我国国籍制度改革的思考.doc

我国国籍制度改革的思考汪晓佳 汪晓佳,女，同济大学法学院国际法专业硕士研究生。 田曼莉 田曼莉，女，同济大学法学院教授，法学博士。摘 要：双重国籍现象是近几十年来中国以及国际社会都普遍关注的一个问题，究其根源，在于各国关于国籍取得、丧失立法规定的不同。在全球化的时代背景下，人才跨国流动日益频繁，坚持“国籍唯一”原则所带来的问题在中国已日渐突出。本文将浅析中国国籍法在实践中存在的问题以及问题产生的原因，并就中国国籍制度改革的可行性提出建议。关键词：国籍、国籍积极冲突、可行性Abstract: The phenomenon of dual nationality is a global issue of common concern to China and international community in recent decades. This is mainly due to the difference in regulations of various countries on the obtaining and deprivation of nationality. In the era of globalization, the frequently transnational of talents cause that the policy of insisting the principle of "One Person with A Single Nationality” has already become a gradually outstanding problem. The article will make a comprehensive analysis of the Chinese Nationality Law in practice as well as the causes of the problem and make recommendations on the feasibility of the Chinese Nationality Reform.Keywords: Nationality Positive conflict of nationality Feasibility20世纪是全球争夺人才的时代，在经济全球化的背景下，人才争夺是一场没有硝烟的战争。唯一国籍原则曾是很多国家所追求的基本原则，然而在经济全球化的时代背景下，唯一国籍原则可能导致的后果是“损己利人”。“到2005年底，全世界有1.91亿人生活在国外，其中48%居住在高收入发达国家，11%在高收入发展中国家。根据国际移民组织分散统计与估算，到2005年底，海外中国移民被认为是国际上最多的移民群体，在世界各地的中国移民已到达3500万人，约为国际移民总数18.3%。中国移民遍布世界150多个国家，中国正在成为世界上最大的移民输出国。中国改革开放之后出国的移民，留学人员、知识型人才占了很大比例，据估计，在海外的中国内地专业人才超过了30万人，许多是受过良好教育的精英，北大有些科系的学生76%移居到了美国。” 2007全球政治与安全报告，从现实意义上来看，目前中国一方面要避免流失更多人才，另一方面要吸引更多国外的顶尖人才。因此首要的目的就是使他们能在中国扎根，而最有效的方式就是为人才的留下提供法律上面的方便。一、 国籍国籍是指一个人作为一个特定国家的成员而隶属于这个国家的一种法律上的身份。 李浩培著：国籍问题的比较研究，北京：商务印书馆，1979年版：第5页。关于国籍的标准问题目前在国际法上尚无统一定论，从各公约的内容来看，一方面国际公法排斥国籍冲突 一个人在同一时间具有多国国籍或者没有任何国籍的状态，在国际法上一般称为国籍冲突。多重国籍又被称为积极冲突，无国籍则被称为国籍的消极冲突。，提倡“唯一国籍原则”；另一方面国际私法包容并提供了国籍冲突的解决办法，使它没有成为法律适用时的障碍。国籍也被认为是一个人属于某一国家的国民或公民的法律资格 静秋、李泽沛著：国籍法浅谈，北京：法律出版社，1981年版：第1页。，因此需要区分“居民”、“公民与“国民”这三个概念。