公共危机管理印尼海啸事件MPA案例分析(重庆大学).doc

公共危机管理印尼海啸事件MPA案例分析(重庆大学)陈源20110130行管一班 7·17印度尼西亚海啸事件 案例适用课程 ： 案例编写人 ： 所 属 学 院 ： 案例编写日期 ： 1陈源20110130行管一班 公共危机管理管理案例分析7·17印度尼西亚海啸事件 引言2006年7月17日，发生了7·17印度尼西亚海啸事件。此次事件属于公共危机管理的典型自然灾害危机案例，在危机管理过程中，政府起主导作用，但表现不够成熟。总而言之，通过本次案例的分析，我们将清楚事件的前因后果，了解危机过程中政府的表现，并从中得到有益的启示，应用到中国的危机管理上来。关键词 公共危机管理 印尼海啸事件 政府 案例正文一、 危机简介名 称：7·17印度尼西亚海啸事件地 点：印尼印度洋海域沿岸部分地区时 间：2006年7月17日结 果：嫌犯被击毙伤 亡 情况：至少668人死亡，1438人受伤，287人失踪，74100人无家可归 2陈源20110130行管一班 印尼海啸是指2006年7月17日印尼当地时间3时24分(北京时间16时24分)在印尼爪哇地区（南纬9.4，东经107.4）发生7.3级地震。震中距海岸线约180公里。太平洋海啸预警中心称，这次的地震触发了印尼爪哇岛、苏门答腊岛，以及澳大利亚圣诞岛和可可岛区域海啸预警。这次海啸，造成至少668人死亡，1438人受伤，287人失踪，74100人无家可归。截至7月17日傍晚，已造成当地至少80人死亡。截至7月18日，印尼地震引发海啸已造成357人死亡，其中包括来自沙特、巴基斯坦、荷兰、日本和瑞士等国的名外国人，另有数百人受伤，5400多人无家可归，万余人被撤到地势较高的地方避难。此时记者证实，暂无中国公民伤亡。截至7月19日，印尼政府部门称，海啸中本国遇难者人数升至531人，另有270多人失踪。印尼缺乏预警系统导致悲剧重演，海啸死伤惨重。印度尼西亚副总统优素福·卡拉18日晚间说，国家救灾统筹机构18日已向遭受地震和海啸袭击的西爪哇南部地区提供了约110万美元的紧急救济经费，以帮助地方政府迅速展开救灾工作。海啸过后一片狼藉。截至7月22日，据印尼官方报道，海啸中印尼本国的死亡人数已达659人，另有330人失踪。卡拉说，救灾行动主要由各级地方政府负责实施，中央政府将给予大力支持。他说，从目前的情况看，此次地震和海啸与2004年亚齐海啸相比，其损失程度小得多，被严重毁坏的房屋和建筑物也不是太多，灾民们可望很快返回家园。印尼人民福利统筹部长巴克里等政府高级官员等18日赶赴灾区，向当地政府移交了大米、药品等救济物资。当时，共有1300多名印尼国民军士兵和数百名警察投入救灾行动，来自印尼国内各地的医疗小组也陆续抵达灾区。此外，联合国人道救援小组也已经抵达灾区，协助救灾行动。海啸是一种具有强大破坏力的海浪。水下地震、火山爆发或水下塌陷和滑坡等大地活动都可能引起海啸。地震发生时，海底地层发生断裂，部分地层出现猛然上升或者下沉，由此造成从海底到海面的整个水层发生剧烈“抖动”。这种“抖动”与平常所见到的海浪大不一样。海浪一般只在海面附近起伏，涉及的深度不大，波动的振幅随水深衰减很快。地震引起的海水“抖动”则是从海底到海面整个水体的波动，其中所含的能量惊人。3陈源20110130行管一班海啸时掀起的狂涛骇浪，高度可达10多米至几十米不等，形成“水墙”。另外，海啸 波长很大，可以传播几千公里而能量损失很小。由于以上原因，如果海啸到达岸边，“水 墙”就会冲上陆地，对人类生命和财产造成严重威胁。 二、 危机概况分析1. 