对我国助学贷款新政策的思考.doc

对我国助学贷款新政策的思考 摘 要：国家助学贷款政策就是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校贫困家庭学生资助力度所采取的一项重大措施。国家助学贷款政策由政府主导、财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作。从1999年试点，2000年在全国开始实施。2004年国家针对助学贷款政策中存在的问题进行了改革与完善。新的政策实施更加贴近实际，避免了以往的一些问题。但是，其中仍然存在一些问题。本文试图通过分析新政策实施2年来暴露的一些问题及政策本身不完善的方面，找出解决的方法。关键词：助学贷款 问题 原因 对策 1 我国助学贷款新政策出台的背景1997年中国教育并轨政策开始实施，贫困生上学困难的问题随之出现。2005年，全国普通高校招生504万人，是1998年的4.7倍，高校在校人数达2300万人，规模跃居世界第一。有教育专家分析，中国高等教育规模的扩张，只用了4年时间就走过了美国27年历程。1如此快速的扩招，给更多的人上大学机会的同时，贫困生的比例也逐步增加。目前我国有2300万大学生，其中超过20%是贫困生。培养一个学生的基本成本在1.5万元左右，加上对贫困生的补助，国家每年要拿出4500亿元才能使高等教育正常发展，高等教育带来的风险转移到了国家身上。 2一项研究表明：近20%的贫困生因为贫困和贫富悬殊巨大，而对社会持悲观、否定甚至极端的观点。 3顺利的解决贫困生上学问题，关系到中国的经济能否持续健康的发展、关系到社会的公平与稳定、关系到贫困家庭的孩子能否通过教育这条途径实现自己的人生价值、更关系到中国社会经济能否在未来持续发展。1999年上海、北京等省市开始实施助学贷款试点，2000年在全国开始实施。国家助学贷款政策实施三年对于解决贫困生上学取得了一定成绩，但是也暴露了一些问题。1.1 助学贷款规模与需求的不匹配据教育部副部长张保庆同志在全国国家助学贷款工作会议上的总结讲话（2004年06月）指出到2004年5月底，全国高等学校中签订贷款合同的学生人数仅占申请人数的31%，已签贷款合同金额只占申请金额的37%，也就是说，到目前为止仍有近2/3申请贷款的学生尚未能与经办银行签订贷款合同。从大的方面分析，到去年年底，全国普通高等学校在校生约560万人。如按10%的必要贷款面来考虑，应该有56万人得到国家助学贷款，但迄今已签订贷款合同的学生还不到17万人。从中央、地方财政安排的贴息经费来看，至少可以支付几十亿的贷款金额，而实际情况是到2004年5月底全国贷款总金额为12.6亿，实际累计发放的贷款额仅有6.27亿，因而可以看到其中存在的巨大的差距。1.2 在享受国家助学贷款政策方面存在不平等现象国家助学贷款政策主要由四大商业银行负责，但是对于不同地区、类别不同、主管单位不同的高校学生，在申请贷款时所受到的待遇是不一样的。南方周末2000年12月7日登载的九所高校学生贷款情况显示：只有像清华大学这样的学校才能获得100%的贷款，华中科技大学和兰州大学也是很好的部属院校，但获取贷款的比例还不到申请人数的三分之一。其余的地方院校如华南农大、重庆大学和福州大学获取贷款的学生占申请贷款总人数的比例少得可怜，有的甚至根本就没有，专科院校的情况更是一张空头支票。中国助学贷款的现状是：需要资助的贫困大学生获得资助的机会很少，有近三分之二的贫困生并没有获得国家助学贷款的资助，政府所提供的国家助学贷款的总量远小于实际需求。1.3 高校毕业生的违约率居高不下自从1999年助学贷款政策实施至2004年，第一批受益学生开始还贷，但还贷情况并不乐观，很多地方的违约率都达到了20。