国际法上的“居民”是指居住在一国境内并受其法律管辖的自然人的总和。这些人包括本国人、外国人、双重国籍人、多重国籍人和无国籍人。 刘海山主编：国际法，北京：法律出版社，1992年版：第319页。“国民”这一概念在政治学中多指拥有国籍的国家主权构成者。而“公民”多指具有一个国家的国籍，根据该国的法律规范享有权利和承担义务的人。 黄现璠、甘文杰、甘文豪：试论西方“民族”术语的起源、演变和异同（二），载于广西社会科学，2008年第2期(总第152期)。在殖民主义时期，国民与公民是两个不同的概念，公民享有更多的权利。目前在中国“公民”与“国民”二者的涵义是相同的，中华人民共和国宪法第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的公民。”因此可知，一个具有中国国籍的人是中国的公民或国民，但有中国“绿卡”的居民并不能等同于中国公民或国民。二、 中国的国籍制度（一）中国国籍制度的基本原则1980年国籍法规定，“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”因此，中国坚持的是“唯一国籍原则”。 唯一国籍强调一个人只能拥有一个国籍，追求一人一籍，即避免双（多）重国籍或无国籍。根据1930年国籍法公约 国籍法公约（即关于国籍法冲突的若干问题公约1930年4月12日订于海）和该公约的两个附件（关于某种无国籍情况的议定书、关于双重国籍某种情况下兵役义务的议定书）都是1930年2月13日至4月12日海牙国际法典编纂会议的产物。本公约与1937年7月1日生效，批准或加入的国家有比利时、巴西、英国、加拿大、澳大利亚、印度、荷兰、挪威、摩纳哥、波兰、瑞典、巴基斯坦等。此为，中国国民党政府曾于1934年12月18日批准（声明保留第四条），1935年2月14日交存批准书，中华人民共和国政府到新中国成立后都未对该公约予承认。“认为以国际协定解决各国国籍法冲突问题极为重要；深信使得各国公认无论何人应有国籍且应仅有一个国籍实为国际社会所共同关心；因此承认人类在这一领域内所应努力向往的理想是消灭一切无国籍及双重国籍的现象”。,传统国际法以该原则作为解决国籍冲突的出发点，避免因双（多）重国籍或无国籍而导致的纠纷无法解决或当事人利益处于不被保护的状态，从而造成国内社会和国际社会的不稳定。由此可知中国现行的国籍法基本原则与传统国际法的国籍制度基本原则是相符合的。（二）中国的国籍制度1、国籍的取得根据各国现行的国籍立法和实践来看，关于国籍的取得方式有国籍的原始取得和国籍的继有取得两种。中华人民共和国国籍法规定，“父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”“父母双方或一方为中国公民，本人出生在国外，具有中国国籍；”“父母无国籍或国籍不明，定居在中国，本人出生在中国，具有中国国籍。”由此可知，中国国籍的原始取得适用“双亲血统主义为主，出生地主义为辅”的折衷主义。对于中国国籍继有取得的方式，在国籍法第七条中作了规定，外国人申请入籍必须具备的三个条件“一、中国人的近亲属；二、定居在中国的；三、有其他正当理由。”2、国籍的丧失国籍的丧失指丧失某一特定国家的国民或公民的资格，导致当事人与当事国之间固定存在的法律联系解除或消除。同各国立法和实践一样，中国关于国籍丧失方式有自愿丧失和非自愿丧失两种。中华人民共和国国籍法第九条规定，“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”第十条规定，“中国公民具有下列条件之一的可以经申请批准推出中国国籍”。3、中国国籍法关于特别行政区的特殊规定随着香港和澳门的回归，中国政府对于香港和澳门地区居民的国籍有特殊规定。以香港为例，考虑到该地区的历史背景和现实情况，对香港回归时因领土的交换而取得双重国籍的居民，全国人民代表大会常务委员会在香港特区出台了专门的中华人民共和国国籍法司法解释来解决这一问题。该司法解释规定“凡具有中国血统的香港居民，本人出生在中国领土(含香港)者，以及其他符合中华人民共和国国籍法规定的具有中国国籍的条件者，都是中国公民。”