危机的类型1）危机类型：自然灾害类事件2）归类原因：事件是发生于印尼爪哇岛、苏门答腊岛，以及澳大利亚圣诞岛和可可岛区域，是人类不可控的，属于自然灾害里的海洋灾害事件。2. 危机的特征和影响1）突发性和高度的紧迫性印尼爪哇岛南部海岸海底发生里氏7.7级强震，5分钟后便引发海啸，袭击爪哇南部沿海一带。受袭地区包括雅加达西南270公里的海边度假胜地庞岸达兰市，地震震中即在庞岸达兰岸外的印度洋海底33公里处。首都雅加达虽然距离震中约300公里，但民众仍然感受到大约1分多钟的震动，一些在高楼办公或居住的民众纷纷跑到平地空旷处避难。如此灾难突然暴发，政府毫无防备之力，也没有什么设施可以缓解灾害带来的伤害。由于此次海啸受灾范围广，政府展开大面积营救也很困难。据美联社报道，印尼南部由地震引发的海啸已经造成至少110人死亡。因为在一些地域没有预警系统，导致当地居民无法得知海啸消息。所以失踪和遇难的人数不断的增加。2）高度的危害性和破坏性根据印尼官方的统计，到20日下午为止，地震和海啸已造成近600人死亡、500多人受伤、150多人失踪和6万多人在临时收容所避难。印尼受灾当晚，灾区到处都是汽车的喇叭声，汽车的前车灯也在黑暗中不停的闪烁。在另一个灾区，焦虑的幸存者们不断掀开裹尸布辨认寻找在地震以及海啸中失踪的亲人。妇女坐在地上号啕大哭，在她的旁边，摆放着100余具死难者的遗体，其中包括多名儿童，他们的身上都覆盖着各种颜色的被单。建筑物被毁坏，船和人、包括人们的物品被冲走。3）高度不确定性和易变性海啸这种自然灾害类的都无法在长时间前预知，在第一次海啸之后是否伴随小海啸等都是极具易变性的，如果政府没有做好信息公开，很容易引发公民的恐 4陈源20110130行管一班慌，不利于灾后秩序的维护和救济。 三、 危机形成原因分析1. 地震震级大，震源浅本次地震震级达8.7级，属于特大地震。地震发生在澳大利亚板块与印度板块两大全球构造板块的交界处。地震区内，印度板块，相对缅甸板块，以6厘米/年速度向西北方向运动，在巽他海槽斜向俯冲收敛。印度板块向缅甸板块下，长期俯冲，积累了巨大的应力和能量，突然释放，引起地壳剧烈震动。又由于震源浅（仅10公里），对海水的扰动强烈，引发巨大的海啸。 2. 受灾地区没有建立海啸警报系统，缺乏预警机制印度洋海域国家均未建立海啸警报系统，缺乏预警机制，当大地震引发海啸时，当地政府和人民在没有任何防备和避难知识的情况下，遭受了“灭顶”之灾。而太平洋海域的许多国家，为了预防海啸，早在上世纪六十年代就已成立了太平洋海啸警报系统，国际海洋学委员会组成了“太平洋海啸警报系统国际协调组”，对海啸警报系统业务开展协调工作，曾进行过一些成功的海啸预警，使人员的伤亡大大减少。印尼遭2004年海啸袭击后着手建设海啸预警系统，但是目前覆盖面仍然很有限。最终设想是在海底地震发生5分钟内发出海啸警报。不过，有关专家认为，这只不过是一种梦想。印尼有1.7万个岛屿，至少需要22套浮标、120台安装数字录音设备的潮汐监测仪和160台地震仪，才能实现预警系统覆盖全境的目标，仅此一项就需要1.2亿美元。印尼试图实施这项计划时，一场灾难发生了，交通部长哈达·拉查萨也认为印尼缺乏必要的设备。3. 观测浮标受损即使印尼政府通过电话、广播和电子邮件等手段向灾区政府发出警报，由于没有现成的预警系统，也无法及时通知当地居民和海滩上的游客。印尼技术研究部官员埃迪·普里汉托罗说，爪哇岛南部地区没有海啸预警系统。印尼政府去年在苏门答腊岛附近海域部署了两套装有海床压力传感器的浮 5陈源20110130行管一班标，用于监测海啸情况，但没有一套发挥了作用。4. 受灾地区对遭受地震海啸的潜在危险性估计不足 尽管此次地震海啸受灾国家历史上也有地震海啸记载，但对如此大的灾难估计不足，也没能与国际海啸研究机构和有预警能力的国家开展积极的合作。