我国社保基金预算和会计的问题与对策分析.doc

本科生毕业论文（设计）题 目：我国社保基金预算和会计的问题与对策分析姓 名：陈华雯系 别：会计系专 业：财务管理年 级：2007级学 号：ESE07017指导教师：曾泉 职称：讲师 2011年 4月10日原创性声明兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。除文中已经明确标明引用或参考的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。本人依法享有和承担由此论文而产生的权利和责任。声明人（签名）：日期： 年 月 日我国社保基金预算和会计的问题与对策分析摘要 进入21世纪以来，随着我国社会保险事业的发展，社会保险基金预算管理制度近年来日渐完善，社会保险预算框架逐渐形成。但是从预算会计上看，当前以收付实现制为主的会计核算，没有办法对社会保险基金个人账户和社会统筹混合使用的预算现状提供客观的财务信息，社会保险对个人的负债没有得到体现，社会保险基金储备被高估。从长远来看，社会保险应该采用权责发生制会计核算，使预算会计满足决策信息的有用性和透明度等公共管理取向。关键词 社会保险 基金预算 预算会计 Our social insurance fund budget and accounting problems and countermeasure analysisAbstract The beginning of 21 century sees Chinas social insurance developing fast, accompany with a steadily sound-oriented social insurance budget management system, constructed under the dual budget arrangement. While some problems still existed, under the circumstance of social pooling fund and individual account fund compiled in to the budget arrangement, the present budgetary accounting cant ensure the financial information fidelity with the cash biased accounting. It does not reveal the fact of social security liability to the individual account, thus the reserved fund level is report highly. In order that the budgetary accounting meet the need of decision making and transparent oriented public management, we suggest the social insurance especially the old age insurance be accounted with accrual biased accounting experiment.Key words Social Insurance Fund Budget Budgetary accounting 目 录一、引言1二、美国社会保障复式预算管理及其会计借鉴2（一）社保基金预算管理制度概况2（二）预算过程和预算会计2三、我国社会保险基金预算管理制度沿革3四、社会保险基金预算试行办法：问题仍然没有解决5五、政府会计改革大背景下的社会保险基金预算会计完善6六、结论7致谢词8参考文献9引 言20世纪80年代以来，福利国家制度的发展使得一些国家社会保险支出项目逐渐成为财政支出中超越其他项目的“巨无霸”，在美国，社会保险相关的预算支出被称为“公民权益”支出的主要项目，他已经长期超越国防预算成为最大的项目。