据人民银行徐州中心支行向媒体披露，该市2000年在全市全面推开助学贷款以来，几家商业银行已先后向中国矿业大学、徐州师范大学、徐州医学院等高校发放贷款约3000万元，但与此同时，借款学生违约现象随着还贷期的到来而逐渐暴露出来，在应归还贷款的147名大学生中，竟有54人逾期不还，违约率高达36.7。在高等教育发达的山东省，据工商银行青岛分行统计，工行承担的助学贷款业务占全市总额的70以上，但进入还款期的460名大学生中，尚有326名学生没有按期还款，累计余额37万元。据业内人士测算，整个岛城高校大学生毕业后到期应还款额的违约率高达27。另据媒体披露，整个省城各大银行毕业生还贷逾期违约率近50%。4其他地方的状况也是大同小异。违约率严重打击了商业银行的放贷信心，从而使社会陷入了对学生诚信与商业银行的自利争论之中。银行的惜贷、停贷使随后入学的贫困生陷入了两难的境地，国家助学贷款政策也面临着考验。1.4 监督机制的不完善国家助学贷款是以信用为担保的贷款,但学生的信用是不可衡量的。加之中国的信用体系不完善,没有一套完整的监督审核惩罚机制。因此在申请阶段不能够对学生的基本信息进行真实的审核，贷出后不能进行有效的跟踪管理，出现违约行为时不能对违约人实施有效的惩罚。针对国家助学贷款政策在实施中出现的问题，2004年教育部、财政部、人民银行、银监会联合发布了关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见，对中国人民银行、教育部、财政部1999年8月联合制定的关于国家助学贷款的管理规定(试行)作出了调整。国家助学贷款新政策一定程度上弥补了国家助学贷款旧政策的缺陷。2 国家助学贷款新政策存在的问题与原因国家助学贷款新政策对旧政策进行了完善。表现在：第一、贷款学生还款年限由毕业后4年内还清改为6年内还清；第二、贴息方式由在校期间财政补贴，毕业后开始计付利息；第三、经办银行的确定由国家指定改为招标；第四、建立风险补偿机制，风险补偿专项资金由财政和高校各承担50%；第五、加强贷后跟踪管理，在享受政策优惠的同时，借款学生将受到更严格的还款约束等等。但是新政策“软肋”依然存在对于借款方的个人信用问题，新政策依然没有找到具有足够约束力的办法，另外也存在其它一些问题。2.1 国家助学贷款新政策存在的问题2.1.1还贷期限依然较短国家助学贷款新政策把学生还贷期限由以往的毕业后4年还清改为6年,延长两年并不能根本改善还贷压力。据北京大学课题组发表的2005年大学生就业状况调查（2006 年3 月24 日）显示：毕业生毕业时真正签约者仅33.7。毕业生就业受到很多因素的影响，2005年大学生就业状况调研报告（）调查小组通过对统计数据的分析，发现家庭经济状况不同的毕业生对待职业风险的态度是不同的，外企和高新技术企业收入相对较高，风险较大，富裕群体在择业时更倾向于“外企”、“高新技术企业”，比其他群体高出3个百分点。而其他群体对收入一般、风险较小的职业选择概率较大，如党政机关、学校和科研部门等。调查小组在研究中发现，有26.4%的学生认为社会资本是获取就业信息的重要途径，仅次于招聘会(51.5%)和网络媒体(45.9%)；12.3%的学生认为社会资本是最有效的求职途径，仅次于招聘会(39.7%)，排在第二位；认为社会资本是自身竞争优势的学生占19.5%，而25.9%的学生可能由于家庭社会经济地位较低而意识到社会资本是自己在求职竞争中的不利因素。贫困生在这两方面都不占优势，他们不易找到高工资、高待遇的工作。据2005年大学生就业状况调查统计结果显示：高校毕业生月薪在1000元以下的占20.3，比2003年减少20.6个百分点；10012000元的占65.4，比2003年增加了19.9个百分点；20013000元的占9.2，与2003年只相差0.2个百分点；3000元以上的占5.1，比2003年上升了1个百分点。2005年的平均月收入为1588元，仅比2003年的1551元增加37元。 5对照于我国经济百分之九点多的增长率，37元的增加微不足道。