5. 受灾地区社会防灾准备不够 一些受灾地区经济不发达，沿岸建筑缺少相应的抗海啸措施，海边的一些旅游、度假等公共建筑，缺乏防浪、避险设施，事先没有很好的防灾准备。再加上交通、通讯等设施落后，灾难发生后，受灾情况不能及时获得，延误了灾后救援工作，客观上加重了灾害程度。6. 受灾地区正值旅游旺季，防灾意识弱本次地震海啸发生在本年度的圣诞节，是受灾地区的旅游旺季，来自世界各地的旅游者云集海边，宾馆的入住率达到了百分之百，游客处于放松休闲状态，当地人们忙于接待，防灾意识极低。7. 国际援助不足印尼苏门答腊岛附近印度洋海域2004年12月发生强烈地震引发的海啸波及十多个国家，造成20多万人死亡。这一空前的灾难促使国际社会关注全球海啸预警系统建设。然而，自那以来，国际社会援助印尼的资金逐渐减少。普里汉托罗说，没有国际社会援助，印尼无法继续建设海啸预警系统。除两套受损浮标外，购买其余20套浮标的资金还没有着落。海滩和沿海村庄迄今没有安装警报器。 四、 危机处理措施分析1. 印尼政府1）预警政府：海啸已造成数百人死亡，数万人逃离家园。印尼一名部长18日说，海啸发生前，印尼政府曾收到美国和日本海啸预警机构发出的警报，但没有及时通报公众。7月18日，印尼科技与研究国务部长卡迪曼承认，在深海地震发生后15分钟左右，太平洋海啸预警中心以及日本气象局相继向印尼政府发出警告，称强震虽然不会引发“广泛的毁灭性海啸”，却可能在印尼引发海啸。此时距离海啸发生还有大约45分钟，但印尼政府没有将警报公诸于众，原因是为了避免引起不必要的恐慌。根据印尼当局最初的测量结果，地震震级为5.5级，当局据此判断地震不 6陈源20110130行管一班可能会引发海啸，后来印尼当局又将地震级别更改为6.8级。印尼副总统卡拉在接受记者采访时也认为，没有必要发出警报，因为大多数人在感知地震发生后已经自动撤离了海滩。“事实上，有一种自然预警系统在发生作用。”然而，据很多幸存者回忆，他们都没有感觉到地震发生。他们只感到很轻微的地震，非常微弱，都没想到震感这么微弱的地震竟然会引发海啸。可见，所谓的“自然预警系统”并不能代替政府应该履行的职责。19日，科技与研究国务部长卡迪曼说，印尼地震局给至少400名官员发送了警报短信，而且他的一名下属也在电视上发出了海啸警报。但是卡迪曼并没有说清楚，这些行动是海啸发生前还是发生后采取的，也没有说明这400名官员中是否包括灾区的地方官。而且，就算地方官接到了警报，海滩上也没有安装警铃和广播设备，根本无法把警报信息传达给海滩上的人。正是由于海啸预警系统太不完善，才使得300多人转眼葬身大海。2）救灾A.救灾、转移迅速印度尼西亚副总统优素福·卡拉18日晚间说，国家救灾统筹机构18日已向遭受地震和海啸袭击的西爪哇南部地区提供了约110万美元的紧急救济经费，印尼政府也迅速组织专业救援队和1000多名军警投入救灾行动，以帮助地方政府迅速展开救灾工作。到19日晚，印尼政府有关部门公布的死亡人数增加到531人，另有200多人失踪。印尼人民福利统筹部长巴克里等政府高级官员等18日赶赴灾区，向当地政府移交了大米、药品等救济物资。截止当时，共有1300多名印尼国民军士兵和数百名警察投入救灾行动，来自印尼国内各地的医疗小组也陆续抵达灾区。此外，联合国人道救援小组也已经抵达灾区，协助救灾行动。苏西洛总统呼吁海滨居民迅速转移到安全区域。“我号召人们从脆弱的地区撤离，目前至少发生了五次余震。”苏西洛总统还表示政府已经派出军队和救援队伍迅速赶往现场。B.物资缺乏当时救灾工作面临的最大问题是缺乏重型机械，只有6台中型机械，仍需要多台中型机械，才能更有效地搜寻遇难者的遗体以及清理废墟。