对农信社改革扶持政策与监管问题的思考.doc

对农信社改革扶持政策与监管问题的思考从近两年新一轮农村信用社改革的实践来看，农村信用社的管理体制初步理顺，资本充足率提高，抗风险能力增强，清收不良贷款工作取得进展，资产质量明显改善，外部环境得到改善，各项扶持政策逐步落实，历史包袱得到有效化解。总的来说，新一轮深化农村信用社改革取得了阶段性成果，但改革过程中暴露出的一些深层次问题也亟待思考和解决。一、关于农村信用社改革的资金扶持政策问题长期以来，受各种因素影响，农村信用社背负了沉重的历史包袱。为推动这次农村信用社改革，国家从资金、财政、税收和利率等方面给予了有力的政策扶持，这对于农村信用社化解历史包袱、改善财务状况确有较大帮助。但对农村信用社改革在资金扶持数量和支持方式方面，仍存在一些问题。（一）资金扶持力度有待加强据统计，通过落实各项扶持政策，农村信用社可得到人民银行专项票据和专项借款资金1600多亿元，减免营业税、所得税99亿元，保值储蓄利息补贴69亿元，专项票据利息收入57亿元，合计可取得资金支持1800多亿元。但对于背负着沉重历史包袱的农村信用社而言，这1800多亿元扶持资金，并不能满足改革的实际需要。首先，根据2002年末全国农村信用社报表而计算的资不抵债额3300多亿元，并不是真实的损失数量。由于农村信用社长期以来信贷资产质量和统计数据不实，导致资金扶持政策被"打折"。其次，按照对改革试点地区农村信用社的损失由中央分摊一半，地方和农村信用社分摊一半的成本分担原则，对剩下的一半损失，地方政府不可能也不愿意为以前的历史包袱"买单"，只能落在农村信用社身上，而短期内靠信用社自身是无法弥补几千万、上亿元亏损的。在这种情况下，由于资金扶持政策不到位，"输血"数量不足，历史包袱得不到有效解决，不仅无法强化农村信用社支持"三农"的金融服务功能，而且在日趋激烈的金融市场竞争中，农村信用社仍处于十分不利的地位。第三，虽然形成农村信用社损失中既有政策性因素，也有地方政府干预影响以及自身经营的原因，但农村信用社的实际损失，归根到底主要是长期以来农村信用社在特定的历史和区域环境下，承担了计划经济下的"剪刀差"成本、计划经济向市场经济转轨期间的试验成本以及市场经济条件下的"城乡歧视"成本。正如在四大国有商业银行中，农业银行由于历史上主要服务于"三农"等弱势产业和区域，从而为此背上了沉重的负担。但与同样是定位于服务"三农"的农业银行相比，农村信用社在改革和转型过程中所获得的资金支持存在较大差距。（二）资金支持方式有待完善与支持国有商业银行改革，国家以账面价格收购和剥离银行不良资产以及用外汇储备向银行注资的方式不同，国家对农村信用社改革在资金扶持上采取了"花钱买机制"的方式，即中央银行专项借款的发放进度和专项票据的发行与兑付，必须与试点省（市）改革试点方案的实施进程相结合，与农村信用社增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的效果挂钩，以取得"花钱买机制"的政策效果。虽然这种资金支持方式在设想上想通过设置专项借款和专项票据的发行和兑付条件，对农村信用社改革建立一个激励机制，力求促进改革措施的真正到位。但由于资金扶持条件的有限性和转制期限的仓促性，致使"花钱买机制"的工作过程可能走向形式主义，难以实现预期的理论效果。首先，按照中国人民银行的农村信用社改革试点资金支持方案实施与考核指引，农村信用社申请专项票据发行和兑付的条件之一是资本充足率应分别达到02、2%4和8。在扶持资金不足以弥补账面亏损的情况下，农村信用社要达到规定的资本充足率条件，唯一的办法就是向社会募集股金。农民、农村工商户和其他经济组织入股信用社的主要目的是为了获得较高的分红收益。但是按照现行的财务制度，在没有弥补完历年亏损的情况下，是不允许分配红利的。如果没有红利，又有谁向信用社投资呢？实际上，在农村信用社实际损失尚未弥补情况下，向社会募集股金，要么是把入股社员作为历史欠账的"替罪羊"，要么是对入股股金给予不低于同档次存款利率的分红承诺。选择前者，必然会造成社会问题；而选择后者，就形成了"存款化股金"。而"存款化股金"的根源，则在于不切合农村信用社当前实际情况的资本充足率条件。其次，"花钱买机制"的目的，是在给予农村信用社资金扶持的同时，督促其转换经营机制。但是要看到，长期以来，农村信用社的管理体制已经更迭，管理制度和经营思想难于统一；合作制和股份制的结合还处于磨合期，农村信用社产权关系难于明确；省级政府接手农村信用社的管理职责后，机构分散、多级法人的管理体制难于理顺。这些涉及经营管理体制根本问题的解决，需要一个长期的过程和艰苦的努力。从另外一个角度看，我国国有企业经过20多年改革，国有商业银行经过近10年改革，花费了数万亿元改革成本，目前仍然没有彻底解决法人治理机构和转换经营机制问题。相对国有企业和国有商业银行，农村信用社改革的起点更低，改革难度相对更大一些。从这个角度上理解"花钱买机制"，"花钱"是必要条件，"买机制"客观上需要一个过程。如果把农村信用社经营机制转换的过程定格在2年或4年，那么，仓促建立起来的机制也只能是一种"假机制"。因此，对深化农村信用社改革要有一个合理的预期，不能急于求成。第三，此次央行专项票据资金兑付另一重要条件是按"一逾两呆"口径考核，不良贷款比例较2002年12月末降幅不低于50。其实，作为农村经济的金融表现形式，农村信用社历史包袱重、资产质量差、经营困难等问题，是对我国农业发展效率较低、农村经济基础薄弱、农民收入增长缓慢等问题的客观反映。在这种情况下，一是如果没有农村经济和农民收入的根本好转，农村信用社资产质量问题也不可能得到根本扭转。