另外，毕业生一般都背负着一个贫困的家庭，还面临着结婚、购房等问题。因而，要求他们每月拿出几百元还贷后所剩无几。2.1.2银行积极性不高新政策要求国家和学校各自承担50%的风险资金，但是银行参与的积极性仍然不高。2004年9月，在河南举行的2004年至2005年度河南省高校国家助学贷款业务招标开标仪式上，全省11家收到招标邀请书的银行只有5家到会，最后只有工行、中行、建行3家国有商业银行进行了投标。在参与竞标的3家银行中，有两家银行给出的风险补偿金比例为30，另外一家银行给出的比例为50。这些比例因过高而令省财政和高校难以接受，同时各商业银行“对高校提出了许多附加条件”，国家助学贷款业务招标在河南以“流标”而告终。 6同时助学贷款中存在嫌贫爱富的现象，据建议设立“教育银行” （湘声报2006年5月18日）：吉首大学学生主要来自中西部欠发达地区，贫困生占学生总数的3040，远远高于全国高校平均20的比例。2005年，该校只有400余名学生获得总额近20万元的助学贷款，仅占贫困生总数的10左右。与部属高校湖南大学相比，两校贫困生总数接近，湖南大学2005年共有7093名学生获得3695万元助学贷款资助，金额为吉首大学的18倍。 2.1.3监督惩罚机制的不完善在贷款合约签定前，尽管银行对每笔贷款的审核都非常严格，高校也做了相当大的努力来帮助银行核实信息的真实性，但由于银行和高校都无法到生源地进行调查，或成本太高放弃调查，只能凭相关证明文件来确认信息的真实性，因此，一些隐藏信息就无法查知。合约签定前的信息不对称导致银行和学校在选择贫困学生时可能选择了那些并不贫困或不足够贫困的学生。对于毕业后学生的去向不能随时跟踪管理，对于故意违约的学生没有具体的惩罚机制来实施，起不到应有的威慑作用。2.1.4风险补偿金的道德风险问题国家助学贷款新政策规定国家与学校将对未毕业学生的贷款各自承担50%的风险资金。用纳税人的钱做风险补偿有可能增加道德风险。以国家财政为其提供风险担保和补偿，必将是一种得不偿失的措施。因为政府统包国家教育贷款风险之后，银行和高校势必会产生只重贷不重收的心理动机，失去组织大量人力、物力积极催还贷款的动力；另一方面也会在大学生中蔓延国家教育贷款是国家福利性政策的思想，进而会直接影响贷款的回收率。 7新政策同时规定学校也要承担风险补偿金的规定，使得学校为了自身的利益会尽可能地少争取助学贷款，甚至不贷款，或者倾向于未来回报率较高的学生，以减少自身的经济损失，那最终受害的将是“贫困生。” 82.2 国家助学贷款新政策存在问题的原因分析2.2.1商业银行的定性错误国家助学贷款是一种政策性贷款，从经济效益角度来讲，国家助学贷款是由国家财政贴息的、适用于高等学校中经济确实困难学生的无担保信用贷款。这决定了国家助学贷款是一个集政策、福利、教育和金融复杂的混合体，是帮助贫困高校学生完成学业的、具有明显政策性特征的、一种以信用方式提供的个人教育消费信贷，它更讲求社会效益性。因此，在本质上它属于一种政策性金融业务，本不属于商业银行的业务范围。但是由于这项业务刚刚推出不久，没有适当的机构来承担下此项业务，只好把它交给商业银行来运作。然而商业银行是以追求利润最大化为目的的金融企业，由其来承担政策性贷款必然会存在着不可调和的矛盾。承办贷款的商业银行追求利润最大化，倾向于将全部贷款作为商业性贷款，它讲求的是财务效益性。国家助学贷款属于零售业务，单笔贷款金额小，学生在校期间又不支付利息。商业银行作为盈利性机构，要对其业务的成本、风险和收益加以比较，而国家助学贷款风险过大、收益太小，从而违背了商业银行的盈利性原则。我国的国家助学贷款政策规定：只要是经济确实困难的学生，就符合发放国家助学贷款的条件，就应该向其发放国家助学贷款，这意味着不管是热门专业还是冷门专业，信用是好还是坏，商业银行都应向其发放国家助学贷款，只要其提出申请。