因此社会保险预算和会计的重要性越来越明显，由于“公民权益”支出和一般的财政预算支出项目具有很大的不同，例如它强调筹资在中长期的稳定性，强调代际平衡等原则，使得西方国家的社会保险项目和一般预算项目分开管理，即所谓的复式预算安排。与复式预算安排相适应的是，社会保险基金作为独立的会计主体，单独收支，单独核算，形成独立的社会保险会计。在我国，社会保障的发展逐步形成了社会保险为主体，社会救助体系加以补充的制度格局，社会保险为主体的保障民生的体系正在逐步完善，覆盖面逐步扩大，尤其是社会养老、医疗保险体系近年来不论是在覆盖人口，筹资规模上都增长迅速（见表1）。社会保险基金预算管理的重要性日益显现，建立专门的社会保险基金预算管理和会计体系已显得非常必要。本论文将主要从预算管理制度和预算会计两个角度阐述我国社会保险基金预算的发展方向，这是因为预算管理制度和预算会计两者是紧密联系的，不可能脱离特定的政府预算制度谈社会保险预算会计的完善，社会保险预算会计是为政府预算管理服务的。在西方，由于社会保障是一种直接支付福利给公民的政府项目，政府承诺的公民权益通常奉行“以支定收”的筹资原则和财务管理制度，这些特征加上专款专用构成了社会保障基金预算管理的主要内容。政府同时作为受托人对基金进行管理，社会保险基金不仅需要反映政治授权和资金使用合规性的预算会计，同时也需要有完善的权益会计来反映社会保险基金的实际运营状况。 我国的社会保险基金预算管理这几年逐步完善，但是在预算管理制度和预算会计方面都存在相当多的问题需要完善。本论文将介绍国外经验的基础上，对我国的社会保险预算管理和预算会计进行回溯性分析，而后提出改革和完善方向。一、美国社会保障复式预算管理及其会计借鉴（一）社保基金预算管理制度概况美国是社会保障制度建立比较久的国家，1935年美国总统罗斯福设计的为美国老年劳动者提供基本生活的社会保障计划开始实行，作为养老保障的预算制度安排，罗斯福并没有采用一般税收收入作为筹资渠道，而是建议国会开征劳动者工薪税作为专门的筹资渠道，并建立专门的基金单独管理，脱离一般预算，一些学者如林治芬（2007）称之为“预算外基金专户”管理模式。美国社会保障基金预算不仅与一般的政府基金预算分开，还采用一种“信托基金”的管理模式，通过社会保障法授权给专门机构美国的社会保障署负责基金管理，事实上，后来很多建立社会保障制度的国家也效仿这种单独的信托基金预算管理模式。这种预算管理模式的优点是预算资金的使用途径和政府的运营开支分开，对资金的安全性做出了制度承诺，社会保障支出根据信托法专款专用的原则自动拨款兑付公民权益，这种做法可以让社会保障获得更广泛的社会支持，减少政治过程对社会保障福利的影响。与单独的信托基金预算管理相适应，美国的社会保障基金也专门作为一个独立的会计主体进行核算。基金收入主要来自于两部分，一是每年工薪税收入，二是基金结余投资所获得的利息收入；基金支出主要包括根据社会保障法规定的原则兑付公民权益所需要的支出。美国的社会保障基金是全国统筹的，各州的劳动者工薪税（名义上）都进入联邦政府财政部，但财政部随即拨付给社会保障基金（乔治 E 雷吉达2005），所以名义上社会保障收入和支出进入国库，但实际上都是通过信托基金发生的。（二）预算过程和预算会计负责社会保障基金预算的是美国社会保障署的社会保障基金理事会，该理事会由若干精算和经济学的专家组成，基金不仅每年记录核算社会保障收入、支出和资产负债状况这些静态信息，每年理事会必须向国会提交反映基金短期、中长期收入和支出前景财务状况的预测报告。国会根据社会保障基金理事会的精算报告决定社会保障的税率水平以及是否需要进行改革，从这个角度讲，美国的社会保障预算会计是一种真正意义上的“预算会计”，它所提供的信息包含了供政治决策者和管理者决策管理所需要的前瞻性的信息，而不是预算执行结果的信息这和我国的预算会计主要反映预算执行结果有很大的不同。这种预算从过程上看，既有技术性的一面，也体现出国家预算以政府作为代理人的政治活动过程，如每年社会保障信托基金理事会都向国会建议合理的税率水平，但是是否执行这一税率的决策权在国会，理事会只是按照价值中立的原则呈现出一段时间内维持社会保障基金收支平衡的预测税率。