如果没有中型机械，要清理废墟是很难的。当时，主要目标是搜寻生还者，挖掘遇难者的遗体，清理道路障碍物，以保证车辆通行无阻，把救济物资尽快地送到灾民手中。芝拉查镇镇长古斯利亚迪说，数千名渔民向他抱怨说，灾民只收到县政府提供的少量救灾物资，希望政府派出重型机械到灾区，协助他们搬移被海啸冲上岸的船只。在该地区，海啸把数百艘渔船冲上几百米远的陆地，其中50多艘已 7陈源20110130行管一班被毁坏。另外，虽然地震海啸已过去3天，但政府还没有决定拨出多少救济金帮助灾民。总统府发言人安迪19日说，内阁会议只讨论救灾需要多少资金，但没有决定将拨出多少资金，因为需要视灾情发展才能决定。他同时指出，在地方政府的领导下，救灾行动进展良好，一些相关部长已经到灾区视察并提供了不少赈灾物资。国会议长阿贡19日到灾区视察时表示，国会预算委员会正在商讨拨发救济金问题。C.政府信息公开度不高但是，政府信息公开度不高，导致很多百姓以为后续有小海啸，人心惶惶，一片混乱。卡拉说，救灾行动主要由各级地方政府负责实施，中央政府将给予大力支持，此次地震和海啸与2004年亚齐海啸相比，其损失程度小得多，被严重毁坏的房屋和建筑物也不是太多，灾民们可望很快返回家园。3）重建印尼灾后重建还是做得比较好的。印度尼西亚总统苏西洛21日敦促地方政府，加快著名海滨庞岸达兰的灾后重建，并使其成为更具吸引力的旅游胜地。右图是2006年7月19日，在印度尼西亚受海啸侵袭最严重的西爪哇省尖米士县庞岸达兰地区，工作人员从卡车上卸下准备发放给灾民的食物。庞岸达兰是此次地震海啸的重灾区，爪哇岛南部沿海全部经济损失的80都集中在这里。当地至少有340人在这次地震和海啸中死亡，另有大批旅馆、民房和渔船等被毁，数十家小型工厂受到严重损坏。苏西洛是在视察遭受17日地震和海啸袭击最严重的西爪哇省庞岸达兰海滩时讲这番话的。他将灾后重建计划称为“更高标准的恢复”计划。他说：“我们不仅要使其恢复原来的状况，而且要提高它的竞争力。” 至今，印尼海啸灾后的重建工作还未结束。南方周末记者专访了印尼海啸重建机构BRR发言人伊曼纽尔·米果（EmanuelMigo）。附件为详细资料。2. 印尼媒体 印尼媒体一直跟踪报道，对于整个过程来说起着至关重要的作用，百姓监督政府，政府才能发挥好作用，做好面对危机的相关工作。 8 陈源20110130行管一班 五、 印尼应对自然灾害的经验和教训1. 理论分析1）公共危机管理体系的静态结构第一，完备的应对计划。第二，高效的核心协调机构。第三，全面的危机应对网络。（组织层面；技术层面）第四，成熟的危机应对意识和应对能力。第五，在危机管理中充分利用和发挥媒体的作用。 （与政府和公众形成三角平衡关系）2）公共危机管理的动态机制第一，建立危机预控机制。危机预警系统：包括危机迹象的监测、危机迹象的识别、危机迹象的诊断和危机迹象的评价。危机预控系统：包括思想准备、组织淮备、物质准备、基础设施准备以及危机处理准备。第二，建立危机救治机制。(A)积极性的强制干预。（针对决策者非理性状态）(B)探寻危机产生的根源。（安抚民众情绪；进一步采取措施的前提）(C)通过一系列决策稳定社会，进行心理救治。（尽可能保证公共生活的正常 ；开展政府公关 ）(D)动员社会的参与。 （缓解危机在公众中产生的副作用 ；降低政府救治危机的成本 ）(E)强调公共部门应对危机过程中的有效沟通。完善法制 2. 经验分析加快建设海啸预警系统。印尼拥有世界上最多的活火山，达到129座。在火山活动和地壳变化的相互作用下，大多数发生在海底的6级以上的强震都极有可能引发海啸。在亚奇地震引发海啸以及西爪哇和中爪哇地震引发海啸以后，印尼政府意识到加强监测和预报的重要性。