欢迎来到三一办公! | 帮助中心 三一办公31ppt.com(应用文档模板下载平台)
三一办公
全部分类
  • 办公文档>
  • PPT模板>
  • 建筑/施工/环境>
  • 毕业设计>
  • 工程图纸>
  • 教育教学>
  • 素材源码>
  • 生活休闲>
  • 临时分类>
  • ImageVerifierCode 换一换
    首页 三一办公 > 资源分类 > DOC文档下载  

    义务教育财政转移支付资金使用与效益研究.doc

    • 资源ID:4179670       资源大小:745.50KB        全文页数:84页
    • 资源格式: DOC        下载积分:8金币
    快捷下载 游客一键下载
    会员登录下载
    三方登录下载: 微信开放平台登录 QQ登录  
    下载资源需要8金币
    邮箱/手机:
    温馨提示:
    用户名和密码都是您填写的邮箱或者手机号,方便查询和重复下载(系统自动生成)
    支付方式: 支付宝    微信支付   
    验证码:   换一换

    加入VIP免费专享
     
    账号:
    密码:
    验证码:   换一换
      忘记密码?
        
    友情提示
    2、PDF文件下载后,可能会被浏览器默认打开,此种情况可以点击浏览器菜单,保存网页到桌面,就可以正常下载了。
    3、本站不支持迅雷下载,请使用电脑自带的IE浏览器,或者360浏览器、谷歌浏览器下载即可。
    4、本站资源下载后的文档和图纸-无水印,预览文档经过压缩,下载后原文更清晰。
    5、试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓。

    义务教育财政转移支付资金使用与效益研究.doc

    义务教育财政转移支付资金使用与效益研究研究总报告序言:从上世纪九十年代中期开始,义务教育财政中的政府行为、义务教育转移支付就成为教育财政学研究的核心问题。如苌景州1994年的研究即指出,我国义务教育财政体制“在管理的分散上走得太远了”,从而不利于义务教育的均衡发展,特别是:(1)不能适应我国城乡典型二元经济和地区间发展不平衡的基本国情;(2)不适应我国地方政府行为非规范的现状,缺乏对地方政府的有效制约;(3)不利于切实保障落后地区的经济利益、保障落后地区义务教育的超前发展;(4)加重了低收入家庭的经济负担,不利于贯彻机会平等的义务教育原则等。根据他提供的数据,中央财政对小学教育的所有拨款和补助一般只占整个小学经费的0.02%,因此中央政府在整个义务教育资金的筹集与分配中只占有较低的比重,只能发挥十分有限的协调和保证作用(苌景州,1994)。韩民(2001)的研究也发现1997年,中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元,约占当年全国财政预算内义务教育经费支出743.84亿元的1.5%。省级财政绝大部分已用于高等学校,用于义务教育的比例很小。例如,1999年湖北省预算内义务教育费支出总额约29.3亿元(约占全省预算内教育经费支出总额的58.7%),其中,中央财政约占1.5%,省本级约占1.2%。1998年江苏省省本级对下级财政的义务教育转移支付为0.615亿元,约占本省财政预算内教育经费支出的11亿元的5.59%,占全省预算内义务教育经费的0.61%。该课题组对7省26个县抽样调查,分析各级政府负担的比例是:上级政府的教育补助专款占12%,县财政为9.8%,其余的78.2%为乡村负担(韩民,2001)。近年来尤其是实施了“农村税费改革”和“以县为主”的农村基础教育管理体制以后,大量的研究探讨了各级政府的义务教育财政责任问题,并提出了政策建议。比较一致的共识是中央和省级政府应该承担更多的责任(王善迈等,2003; 王蓉等,2003;魏向赤,2003)。2003年胡延品的研究对于各级政府的财力进行了分析。结果发现,(1)无论是按总人口平均的人均财力还是按财政供养人口平均的人均财力,在各级政府中县级政府都是最弱的。从财力强弱顺序看,中央财力强于省级财力,省级财力强于地市级财力,地市级财力强县乡级。(2)大量的非专项转移支付被截留。例如,从2000 年、2001 年中央转移支付资金的安排使用情况可以看出,县级实际得到中央转移支付占总数的50 %左右,省、地市两级留用比例占50 %。