新的鼓励政策落到实处。生态农业新品种、新技术推广所发生的有关费用等，要给予企业在税收等方面的优惠政策支持。国家要制定相关农业产业政策支持涉农企业引进加工生产设备，且允许免征进口关税和进口环节增值税等。( 六) 对生态农业科技创新人才培养给予财政支持以财政推动生态农业科技进村入户。生态农业科技进村入户是农业科技推广“最后一公里”问题，这是生态农业科技应用中最为关键步骤。要建立生态农业科技入户的长效机制，要以财政支持保障科技送到广大农村的千家万户。要保证生态农业科技成果应用于生产实践的渠道畅通，做到进村入户，建立长效机制保障技术指导员步入农户，进行技术指导，从而形成以示范户为核心辐射其周边农户，形成一个技术传播的网络化体系。第一，建立农科教培训体系，不但要定期对农技人员进行培训，而且每年都要定期组织农民进行培训，使新的生态农业科技及时传播到广大农村，推广生态农业实用技术。第二，要建立一批农科教示范基地，以此带动其他地方发展。大力培植庄园经济示范户，提高生态农业经营的集约化程度，并通过庄园经济大户和各类协会组织，通过科技的辐射作用带动周边农户走科技兴农之路。