二、我国社会保险基金预算管理制度沿革众所周知，我国的社会保险的职能在改革开放初期基本上是以国有企业职工福利的形式体现的，即企业办社会模式，国有企业要包办职工的退休、医疗各项福利，使得国有企业背上沉重的包袱。向社会主义市场经济体制改革的过程中要求企业和社会分离，为企业转换经营机制创造条件，由国家建立社会范围内统筹的社会保险来解决企业职工养老、医疗、失业，因此，恢复社会统筹的社会保险从20世纪80年代以来陆续在一些地方展开试点。进入社会统筹覆盖面不断扩大，社会保险基金规模逐年增加，社会统筹基金规模扩大的背景下，学术界开始提出建立单独的社会保险基金预算的建议，并从不同的角度倡议建立社会保险单独基金预算的合理性。纪耿谦（1997）、刘晓莲（1999）分析了西方一些福利国家的社会保险预算体制，认为一些国家对社会保险基金单独预算的模式值得借鉴，指出社会保险基金预算和一般政府收入混合预算不利于社会保险基金的积累，应该建立复式预算体系；刘晓莲（1999）进一步指出在编制预算时应采用板块式而不是一揽子模式。但是我国社会保险，尤其是养老保险独特的发展历史决定了社会保险基金预算并不像西方国家那么简单，而是有一个复杂的发展历程。正如陈工 赖伟文（2010）指出的社会养老保险筹资发展经历了三个阶段。始于计划经济体制下的“统筹福利基金”阶段；十年动乱期间的“统筹基金断裂”，社会保险蜕变为“企业保险”，企业必须负责自身退休员工的养老费用，这些费用从企业当期的经营费用中得到体现，由于企业的经营波动，特别是国有企业历史上存在的经营机制僵化和效益低下问题，企业职工退休金缺口最终需由财政兜底；改革开放后社会统筹逐步恢复，但在很长一段时间内体现为既有企业养老的退休安排，也有纳入社会统筹的退休安排。所以我国的社会保险统筹基金在相当长时间内和财政一般资金共同支撑职工退休福利，社会保险基金收入既有财政补贴，又有征缴的工薪税收入（见表1）。90年代末，国内学者对社会保障预算的研究，其中一个焦点问题就是如何处理财政和基金收入这两者的关系来编制预算，产生了“板块式”和“一揽子”模式两种观点。1999年7月1日施行社会保险基金会计制度和社会保险基金财务制度，奠定了比较成型的社会保险基金预算框架，从实际上看借鉴了美国的板块式模式。表1:财政对社会养老基金的补助 (单位: 亿元)年份19981999200020012002基金收入145919652278.124893171.5基金获得的财政补助收入29.1193.3366.1402.9459.7财政增补助占基金收入的比例2.0%9.8%16.1%16.2%14.5%续表:20032004200520062007200836804258.45093.3631078349740530.5614.2651.2947.61169.8143714.4%14.4%12.8%15.0%14.9%14.8% 数据来源: 19982008 劳动和社会保障发展统计公报虽然我国的社会保险基金预算借鉴了美国的信托基金管理模式，但是一些学者对我国的社会保险预算会计和美国的进行了比较，认为两者之间存在诸多差别，我国的社会保险基金会计仍然有许多地方需要完善。林治芬（2007）指出虽然中美两国都以基金为会计主体，但是两者核算的内容有很大的差别，美国的基金会计只对社会统筹基金进行核算，而我国的社会保险会计同时把个人账户和社会统筹的资金混在一起进行核算。林治芬认为个人账户属于个人产权，而社会统筹账户属于国家财政收入的一部分，两种不同性质的基金混在一起核算是不合理的。事实上，我国的社会保险在1997年引入个人账户，但是由于财政对社会保险转制成本承担的责任没有到位，使得社会保险基金必须挪用个人账户的资金才能维持待遇发放，个人账户空账运行逐年扩大。而现行的社会保险预算会计把两种不同属性的资金混在一起核算，这种基金会计并不能真实反映我国社会保险基金真实的财务状况，例如按照2010年底的“人力资源与社会保障发展统计公报”的数据，我国的社会统筹基金结余已经达到1.25万亿元，但是社会保险个人账户空账，按照中国社会科学院郑秉文教授的估计，已经达到1.3万亿。也就是说，社会保险基金真实的“家底”基本上是零因为社会统筹基金挪用了个人账户，所以扣除个人账户空账余额后才是真实的储备水平。