在这种情况下,解决义务教育财政体制问题应该采用教育专项转移支付(胡延品,2003)。自1990年代中后期,以中央为主导,就已开始启动了一系列对农村义务教育的大规模财政转移支付工程(如两期“国家贫困地区义务教育工程”、两期“农村中小学危房改造工程”、农村寄宿制初中建设工程等),各种旨在提高农村义务教育经费保障水平、减轻农村家庭教育经济负担的改革措施也相继出台(如本世纪初以保障农村义务教育人员性经费为首要目标的“以县为主”改革、取消了农村教育费附加和以教育名义集资的农村税费改革、学校的“一费制”改革等)。2005年,国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知明确提出“全部免除农村义务教育阶段学生杂费,对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费”(即“两免一补”)。从2006年开始,“两免一补”即被整合进入当年开始实施的“农村义务教育经费保障新机制”(以下简称“新机制”,包括:“两免一补”;提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,即补助学校公用经费;建立农村中小学校舍维修改造投入的长效机制;以及完善农村中小学教师工资按时足额发放的经费保障机制等)。“新机制”2006年春季学期开始在西部地区启动,到2007年已全面覆盖了中部和东部地区。截止2006年10月,中央财政共落实新机制改革资金已经有133亿元,各地落实改革资金77亿元。这一重要改革的目标是实现农村义务教育经费供给的“全面保障”,即将农村中小学办学基本需求全面纳入财政保障范围,比以前提出的“三保”(“保安全、保工资、保运转”)更全面 周大平:新机制在实施中走向完善J,教育双周刊2006年第7期,22-26页。本注释引用部分是对教育部财务司副司长田祖荫的采访。自2008年春季学期开始,贫困农村地区义务教育阶段寄宿生的生活补助覆盖面已经非常广泛,生均资助额度大大提高(目前为小学普遍超过500元/年/生,初中超过700元/年/生)。随着义务教育政府间财政转移支付力度的加大,资金使用效益的问题越来越得到关注。这是不言而喻的。义务教育的政府间财政转移支付也都承载着资金拨付主体的目标或“使命”,通常是更好完成下属单位或行政区划的教育事业目标。如果转移支付资金的使用效率低下,甚至错失其目标资助单位,则将直接损害教育事业目标的实现。同时,政府间的财政转移支付,作为公共支出,也必须接受作为资金的终端供给者(end-supplier)的民众的监督,这几乎也已成为无论处于何种社会政治制度的社会的共同要求。此外,在我国,义务教育财政体制处于演进进程之中,义务教育的政府间财政转移支付,已经成为不同层级的政府共担义务教育经费、对义务教育特别是农村义务教育实现经费保障的改革的重要组成部分。义务教育的政府间财政转移支付资金的使用效益问题,也必须放在义务教育财政的体制性变迁的大背景下来考察,以发现新体制运行的效力和存在的问题。王蓉(2003,2004)提出的一个理想的义务教育财政体制应该具有下述的特点:(1)它应该保障教育机会和教育成就的公平性。(2)它应该确保义务教育的国家性、全民性利益的实现。(3)它应该具有这样的内在机制,促进教育服务提供过程中的经济效率和分配效益。具体来说就是,相关决策是否接近于受影响的人们;是否存在机制使提供者按照最佳生产规模和规模效益进行服务;是否存在内在的竞争机制,如不同提供者地方政府之间的竞争机制;是否促进纳税人的纳税意愿(使服务更直接地反映消费者投票者的选择)和实际的参与行动;及对信息处理和协调的成本有妥善的安排。上述的这几个理想的义务教育财政体制的特点,也应该成为考察义务教育的转移支付资金的使用效益的指导原则。目前,对义务教育转移支付资金的效益的研究逐渐增多。但文献研究(见后章)发现目前的研究有以下几个方面有待改进:一是政策探讨较多,实证研究相对较少;二是实证研究中,对个案的描述性研究比较多,但利用调查或统计数据的定量分析研究的数量较少;三是研究多考察财政转移支付的资源配置结果,但对政策传递和经费流转、分配使用的过程关注较少。本研究是一个对我国近年的义务教育财政转移支付的理论和实证研究。在研究设计过程中,针对了现有研究存在的问题,对我国义务教育财政转移支付的效益,即义务教育财政转移支付政策目标的实现程度和现实影响(如对教育系统的公平性的影响),及义务教育财政转移支付促进教育服务提供过程中的经济效率和分配效益的作用进行的一个综合研究。