然而作为一个追求利润最大化的金融企业，商业银行又有着自己的经营原则，即“盈利性”、“流动性”和“安全性”的原则，国家助学贷款并不十分符合商业银行的这些经营原则。因此，商业银行的经办人员和管理层对国家助学贷款这样高风险的业务积极性不高，没什么动力。2.2.2信用体系不完备助学贷款以学生的信用为担保，社会信用体系是一种社会机制，它规范社会诚信、市场经济秩序。它能够对失信行为记录、揭露、预警和惩戒，可以有效地遏制市场交易当事人信息不对称的现象，使违规失信者，处处制约；诚实守信者，路路畅通，使失信者付出沉重代价，诚实守信者得到应有的经济利益和保障，从而有力地维护经济活动和社会生活的正常秩序。当前我国的信用体系状况是立法滞后、信息分布于各行各业，彼此之间不足够公开和流动，以至于一个较完整的信用数据库难以建立、没有形成良好的信用市场、信用的监督与惩罚机制不完备、信用管理知识没有得到普及、现代化技术手段在信用体系建设中没有得到充分的利用。部分学生把国家助学贷款当做了政策性贷款，认为即使不还贷也无关紧要，结果银行方面无法追究，学校方面即使发现毕业生不还贷但也无能为力。另一方面银行的追偿花费与小额贷款相比得不偿失，从而又助长了这种信用缺失行为。3 完善国家助学贷款新政策的措施3.1 借鉴美国的助学政策经验美国是世界上高等教育最发达的国家。美国遵循多元的资助理念，其资助方式分为困难补助金、辅助补助金、半工半读资助计划、贷款。另外美国还存在其它的助学方式合作培养计划和教师奖学金。美国的助学贷款制度之所以比较成功，一个很重要的原因就是承担贷款风险的是政府，不是银行。美国最重要的助学贷款有两种：一种叫做帕金斯贷学金。这种贷学金直接来自于政府。另一种叫做斯坦福贷学金，这是美国目前最盛行的国家助学贷款。斯坦福贷学金分两种形式：一种形式是资金直接来自于政府，政府承担风险；另一种形式是由银行或其他金融机构提供贷款，由州政府进行担保，联邦政府进行再担保。如果学生违约没有归还贷款，或者由于死亡、疾病等原因无法还贷，州政府和联邦政府将向银行赔付95%的拖欠贷款。这就解除了银行的后顾之忧。同时美国的还款方式比较灵活，相关数据显示，至少22%的美国人，绝对数达到6000多万人，仍在偿还他们在上大学期间借的国家助学贷款。还贷方式又分为两种：一种是恒定的还款方式，每月限定还款数额；另外一种是长期还款方式，随着工作的收入的增加可以逐渐增加还款数额，可以在1030年的时间内还清。9多元的资助理念使各种资助方式都得到运用，减轻了政府独力资助的负担。另外多元的资助方式使资金得到了合理的使用，在过去的40年中,美国的助学金维持在17-40%,贷学金占40-60%,工读占5%左右,“不以经济需要为基础”的奖学金无法完成资助大量困难学生的使命,仅占2%左右。这种分配方式能反映机会均等的理念，同时兼顾各方的利益，维护了各自的立场。多元的资助理念又使学生的经济困难与资助需要得到了规范的审核，使学生既感到得到了支持，又使学生承担起一定的经济责任。对于凡是拖欠贷款的人，银行则会把拖欠者的账户转给专门的追款机构。在美国的个人资信系统中，有两个记录逃税记录和助学贷款违约记录会终身相伴，一辈子带着这种污点将很难翻身。3.2 完善我国的助学贷款新政策3.2.1明确政府、银行、学校、学生各自的责任新国家助学贷款的实施需要政府明确其责任，政府在其中不能只起一种引导的作用，应该承担一定的风险。政府应做好贴息工作；做好风险资金的到位；及时做好宏观调控管理；制定与助学贷款相关的法规政策；完善国家助学贷款体系的建设，监督高校，银行的实施情况；建立对贷款学生的监督体系；设立政策性银行或者成立专项基金，以改变商业银行承担助学贷款的定性错误问题，保证每一个贫困学生都能够得到助学贷款的帮助。商业银行应该加强与高校的联系，及时获取贷款学生的信息；提高服务质量，以使学生能够熟悉相关的助学贷款知识；加强对贷款学生的资格审查，使助学贷款贷到真正需要帮助而且信用较好的学生手里；制定相关的评定标准，使助学贷款多样化，避免一刀切；给与还贷积极的学生一定的优惠政策；协助国家与学校建设信用体系与监督惩罚机制。