对于香港回归时有双重国籍的香港居民，“不论其是否持有英国属土公民护照或者英国国民(海外)护照，都是中国公民。自1997年7月1日起，上述中国公民可继续使用英国政府签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行，但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。”“任何在香港的中国公民，因英国政府的居英权计划而获得的英国公民身份，根据中华人民共和国国籍法不予承认。这类人仍为中国公民，在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得享有英国的领事保护的权利。”所以在香港居住的中国公民可以使用外国签发的有关证件去其他国家旅行，但在中国的领土内不得因持有这些证件而享有他国外交保护的权利，同样在中国的领土外也不能因持有这些证件而受到他国的外交保护。（三）中国国籍制度的缺陷及其产生原因1、中国国籍制度的缺陷（1）国籍的原始取得根据中国国籍法第五条规定：“父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；但父母双方或一方为中国公民并定居在外国，本人出生时即具有外国国籍的，不具有中国国籍。”在国外出生的人要原始取得中国国籍需符合两个要件，一是父母中至少有一方是中国公民，二是本人出生在外国。该立法的本意是通过国内法避免双重国籍和无国籍的现象。但现实中若当事人的父母双方或一方并未定居国外，本人出生于国外，并且该国国籍的取得方式是“出生地主义原则”（如美国），那么本人出身时即具有外国国籍。且先不论其本人的意愿如何，他是否还能根据中国国籍法原始取得父母本国的国籍，或是需要先退出该外国国籍后经过申请才能获得中国国籍？这样的例子在现实生活中经常发生，事实上由于我国国籍法规定的空白，造成了现实生活中国籍积极冲突的现象，并且国籍法也未对如何解决这一问题作出指引。（2）国籍的继有取得国籍法第七条规定“外国人或无国籍人，愿意遵守中国宪法和法律，并具有下列条件之一的，可以经申请批准加入中国国籍：一、中国人的近亲属；二、定居在中国的；三、有其他正当理由。”但事实上，我国相关的法律规范并未对外国人或无国籍人继受取得中国国籍的条件作出详细规定。而且对于那些已经取得中国永久居留资格的人来说想要进一步申请加入中国国籍时该如何操纵，也并没有详细的规范性指引。 :8090/client/scene.jsp?id=9，访问日期：2011年11月14日。其次，我国国籍法以及其他法律规范中都未对“定居”一词进行解释，因此实践中并没有可以判断是否满足国籍继有取得条件的判断标准。因此若仅依靠国籍法中笼统的语言表达指引，申请中国国籍在实践过程中的可操作性会大打折扣。（3）国籍的丧失关于丧失国籍的情况，国籍法规定了自愿申请丧失国籍和自动丧失国籍的两种。根据国国籍法第九条“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”所以只有当一个具有中国国籍的公民定居国外并获得外国国籍时，他才能成为该法条的适用对象。因此若一个中国人并未定居国外却申请加入并获得了某外国国籍，此时关于该条款的适用就会陷入僵局。现实生活中很多中国公民为了出入其他国家更方便而申请他国国籍，为了留学方便而申请他国国籍，但其实他们很多都是定居国内，只是为了“方便”而申请其他国家的国籍。那么对于这些中国公民来说，他们既不符合我国国籍法规定的国籍自动丧失的条件，也不愿自己申请退出中国国籍，所以他们的双重国籍并不能视为不合法，因为法律没有规定。但若将此种情况视为是合法的存在，则又与我国国籍法的基本原则自相矛盾。而且在实践过程中，即使符合自动丧失国籍的条件也只是从理论上丧失了中国国籍，因为就目前来说我国法律并未对国籍注销程序有明确的规定，实践中往往需要当事人自己主动到有关部门申请注销中国国籍或经大使馆查证后注销中国国籍。但如果当事人没有这样做，实践中也很难查证他是否具有双重国籍，因为我国并未与其他国家在此方面有信息分享。从另一方面来说，此类“非自愿性条款”有利于主权国家通过国内立法解决国籍冲突问题，同时也充分保证了国家主权的行使。