研究分为以下几个部分:第一部分(第一章)是对义务教育财政转移支付的理论的研究;主要采取文献分析和归纳的方法进行;第二章是对义务教育财政转移支付的政策信息的传递以及经费的流转、分配和使用的过程的研究,主要使用个案研究的方法,描述、分析了“农村义务教育经费保障新机制”在中部和东部两省的实施过程;第三章是利用中、东部两省的实地调查数据,对“新机制”转移支付资金的效果的分析。第四章是利用全国教育基层报表数据分析义务教育财政转移支付资金改善纵向公平状况的作用,第五章是利用对已有研究和实地调查数据,对“两免一补”的实施过程和效果,特别是提高入学率、降低辍学率的效果的综合分析。第六章是小结和政策讨论。序言部分参考文献:苌景州(1994):建立有利于义务教育均衡发展的资金保障体系J,贵州社会科学,1994(1)王蓉(2003):义务教育投入之公平性研究J, 北京:经济学季刊,2003(2)韩民(2001):关于义务教育财政体制的改革J,国家高级教育行政学院学报,2001(1)胡延品(2003):政府财力分配与义务教育经费负担主体困境分析J,教育与经济,2003(4)魏向赤(2003):合理安排财政支出,加大义务教育投入J,人民教育,2003(19)摘要: 本研究是一个对我国近年的义务教育财政转移支付的理论和实证研究。针对现有研究存在的问题,对我国义务教育财政转移支付的资金使用和效益,即义务教育财政转移支付政策目标的实现程度和现实影响(如对教育系统的公平性的影响)进行了研究。研究的第一部分(第一章)是对义务教育财政转移支付的有关理论的研究;主要采取文献分析和归纳的方法进行;第二章是对义务教育财政转移支付的政策信息的传递以及经费的流转、分配和使用的过程的研究,主要使用个案研究的方法,描述、分析了“农村义务教育经费保障新机制”在中部和东部两省的实施过程;第三章是利用中、东部两省的实地调查数据,对“新机制”转移支付资金的效果的分析;第四章是利用全国教育基层报表数据分析义务教育财政转移支付资金改善纵向公平状况的作用;第五章是利用对已有研究和实地调查数据,对“两免一补”的实施过程和效果,特别是提高入学率、降低辍学率的效果的综合分析;第六章是小结和政策讨论。研究的发现可对我国义务教育财政转移支付资金的总体效益状况,以及义务教育财政转移支付在使用过程中存在的问题的研究提供一些实证依据,从而为为进一步的政策探讨奠定基础。目录序言:2序言部分参考文献:4摘要:5目录6第一章:义务教务财政转移支付:概念、理论和研究文献综述8一、概念界定8(一)义务教育8(二)财政转移支付8(三)义务教育财政转移支付9二、义务教育财政转移支付的理论研究9(一)实行义务教育财政转移支付的理论依据9l公共产品理论9l市场非均衡理论9l分税制理论10l效率原则理论10l公平原则理论10(二)义务教育资金转移支付制度的理论研究10l义务教育资金转移支付制度整体框架10l义务教育资金转移支付制度的目标11l义务教育资金转移支付制度的模式11l义务教育资金转移支付制度的法律视角12l义务教育资金转移支付制度的局限性12三、义务教育财政转移支付的实证研究12(一)义务教育财政转移支付的现状调查12l义务教育财政体系的历史沿革12l中国义务教育财政的现状调查13l中国义务教育财政转移支付的现状调查13l地方性义务教育财政转移支付的现状调查14(二)义务教育财政转移支付的制度设计15l义务教育财政转移支付拨款额度的计算方案15l义务教育财政转移支付制度的政策建议16四、义务教育财政转移支付的国际比较17五、现有研究评价及下一步研究方向18本章参考文献:20第二章“农村义务教育经费保障机制改革”的执行与实施个案:基于湖北和江苏的调查22一、湖北省案例分析23(一)“以省为主”的财政责任分担原则23(二)“分项目、按比例”的具体标准24(三)明确继续执行已制定的教育投入政策,防止“挤出效应”25(四)明确限定农村义务教育改革新机制实施中的收费政策,防止出现“一边减免,一边收费的现象”25(五)政府机构的组织保障与监督措施26二、湖北省沙洋县案例分析27三、江苏省案例分析32四、“新机制”实施过程中的问题33五、关于经费及时到位问题的调查34(一)免杂费拨款到位情况34(二)公用经费拨款到位情况35(三)贫困寄宿生生活补助经费到位情况36第三章 “新机制“转移支付资金的效果研究38一、样本与数据38二、农村中小学收入来源构成及其变化分析39三、农村中小学支出结构及其变化分析43四、城乡学校的差异与变化46五、“新机制”改革对学生家庭个人教育支出和负担的影响50(一)免收杂费的问题50(二)、贫困寄宿生的生活费:补助标准和需求51六、“新机制”对地方义务教育资源配置的影响52(一)义务教育经费管理和使用52(二)“新机制”前后的教育经费投入变化53(三)预算问题54第四章 民族自治地区和非民族自治地区的义务教育生均支出分析上级转移支付资金的作用55一、引言55二、数据、变量和研究设计56三、实证分析结果57四、小结和讨论64本章参考文献:65第五章 对一个义务教育转移支付工程:“两免一补”的实施过程和效果的研究66一、引言:问题的提出和研究的总体设计66二、“两免一补”的历史沿革和政策实施的背景67三、“两免一补”的实施过程:政策的传递、解释与资金的动员和流转69四、“两免一补”政策实施的效果72五、小结与讨论:“两免一补”政策在实施中存在的问题76本章参考文献:79第六章 小结与讨论81附录:84插图列表:84表格列表:84第一章:义务教务财政转移支付:概念、理论和研究文献综述一、概念界定(一)义务教育义务教育是指国家根据法律规定,对一定年龄范围的儿童,实行一定年限和一定程度的教育,如果从制度层面来看,义务教育就是国家用法律或教育法令的形式,强制适龄儿童和青少年必须按规定年限接受一定程度的普通教育制度。在我国,1956年,最高国务会议通过的1956一1967年全国农业发展纲要(草案)中规定:“从1956年开始,按照各地情况,分别在7年或者12年内普及小学义务教育。” 1986年,第六届全国人民代表大会第四次会议通过了中华人民共和国义务教育法,并于当年7月1日开始执行。2006年6月29日,十届全国人大常委会第22次会议通过了新修订的中华人民共和国义务教育法。新的义务教育法更加明确了明义务教育的性质、实施路径和经费保障等问题。我国的义务教育具有四个特征:普遍性,免费性,强制性和基础性。吴宏超 (2007): 我国义务教育有效供给研究M,华中师范大学, 武汉.义务教育管理体制在新的义务教育法中也有改变。1986年的义务教育法规定:“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责,分级管理。”新的义务教育法规定:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制”,即管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则。(二)财政转移支付财政转移支付属于国民收入在分配的范畴,一个国家和社会创造的国民收入在进行了初次分配之后,再分配的权力基本集中在各级政府手中。政府利用国民收入再分配的权利,根据社会不同的人口群体的实际需要,采用财政补贴的方式对社会中的不利人群进行资助,籍此维护国家和社会发展的稳定。政府间的财政转移支付的主要目的是为了解决财政不平衡问题,财政不平衡大致可分为两类。一类是纵向不平衡,另一类是横向不平衡。纵向不平衡是指当一些级次的政府出现财政盈余的同时,另一些级次的政府却面临财政赤字的现象。横向不平衡是指的在同一级次的政府间出现的一些富裕地区的政府出现财政盈余,而另一些贫困地区的政府出现财政赤字的现象,从更深层次来看,财政转移支付最重要达到的目的是追求社会公平和促进社会平衡发展。财政转移支付的方式通常分为两类:一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是一种不带约束条件,不是先指定用途的的转移支付。专项转移支付是一种用于特定项目的补贴性转移支付,此类转移支付通常有特定的目的和特定的使用方向,并且接受者无权改变其用途,是上级政府常常使用的一种政策目的极强的财政调控手段。我国目前实行的政府间财政转移支付制度是一种新旧体制下的混合物,1980年我国开始实现财政“分级包干”体制,在统一领导,分级管理的财政体制下,收支基本由中央政府同意预算,统一管理。1994年起,我国开始实行“分税制”。目前的转移支付制度就是“分级包干”体制遗留物与“分税制”新产物的混合物。这种混合物对地方既得利益考虑过多,存在着许多问题。魏新 (2000): 教育财政学简明教程M,北京: 高等教育出版社.我国的财政转移支付制度是1999年开始实施的,其标志是当年财政部颁发的过渡时期转移支付办法。(三)义务教育财政转移支付义务教育财政转移支付是财政转移支付的一部分。魏新(2000)对教育财政转移支付给出如下的定义和解释:教育财政转移支付就是上级政府根据下级政府在其所辖地区的教育投入产生的财政缺口,对下级政府给予的用于教育发展的财政补贴。