学校应该积极贯彻国家的政策法规；向银行提供真实可靠的贷款学生信息；集中推荐贷款申请；建立、更新和管理贷款人的有效联系方式等有关信用档案，并在学生毕业后将其离校后的有效信息及时提供给相关银行；要监督贷款学生的资金使用情况；向大学生做好诚信教育工作，使大学生树立诚信意识。作为学生首先要有诚信意识，及时履行自己的义务；向学校与银行提供真实可靠的信息；离校后及时提供自己的相关信息等。3.2.2加强信用体系建设完善关于信用方面的立法工作，对于信用信息的采集、披露、使用，信用服务机构的市场准入和运行规则，以及政府部门的公共信用服务和监管等，用法律加以规范，使关系社会信用的各个方面都有法可依。加强诚信教育，从学生入学开始就要加强对他们的诚信教育，加强沟通。从奖惩两方面对学生的诚信意识进行加强，一方面对于按时还贷的学生可以适当地进行减免，另一方面对于恶意违约的学生要给与加征利息的惩罚。信用体系的建设同时需要政府与银行的操作公开化、透明化，改变使用单纯的行政命令、强制手段来实施助学贷款，通过信息的采集、交流、公开使过去针对某个时点的监管变成全过程的监管。由单个部门的专业监管变为全方位的综合监管。由相互隔绝、各自为战的内部监管变为相互配合、互联互通的开放式监管。通过采用现代化的技术手段，建立信用行业标准化体系，使各地区、各部门信息互联互通，堵塞监管漏洞，使不守信用的行为无处藏身。设立大的信用监管公司，以统筹管理各个区的信用工作。加强建设信用的惩戒和褒扬机制，使失信者在公共服务、银行信贷等方面丧失便利，在生产经营中减少交易的机会，提高交易的成本，直至被优胜劣汰的市场机制逐出市场。新闻媒体对失信行为进行曝光，使他们的形象受到打击。3.2.3逐步改变直接贷款予学生的做法，改贷款予贫困家庭实行生源地贷款便于管理，便于回收与监管。基层人民银行要积极督导金融机构办理助学贷款业务。各金融机构要积极参与助学贷款业务，为助学贷款提供简便、快捷、高效的服务。加强管理，对于开展的助学贷款业务要实行严格的审查制度。通过银校的紧密合作建立借款学生的信用档案，纳入全国范围的个人信用体系。对农信设的助学贷款业务给与风险补偿。各级政府组织金融、教育、宣传媒体的多方配合，形成协调互动机制。县（市）尽快组建县（市）助学管理中心。因为助学贷款涉及到政府主管机构、财政、人行、高校、借款人及受益人诸多方面，政府应制定配套的实施办法，协调多方的关系，地方政府应给予农村信用社必要的优惠政策，实行阳光操作，在不涉及隐私权的情况下，对当年所需生源地助学贷款人员名单向社会公开，接受社会监督。3.2.4采取多元的助学方式国家助学贷款是帮助高校困难学生的措施之一，此外，高校本身对困难学生的经济援助措施有“奖、助、贷、补、减”等“五金”。国家助学贷款应与“五金”协调，形成有机整体，共同完成资助困难学生完成学业的重任。加大奖的范围和力度，积极开展各种形式的助学方式：设立助学基金、发行助学债券；给与学业优秀的学生减免学杂费和补助；引导社会资金进入学校，资助贫困学生，减轻助学贷款压力；增加勤工俭学岗位，使更多的贫困学生通过自己的劳动减轻生活负担。国家助学贷款政策实施了七年，一部分贫困生在它的资助下顺利完成了学业。他们正在为中国的发展做出贡献，这也是实施助学贷款政策的意义所在。虽然国家助学贷款政策自身仍然存在这样或者那样的问题，但是，伴随着中国的改革，这个问题终将被解决。助学贷款问题不是一个短期可以解决的，孤立的问题。它的独特性是与当前中国的实际相联的，只有不断地改革，结合中国实际，中国的教育才能走出自己的特色。只有不断地坚持改革开放，实现中华民族的复兴，最终实现共同富裕，贫困生上学问题才能得到最终的解决。参考文献：1 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