但这样做的后果却违背了当事人的意愿，与人权保护有所违背。2、中国国籍制度存在缺陷的原因（1）违背国际社会的发展趋势新中国为何选择“唯一国籍原则”有其历史原因。从清末对海外移民国籍问题的逐渐重视到新中国成立之前，我国并不排斥双重国籍。海外华侨曾为中国革命做出了巨大的贡献，因此我国甚至在一段时期内，在一定情况下默认双重国籍的存在。而新中国成立后，因建国初期与世界各国外交关系的紧张，国际社会上发生大量的排华事件。为使海外华人能在当地“落地生根”以及安定的生活，同时避免造成外交威胁的影响，特别是对东南亚各国。我国选择了唯一国籍原则来妥善处理海外华侨的国籍问题。但不可否认的是，中国是目前移民数量最多的国家，同时又有着很长的移民历史，并且华人多受传统文化的影响，有很强的“落叶归根”的意识。随着全球化进程的加快，国际社会普遍呈现出一种对国籍冲突包容态度的增长趋势，而且中国在国际社会上的影响力不断增强，因此很多海外华人都希望回到中国为祖国效力。但中国的唯一国籍原则给海外华人带来了很多的不便，挫伤海外华人积极性的同时也损害了国家的利益。在经济全球化的背景下，国籍积极冲突现象的存在已是不可否定的事实。中国继续坚持唯一国籍原则是违背了国际社会发展的趋势，违背了广大华人的利益诉求。（2）国籍制度法律规范的不完善我国自新中国成立以来的很长一段时间里都没有关于国籍方面的法律规定，直到1980年才颁布了第一部国籍法，因此可以说我国自建国以来一直都坚持着“唯一国籍原则”。但随着世界范围内各国和地区间经济交往的日益频繁，大量的涉外法律关系对社会的发展也造成了前所为有的挑战。坚持“唯一国籍原则”对于吸引高层次人才和投资者到中国服务和投资，已经显得“心有余而力不足”。同时，作为一个移民输出型的国家，我国的对海外移民的管理都集中在出入境管理，即对外来人员的管制方面。这造成了我国关于国籍管理方面的法律规范的不完善，尤其是关于国籍的取得、丧失方面的规定。在这种法制管理下，对于吸引人才回归并没有带来任何的优势，反而阻碍了人才的回归。三、中国国籍制度改革的必然性（一）国际社会对国籍积极冲突包容态度的增长趋势随着国家间交流的日益紧密，人口流动全球化趋势日益明显，国籍的积极冲突已是不可避免的社会现象，因此很多国家通过明示或默示的方式承认双重国籍。承认双重国籍目前已经成为一种国际上的潮流。近几十年，一些超国家集团如欧盟，从法律与人权的角度来看，认为只要不伤害国家正当利益，政府可以不承认他们的外国籍身份，却无权剥夺他们的本国籍。而对于一些发展中国家，因为曾遭受帝国主义长期的殖民，因此对国籍积极冲突都十分排斥，但现在也开始慢慢的向西方发达国家学习承认双重国籍。其他一部分的国家大多是默认状态，既不承认这类公民的外国籍，也不因为他获得外籍而剥夺本国籍。因此，实际上反对双重国籍的国家只是占少数。实践中随着人才流动的全球化趋势日益显著，发达国家不断吸引他国家的优秀人才，新兴的发展中国家则希望可以推动外流的本国人才回归。因此，有很多国家纷纷修改完善国籍法，其核心就是承认双重国籍，以追求和实现本国利益的最大化。韩国、印度、巴西、墨西哥、菲律宾、越南等有着大量海外族裔的新兴发展中国家，过去都反对双重国籍，但在意识到这一点后，在20世纪90年代后都不约而同地改变政策明确承认双重国籍。（表：近十年来改变政策承认双重国籍的新兴国家） 王耀辉著：人才战争，北京：中信出版社，2009年版：第82页。国家/地区政策与方法巴西1995年开始承认双重国籍，除承认巴西公民的双重国籍外，对申请巴西国籍的外国人也予以承认。墨西哥1998年开始对等承认双重国籍。按照墨西哥法律。归化美国的墨西哥人依然可保留墨西哥国籍，并且可以再墨西哥总统选举中投票。澳大利亚2001年8月3日，澳大利亚联邦政府宣布修改1948年澳大利亚国籍法案，澳大利亚人获取他国公民身份，仍可保留澳大利亚国籍。此前，澳大利亚只允许新移民在加入澳大利亚国籍后保留原有的国籍，入籍后就不能在申请其他国籍。菲律宾2003年8月实施双重国籍法，使350万原已经失去国籍的海外菲律宾人重新获得菲律宾籍，并在菲律宾享有投票、就业、投资、竞选公职等国民待遇。