印尼科学院评估认为，虽然海啸预警系统对预防地震作用有限，但是在减少人员伤亡方面可以发挥巨大作用。9陈源20110130行管一班亚奇海啸后，印尼政府计划在2009年初完成建立海啸预警系统。苏西洛总统表示把计划提前到2008年中完成。印尼政府还在全国所有海岸线修建了585座预警塔。加强和完善报警系统和通报机制。苏西洛亲自指示地方官员，力求尽快制定在第一时间内向民众发出地震或海啸报警的固定程序，并展开预防灾难的训练。他要求地方领导人建立与民众交流的机制，设立每天24小时戒备状态岗哨，持续监测和收集地震和海啸的信息。印尼交通部与气象和地质部门研究决定，在预警设备尚未完善的情况下，政府将通过手机短信、电视盒收音机等途径，在地震发生4分钟后向民众快速发布关于地震和海啸的信息。此外，气象和地质部门还直接向警察总部通告地震和海啸信息，通过警方将消息迅速传至各地政府。居民如何自救和疏散成为关注重点气象和地质部门官员指出，高楼防震功能必须提高，应安装检测地块移动的加速器和疏散居民的设施。高楼管理部门也必须进行预防地震的培训。印尼还在巴厘岛举行了应对地震和海啸的避难演戏。专家还建议每个地区都成立戒备系统，研究和筹划如何在灾难发生时成立救护组，如何进行疏散一级怎样安置灾民等。 3. 记取的教训救灾法规和应急机制的缺位印尼自然灾害频发，仅地震每年就发生数千次，但政府当时也没有一套完整有效的应对自然灾害的法规和应急机制。当灾害来临时，从中央到地方各级政府显得惊慌失措，行动缓慢。在2004年亚齐大地震引发的印度洋海啸和2006年的日惹地震中，大部分灾民没有得到政府的及时帮助，多数情况下只能自救。不仅如此，印尼各级政府还以资金短缺为由，拒绝或拖延在一些岛屿安装地震仪，致使震前得不到任何预警信号。亚齐海啸后，印尼政府曾指示地方政府尽快建立应急中心，在突发事件发生时就近抢救灾民和救济难民，但各地并未认真落实这一项措施，导致赈灾工作依旧秩序混乱。另外，印尼的公路、铁路和海港码头缺乏必要的保养和维修，遭灾时也未采取抢修措施，致使救援人员和车辆很艰难到达灾区。协调机制缺乏也严重影响了救灾速度。 所以，综合得说次案例说明应对自然灾害危机时，印尼在这方面还是不成熟的。中国也应当借鉴教训，应用到我国的危机应对中来。10陈源20110130行管一班 附件1：灾后重建和恢复在短时间内不可能做得非常好。重建中的组织者组织协调工作的时候需要有做出和当地需求相关的决定以及制定相关政策的自主权。2004年12月26日，印尼发生大海啸，波及印度洋沿岸国家，造成22.5万人死亡，2006年7月17日又再次发生大海啸。至今，印尼海啸灾后的重建工作还未结束。南方周末记者专访了印尼海啸重建机构BRR发言人伊曼纽尔·米果（EmanuelMigo）。南方周末：印尼海啸之后，印尼的损失是多少？伊曼纽尔·米果：亚齐和尼亚斯因海啸和地震遭受的损失总计60万亿印尼卢比，大约60亿美元。南方周末：这些损失都是由哪些机构来负责赔偿？其中保险公司的能占多少比例？伊曼纽尔·米果：保险公司（的赔偿）约占5，大约3.2万亿印尼卢比（3.2亿美元）。海啸和地震袭击了北苏门答腊西海岸的小城镇和乡村，但这些受影响地区的保险渗透率低。灾难发生的7个月后，大部分的大额索赔就已经由保险公司赔付，没有任何一间保险公司被关闭。印度尼西亚政府对此不进行干预。印尼政府只要求他们尽可能快地承担他们的责任，以帮助受影响的人或者公司早日复原。南方周末：作为印尼负责灾后重建的主要部分，BRR的主要工作有哪些？伊曼纽尔·米果：BRR的主要任务是在国民政府预算提出的执行准则基础上，协调和实施恢复和重建项目，以及促进和协调恢复和重建计划的执行，这些计划由中央、地方政府以及国际非政府机构和捐助机构等外国机构执行。