二是受制于目前我国农村领域产权制度未确立、资产流动性差、变现比例低的现状，农村信用社的不良贷款清收工作十分艰巨。但是为了得到中央银行的资金支持，为了达到规定的不良贷款比例降幅要求，部分农村信用社要么是在报表数据和贷款形式上弄虚作假，要么是加大贷款投放，来稀释不良贷款比例。由此导致的结果，一是农村信用社不良贷款问题并未得到实质性解决，二是在得到中央银行专项票据资金化解不良贷款的同时又可能产生新的不良贷款。综合上述分析，笔者认为，既然国家已经意识到农村信用社改革，不仅关系到信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局，就应该根据农村信用社的实际情况，给予其必要和足够的资金和政策扶持；既然国家已经决定承担一半损失，并且对实际损失有了明确的界定，就不要再对资金扶持政策"打折"，或者设置和增加各种不切实际的门槛和条件，以免加大政策交易成本；既然国家已经决定把农村信用社的管理交给省级政府，就要相信省级政府有能力管理好农村信用社。而考虑到农村信用社改革是一个艰巨和渐进的过程，就需要给其一个逐渐修复的时间，不能急于求成。二、关于农村信用社监管与管理问题改革试点方案明确了"国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险"的监督管理体制，形成了中央银行、银监会、省级联社对农村信用社多头管理的格局。而省级联社的"管理"与金融监督当局的"监管"有着不同的内涵，如何合理界定省级联社与监管部门的管理权限，形成行业监管与行业管理的相互分工和配合，避免监管中的真空和重复，减少工作中的推诿与扯皮，是一个需要认真思索的问题。（一）银行业监管部门的监管重点我国银行业监督管理法明确规定："银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力"。按照这一立法原则，监管部门对农村信用社的监管重点应从经营和绩效方面转移到合规性和风险监测与处置方面上来。首先，对农村商业银行、农村合作银行、以县为单位统一法人和二级法人的农村合作金融机构以及省联社，根据不同组织形式，对资本充足率等市场准入核心指标建立分类监管标准，实行分类监管。其次，建立健全农村合作金融机构风险评价指标体系，对各类风险进行动态评价，及时作出风险提示。第三，根据农村信用社特点，界定金融业务许可范围，同时组织现场检查和非现场监测，依法查处违法违规行为。第四，强化市场退出机制，对资产质量较差和金融风险较高的信用社，及时提出限期改正措施，对限期不能改正的实施破产和清算。第五，维护金融市场的公平竞争，取消对农村信用社的各种歧视性政策。第六，监管部门在履行行业监管过程中，针对农村信用社积累问题多、行业起点低的现状，不应仅局限于挑毛病、找问题的角色，应主动帮助农村信用社解决问题，化解风险，从而使行业监管更具人性化和高效化。（二）人民银行的监管范围按照关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见和中国人民银行法的有关规定，人民银行应对信用社执行有关存款准备金管理规定、人民银行特种贷款管理规定、人民币管理规定、银行间同业拆借市场和银行间债券市场管理规定、外汇管理规定、清算管理规定以及反洗钱规定的情况等进行监督检查，督促其依法经营。在改革试点期间，人民银行应重点做好对信用社发生支付风险时及时提供资金救助，确保改革的顺利进行。尽管对认购中央银行专项票据和使用专项借款的信用社，人民银行可对其相关工作进行监督检查，但是这种监督检查也应主要体现在对信用社经营的合法性监管方面。（三）省级联社的主要管理内容省级联社代表省政府对农村信用社实施行业管理，是一个新课题。关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见明确提出，省级联社对指导、督促信用社完善内控制度和经营机制负主要责任。按照指导意见要求，省级联社对农村信用社管理重点应放在内控制度建设和转换经营机制方面上来。首先，农村信用社内控制度建设主要包括以下三方面：一是根据国家金融政策及相关法律法规，建立对全省农村信用社具有普遍适用性的行业规章与管理制度，通过制定行业规范与加强监督约束，管住农村信用社的发展方向与经营行为。二是在产权制度改革基础上，按照现代金融企业制度的要求，指导和督促信用社建立社员代表大会、理事会、监事会和经营班子相互制衡的法人治理结构。三是按照商业银行内部控制指引的基本要求，指导和督促信用社健全贷款审查、财务管理、人事管理委员会等决策组织，明确岗位职责，实行授权审批制度，健全风险识别和监控系统。其次，省级联社在对信用社加强规范管理的同时，要注重对其"四自"能力的培养，指导和督促其尽快转换经营机制：一是形成能进能出、能上能下的人力资源合理配置机制；二是建立以经营管理绩效为标准的高管人员评价和任用机制；三是建立与个人贡献挂钩的薪酬分配机制；四是建立以满足客户需求为目标的业务拓展机制和以市场为导向的机构重组机制。第三，作为具有法律地位的行业组织，省级联社要充当全省农村信用社利益"代言人"的角色。一是争取政府和有关职能部门支持，落实各项扶持政策；协调和化解部门矛盾，降低农村信用社从业成本；二是提升农村信用社的企业形象和法律地位，有效维护农村信用社的合法权益。第四，在履行行业管理职责的同时，省级联社还要担负起为社员社提供公共服务的职能，解决单个信用社由于自身规模小、信息不充分、自制成本高等产生的普遍性难题，如组织员工培训、建立结算网络、加强资金调剂等工作