（只有在海外担任公职或军队服役的人除外）印度2003年开始承认双重国籍，并规定：非印度出生，居住海外的人，只有父亲、爷爷有印度血统都可以申请双重国籍。韩国2008年4月30日决定，为阻止韩国优秀人才流向海外并招揽外国高级人力，韩国将在未来一段时间内推进有条件的允许韩国公民以及外国的优秀人才拥有双重国籍的计划。越南2009年9月正式实施新国籍法，允许持有外国护照但未明确表示放弃越南公民身份的海外越南人同时保留越南国籍。越南政府表示允许持有双重国籍的目的是“为了吸引更多的海外越南人回国投资”（二）中国社会转型的内在需求1、移民类型从劳动力向知识型人才转变今天我们进入了一个全球人才争夺的时代，唯一国籍原则曾经是国际上很多国家在制定其国内国籍制度时所追求的目标和原则，而在全球化的时代背景下，“唯一国籍原则”导致的后果是“损己利人”。纵观中国近现代史，根据不同时期海外移民的身份，可将近现代中国人移居海外的历史划分为两个时期，劳工输出型时期和移民输出型时期（人才输出型时期）。近代中国海外移民以劳工为主，单纯的为生存而出卖劳力；而现代中国已经发展成为世界移民数量最多的国家，中国的移民输出已向人才输出型转变，移居海外的移民中高层次的优秀人才占很大的比重。人才的大量流失在全球竞争十分激烈的今天，对中国的发展是十分不利的。2、人才引进战略的需求首先，随着经济全球化的发展，“国籍唯一原则”面临着前所为有的挑战。虽然2004年的外国人在中国永久居留审批管理办法规定“享有在中国永久居留是指外国人在中国居留期限不受限制；获得在中国永久居留资格的外国人，凭有效护照和外国人永久居留证出入中国国境。”但取得所谓“绿卡”的人只不过是中国的居民，他们在中国的生活中面临子女教育、养老、保险等实际问题时会处处受阻，因为这些事情多与户籍挂钩。其次，2012年第十一届全国人大常委会第二十七次会议30日审议并通过中华人民共和国出境入境管理法增加了“人才引进”的签证类别， 但也只是为人才进入中国提供方便，而现实中这些人才要留在中国却不是那么容易。根据外国人在中国永久居留审批管理办法的规定，外国人申请中国永久居留权的条件很严格，对其工作职位、在华投资数量以及其他的条件要求都很苛刻。 中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则第六条：“符合下列条件之一：(一)在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的；(二)在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的； (三)对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的；”第七条 ：“本办法第六条第一款第一项所指的外国人，其在中国投资实际缴付的注册资本金应当符合下列条件之一：(一)在国家颁布的外商投资产业指导目录鼓励类产业投资合计50万美元以上；(二)在中国西部地区和国家扶贫开发工作重点县投资合计50万美元以上；(三)在中国中部地区投资合计100万美元以上；(四)在中国投资合计200万美元以上。”四、 国籍制度改革的可行性随着双（多）重国籍的现象在近几十年里呈现出普遍化增长的趋势，中国国籍制度也面临着不得不进行改革的尴尬局面和压力。中国国籍制度的改革首要的就是转变对国籍积极冲突的态度，使国籍积极冲突现象的存在具有合法性。其次，基于国家平等原则和对等原则有限的承认当事人所拥有的双重国籍所涉及的国家，使双重国籍的实施具有可行性，另一方面可以借鉴香港特别行政区的做法，以此进一步完善中国现行的国籍制度。（一）国籍制度改革的可行性目前中国在国籍制度实践当中对国籍积极冲突的态度已有所松动，2003年8月7日，在中国公安部公布的公安部户籍管理七项便民利民措施中的第六项专门规定，“取消出国、出境一年以上的人员注销户口的规定”，这条规定实际上让现在出国留学、工作的人员合法保留了中国国籍。相对于1988年，中国最高人民法院关于贯彻执<中华人民共和国民法通则>若干问题意见（试行） 关于贯彻执<中华人民共和国民法通则>若干问题意见（试行）第一百八十二条规定“有双重或多重国籍的外国人，以其有住所或者与其有最密切联系的国家的法律为其本国法。”