三、社会保险基金预算试行办法：问题仍然没有解决社会保险预算和会计中存在的问题能不能通过进一步改革化解呢？2010年国务院颁布了关于试行社会保险基金预算的意见，这可以说是我国建立社会保险预算的进一步改革，它为原先相对独立的社会保险基金预算作出了复式预算安排，使社会保险基金预算和一般公共预算和国有资本经营预算更加独立。意见中关于预算编制体现了“专项基金、专款专用”，“收支平衡，留有结余”这些精神，分社会保险5个险种进行基金预算。意见还明确了社会保障预算的各级政府责任，以及具体的预算科目。以养老保险为例，基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本养老保险费收入，利息收入、财政补贴收入、转移收入，上级补助收入，下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本养老金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出。由于我国的社会保险目前基本上是省级统筹，省级政府在基金预算中起统筹平衡作用，而编制社会保险基金预算则从县、市级政府开始向省级政府汇总，中央财政起最后平衡作用。可以看出，2010年的社会保险基金预算暂行规定，仍然没有体现个人账户和统筹帐户资金分开核算的原则，预算会计信息仍然不能反映基金真实的贮备状态，财务状况和可能面临的风险。近年来的公共管理强调信息公开、构建透明政府，个人账户空帐实际上是政府向“个人”的借贷行为，当前基金预算会计并没有能让广大社会保险参保人看到政府真实的社会保险财务能力。实际上，个人账户另有一套账，个人账户的账是根据职工个人的缴存记录以及记账利率所反映的账户增值情况记录的，个人可以向社会保障机构查询自己的账户状态，但是没有办法知道总体的地方政府和中央政府挪用个人账户资金造成的空账的口径 。 我国社会保险基金管理在特定的历史背景下把“社会统筹基金”和“个人账户基金”混合使用但“分开记账”，这样做的目的有特定的历史背景：90年代个人账户绝大部分被用来垫付本来应该由社会统筹支付的职工退休金，但是社会统筹正处于逐步恢复过程，社会保险覆盖面有限，统筹基金的征缴收入有限，如果没有个人账户供社会统筹透支，那么国家财政势必大“出血”。社会养老保险统筹基金和个人能账户基金混合使用的局面还将持续相当长一段时间，也就是说在预算资金管理是必须把两者放在一起使用，如果现在要把两者分开，财政必须马上偿还巨额的个人账户空账，这几乎是不可能的。四、政府会计改革大背景下的社会保险基金预算会计完善事实上，社会保险预算会计现阶段存在的这些问题，在现阶段预算框架下不难解决，可以在社会保险资金混用的情况下，更好地把社会保险基金的账记好，但是会计上必须作相应的改革。从前面介绍的意见规定的核算科目来看，我国的社会保险基金预算目前在会计基础上仍然是体现为收付实现制，基本上是现金收支流水账，并没有单独体现基金权益变化的核算科目，如果要在社会统筹资金和个人账户资金混合使用的预算管理体制下提供真实的会计信息，必须引进权益制核算的会计基础。而这实际上不仅仅是社会保险会计本身的问题了，而是我国当前整个政府会计所面临的问题之一，因此，未来我国社会保险基金会计的完善应该放到更广的“政府会计改革”背景下作前瞻性分析。近年来，随着我国社会主义市场经济的发展，政府职能进一步转变，公共财政行为和政府财政的边界更进一步复杂，政府介入、干预社会的计划的同时也增加了政府或有债务风险，“客观上要求对目前的预算会计系统进行改革，提供帮助管理财政风险的重要信息”（王俊霞2009）。同时在新公共管理趋势下向服务型政府转变需要政府注重透明、绩效，传统的预算会计制度已经不能满足政府管理对政府会计提出的新要求。政府会计的变革，一些西方国家已经走在了前面，20世纪80年代以来，随着新公共管理的发展，新西兰、澳大利亚等国家引入了权责发生制政府会计，这一变革所产生的意义是不言而喻的。随后更多的国家跟进，英国、加拿大、法国等国家在政府会计中也不同程度地引进了权责发生制。