南方周末：除了BRR以外，还有哪些组织参与到灾后救助和重建过程中来？伊曼纽尔·米果：除BRR之外，还有不少于200个非政府组织和捐助组织在亚齐和尼亚斯活动。这个数字与2005年5月记录的数字有明显不同，当时记录在案的组织有480个。非政府组织、捐助国、多边机构和国家财政累计的承诺金额目前已达60亿美元左右。有80以上的承诺款已经到位。联合国儿童基金会等机构参与了进来，在印尼开展了多个项目。11陈源20110130行管一班非政府组织是我们的合作伙伴。如果没有他们的参与，没有他们和我们的合作，印尼的重建过程不会取得现在这样的进展。国际机构都拥有强大的实力，这对于重建过程来说是非常大的帮助。南方周末：印尼灾后重建已经取得了哪些成就？伊曼纽尔·米果：迄今（2008年4月30日）为止取得的进展是：建成108756间新房、781个卫生设施、991套校舍，培训了25794名教师。建成/重建了2542公里道路、255座桥梁、11个空港、18个海港。1649处宗教设施和934套政府设施得以重建。为中小型企业作了114.931套融资计划。南方周末：对于您所说的中小企业融资计划，BRR怎样确定援助对象？伊曼纽尔·米果：BRR拥有一个标准程序去选择那些援助对象。比我们遵循他们的建议，而公开宣布遭受灾害损失的中小型企业要好。很多融资计划使用的是在微型财政模式（microfinancemodel）中的循环资金，所以我们不得不选择那些真正多产的或者有一个明确计划的企业作为对象（进行援助）。最重要的标准就是，那些中小型企业是真正在灾害中受到损失，并且他们在做买卖的过程中有实际的接受能力，我们希望他们能够循环利用好这些融资的资金。南方周末：现在已经建成的房屋都是无偿给灾民还是要付钱购买？伊曼纽尔·米果：我们给灾民的房屋都是无偿的。不过人们可能不能根据自己的喜好去挑选房屋，因为所有组织提供的房屋都是一样的大小，花了一样多的钱去修建。除了BRR，还有另外一些组织也参与到房屋计划中 ， 比 如 说 UN Habitat，SamaritansPurse，IFRC和其他的非政府组织。重建房屋的资金来自印尼政府和一些国际机构。南方周末：此次中国四川地震，很多企业全部摧毁，您认为企业自身可以从哪些渠道筹集资金加快重建速度？伊曼纽尔·米果：我们正在做的事情是如何重建基础设施，以帮助他们恢复。但是，重建阶段有大量的资金进入灾区，让他们参与到重建项目上来非常重要的，如协助他们作为当地的执行合伙人参与等等。12陈源20110130行管一班 南方周末：BRR如何监督参与重建过程中的地方政府、组织和个人？如果出现违规使用资金、违规建设等情况，BRR如何处理？伊曼纽尔·米果：BRR负责协调所有复苏计划，因此所有参与这一过程的组织和个人都将受到BRR的监督。对于那些希望参与复苏计划的机构和个人，BRR通过一个简单的、不干预项目的技术方法的机制推动进行。我们只要求他们提交一份概念书，清楚描述谁、干什么、何时、何地、如何干以及承诺的资金/资源数量。这个概念书是一个简单的控制工具，也可以避免项目重叠。BRR设有反腐败机构，其主要任务是调查和审计所有项目。反腐败的方法也适用于组织战略，例如在薪酬制度上。薪金的职业标准被采用，此外没有其他费用如加班费、会议费等可报销，那些费用容易被操纵。南方周末：您觉得印尼重建最大的经验是什么？伊曼纽尔·米果：首先权力下放。灾后重建和恢复在短时间其次，社团驱动的办法。这个方法在几乎任何一个项目中都应用了进去，并且直接给受灾群众带来了好处。这种方法可以促进社会团体加入到灾后重建的计划中去。同时，这个办法也可增强社会机构的力量，让他们能够更方便更好地为群众的生计问题提供帮助。 13