，2011年4月实施的中华人民共和国涉外民事关系法律适用法第十九条规定，“依照本法适用国籍国法律，自然人具有两个以上国籍的，适用有经常居所的国籍法律；在所有国籍均无经常居所的，适用于其有最密切联系的国籍国法律。自然人无国籍或国籍不明的，适用其经常居所地法律。”自然人包括本国人和外国人，所以可以说中国对双重国籍的态度已有所转变，根据该法条的规定，国籍积极冲突现象的存在在中国国内具有合法性。全球化的今天国籍改革并不仅仅是主权国家的内部问题，其结果还会影响到其他国家，因此中国承认双重国籍，可以通过与他国签订对等条约协商解决，也可以从利益集团的角度出发，在多边体制的框架下解决承认双重国籍带来的国家纠纷，避免更多的冲突。具体可借鉴国际上一些国家的的做法，如印度的有限承认原则 贾海涛：印度双重国籍计划：背景.内容.前景，载于学术研究，2003 年第9 期。和瑞典的对等承认原则 。（1）有限承认原则。有限承认双重国籍的这类国家对双重国籍或多重国籍的接受有诸多限制，主要体现在权利内容及涉及的另一国籍上。结合中国国情的同时借鉴印度的做法，一方面中国可以限制当事人取得具有双重国籍资格的条件；另一方面可以限制具有双重国籍的当事人的一部分公民权利或有期限的承认其具有双重国籍的资格。但限制的条件不应过于苛刻，否则就会失去承认双重国籍的意义。（2）对等承认原则。从平等互利的国际法的基本原则出发，承认双重国籍可以采用对等的方式，既保护了国家的主权又满足国家以及海外移民的利益需求。采用对等承认方式的前提是所涉及的国家也要对等的承认双重国籍，只有这样才能保证两个主权国家间的平等互利。2001年7月瑞典开始实施经过修改的国籍法，允许其公民拥有双重国籍。根据新国籍法，瑞典公民在加入其他国籍后，仍可以保留其瑞典国籍。而且，所有在1951年1月以后放弃瑞典国籍而自愿加入其他国籍的人都可以重新获得瑞典国籍。新国籍法还规定，外国公民在加入瑞典国籍后也可以保留其原来的国籍。瑞典实施双重国籍法的前提也是所涉及的其他国家也必须允许双重国籍。（二）关于完善国籍制度的建议1、关于国籍的取得一方面由于中国与英美等发达国家不同，属于典型的移民输出型国家。另一方面由于中国的国籍法对于外国人或无国籍人申请加入中国国籍的条件并未做出详细的规定，对于那些已经取得中国永久居留资格的人来说要进一步申请加入中国国籍该如何操作并没有详细的规范指引。笔者认为对此空白可借鉴香港特别行政区的做法 http:/www.immd.gov.hk/zhtml/faq_roaihksar.htm，访问日期：2011年11月5日。“对于没有中国国籍的人来说如果有以下情况将会失去香港特区的居留权：（a）由你停止以香港为通常居住地后，有连续36各月或以上的期间不在香港；或（b）如果你在香港特区成立以前只在香港有居留权，而在取得香港以外任何地方的居留权及不再通常居住于香港后，有连续36个月以上的期间不在香港。如果你失去香港居留权，你会自动获取入境权。此外，日后如果能符合在香港特区成立前或以后，持有有效旅行证件进入香港，在香港通常居住连续不少于7年，并以香港为你的永久居住地（必须以入境事务处处长规定的格式，作出你以香港作为永久居住地的声明）。”，以“经常居住”作为逻辑起点，符合条件的外国人可取的居留权，一方面对已取得居留权的人如果其满足规定的条件时，并且也有取得中国国籍的意愿则可申请入籍；另一反面已经取得居留权的人若经过一定期间后，不能满足规定的条件则丧失居留权，自动获得入境权；对于丧失居留权的人若再次符合规定要求则可再次获得居留权。而该限制条件可以根据最密切联系原则，以居所为最密切联系点，以居住的时长作为条件判断当事人是否符合拥有双重国籍的资格。2、关于国籍的丧失可以在采用“限制的条件性条款”代替原有的“自动丧失条款”，使得中国公民拥有双重国籍的存在具有可能性、合法性的同时保护当事人的基本人权。 双重国籍制度就目前来说针对的还是移居海外的优秀人才，人才大量流失是中国目前的现状，为了留住人才，吸引人才回归，承认双重国籍只能是其中的手段之一，为他们打开回国投资的便捷通道。但最主要吸引人才回归的手段还是要改革国内的投资环境，因此并不能将承认双重国籍作为此目的的唯一的手段。