刘光中（2002）分析了各国政府会计实行权责发生制改革的背景动因的基础上，指出应该立足于中国的国情和现状，正确处理好预算和会计的关系，权责发生制和收付实现制的关系，实行分步推进的改革。刘玉廷（2004）更进一步分析政府会计改革的总体性，认为建立完整的政府会计准则体系，反映政府的各项资产、负债、收入、费用和现金流量等信息，是世界各国加强公共管理，提高政府透明度的通行管理。结合这些分析，当前的社会保险基金会计所存在的问题，通过适当借鉴权责发生制会计核算可以得到解决，权责发生制会计核算必然产生对不同性质主体权益和资产负债的信息，而这正可以解决当前社会保险预算中社会统筹和个人账户两类资金混合使用所产生的会计信息模糊的问题。具体地说，当前社会保险基金所持有的个人账户，尽管其中有一大部分是空账，没有做实，但是没有做实的个人账户空账经过权责发生制核算之后必然体现为社会统筹基金的负债，社会保险（养老）基金实际拥有的权益在扣除个人权益的负债之后，所拥有的净资产反映了社会保险真实的储备水平。然而，由于传统的预算会计以记录收入和支出为主而忽视了负债，正如刘光中（2002）指出的，我国许多地方政府拖欠职工工资在预算会计中并不能完整体显出来，一些国际组织对我国的借款也难以在预算会计中体现出来。同样的现实反映在社会保险预算会计中，例如当个人账户当年实现基金收入150亿元和社会统筹850亿元收入共同使用，会计记录上可能体现为“收入个人账户基金150亿”和“收入社会统筹基金850亿”，形成社会保险基金1000亿元，但没有专门的负债核算录入，把个人账户150亿记录基金负债中因此现有的预算会计核算结果是社会保险基金拥有1000亿储备，但实际水平是850亿。五、结论论文分析了我国社会保险（主要是养老保险）预算管理的历史发展和现状，指出了我国目前社会保险基金预算会计中会计信息失真，不能真正反映社会保险基金真实的储备状况。预算制度上，我国社会保险统筹基金和个人账户基金混合使用，这是消化历史成本造成的，这种状况需要持续一段时间，因此只能从预算会计上进行改进。目前尽管个人账户单独做帐，但是预算会计核算上并没有真正注重权益核算，反映出社会保险发展过程中因挪用个人账户资金造成空账所产生的事实上的负债。这个问题事实上只是我国预算会计在现阶段政府管理中所暴露出的缺陷的一个缩影，解决这个问题应该放在政府会计改革的大背景中，借鉴国际经验，引入权责发生制的会计核算办法是长远的解决对策。考虑到社会保险的问题比较严重，社会保险事业的发展虽然积累了大量的基金，但是一方面也产生了政府对社会保险参保人“养老金权益”未来的支付义务，财政的或有负债也会大量增加。社会保险会计比其他领域的政府会计更需要进行权责发生制的会计核算，尤其是专门的政府负债会计的核算，它可以纠正我国社会保险基金储备水平虚高（事实上没有那么多）这些不真实的财务信息，因此可以考虑先在社会保险基金会计上实行权责发生制的试点。致谢词毕业论文终于完成了，我的四年大学生涯也即将圈上一个句号。此刻我的心中却有些怅然若失，因为我也即将挥手告别了这个美丽的校园和相处了快四年的各位老师和同学们。“不积跬步，无以至千里”，这次毕业论文能够最终顺利完成，归功于各位老师四年间的认真负责，使我能够很好的掌握专业知识，并在毕业论文中得以体现，也在此郑重感谢我的曾泉老师不懈的支持和帮助，才使得我的毕业论文在克服种种困难之后，最终顺利完成。同时，我也要感谢大学四年一直陪伴我的同学们和我的父母，你们的理解和帮助，让我能更好的完善自己，不断进步。四年的生活让自己时常反省，学会感恩和谦卑，我深爱着母校，并将带着这份感恩和挚爱继续努力前行。参考文献1刘光忠， 改进我国预算会计制度的思考J. 会计研究，2001.1.2刘玉廷， 我国政府会计改革的若干问题J. 会计研究，2004.9.3林治芬 宋志华， 中美社会保险基金会计制度的比较研究J. 会计研究，2007.1.4王俊霞主编，预算会计M. 西安交通大学出版社，2009年.5 乔治 E 雷吉达 著，陈秉正 译，社会保险和经济保障M. 经济科学出版社，2005.6 陈工 赖伟文，我国社会养老保险融资问题研究M. 财政经济出版社，2010.7纪耿谦，建立社会保障预算体系初探M. 中央财经大学学报，1997.10.