教育财政转移支付对于缓解下级政府发展本地区教育的财政压力,确保该地区学龄人口能够接受政府规定最低年限的教育,逐步缩小教育发展的区域失衡,进行逐步缩小经济发展区域失衡现象具有十分重要的作用。马国贤(2002)对义务教育资金转移支付进行的定义是:义务教育资金转移支付是指由中央和省级政府按一定条件,对义务教育资金有缺口的市县进行的专项转移支付制度。二、义务教育财政转移支付的理论研究(一)实行义务教育财政转移支付的理论依据谢善峰(2008)义务教育财政转移支付的理论依据进行了较好的总结,提出了五个主要依据:l 公共产品理论与非义务教育相比,义务教育具有更强的公共产品的性质,义务教育的准公共产品属性决定了政府需要为义务教育提供财政支持。对于义务教育的准公共产品属性,华桂宏,朱恩涛(2003)有更深入的研究,认为义务教育具有区别于其他公共产品的特殊外部性,即“双重外部性”,义务教育对其供给者和需求者都有外部性,因此义务教育呈现出特殊的准公共物品特性,这正是国家通过财政的方式支付教育费用的经济学依据所在。谢善峰指出义务教育的具有正的外部性,但是由于人口社会流动,外在于家庭的社会效益还将进一步外溢至其它地区,将为他地区所共享。这使得基层地方政府(尤其是贫困地区)出于区域利益最大化而减少对义务教育的经费投入,导致义务教育的供给不足而存在效率损失。因此,在对待义务教育外部效应问题上,国家应采取有效措施实现义务教育外部效应的“内在化”,也就是果断、及时、有力地实施财政转移支付制度,促进义务教育区域均衡发展。l 市场非均衡理论由于自然禀赋、历史原因等的作用,各地区的经济发展水平不均衡,财政状况也因此存在差异,市场经济条件下各地的财政能力存在差异是符合非均衡理论。在各地财政能力存在差异的情况下,义务教育经费投入完全靠地方政府财政收入支持,将不可避免地导致义务教育区域发展不平衡。这就需要有一个以公平为基础的资金转移支付机制,以弥补地方政府间财政能力的差异,以实现地方间义务教育财政的横向平衡。l 分税制理论新义务教育法通过以前,我国政府义务教育经费分担的基本特征是地方负担为主,中央政府只提供少量的补助,区、县及以下政府负担大部分义务教育经费,县以上政府只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。但实际情况是,县级政府由于财政纵向不平衡而根本没有财政能力承担义务教育的全部责任,这种义务教育财政纵向上的失衡同样需要上级政府为地方负责的义务教育提供财政补助,以解决结构性的义务教育财政赤字。l 效率原则理论从经济学的角度看,投资的目的是为了以最小的投入追求最大的产出,对于教育而言就是追求较高的教育资源利用效率。常万新,黄育云(2002)从人力资本、边际收益递减和边际效用最大化这三个角度分析了义务教育财政转移支付如何提高教育资源的利用率。l 公平原则理论黎晓武(2006)指出义务教育公平的实现需要义务教育的平衡发展,而义务教育的均衡发展要求建立有效的财政转移支付制度。政府实施义务教育转移支付制度的主要原因在与维护教育公平,是为了解决横向不公平和纵向不公平而实行的上级政府对下级政府的财政转移。对于义务教育财政转移支付的理论依据研究,相关文献也都是循着这个思路进行,主要从公平、效率和准公共产品属性的角度进行论证,都认为转移支付使得义务教育的外部效应内在化,有利于保证落后地区的义务教育质量,促进义务教育均衡发展。(二)义务教育资金转移支付制度的理论研究l 义务教育资金转移支付制度整体框架马国贤(2002)较早提出了义务教育财政转移支付制度的框架,影响较大。他认为义务教育财政转移支付制度有四个关键问题:(1)谁是这一转移支付的主体,是中央政府,还是中央和省两级政府? (2)谁有条件获得这一转移支付? (3)它们应当获得多少额度的转移支付? (4)如何管理这笔钱,或者说,应当用哪些指标来衡量其效果。由此马国贤提出了义务教育财政转移支付的思路,第一,义务教育资金转移支付是一种有条件补助,接受对象是市县级政府,用途限于农村义务教育,目的是建立一种对不发达地区教育资金的自动补偿机制;第二,义务教育资金转移支付制度的建设必须考虑到国家财力的可能,同时要符合规范分配关系的要求;第三,“缺口补助”假定,所谓缺口补助假定是指假定地方的支出都是合理的,而地区财力缺口集中在农村义务教育资金上;第四,坚持渐进论思想,在公平与效率的关系上,教育转移支付的首要目的是实现地区间的财力分配上的公平。马国贤确定义务教育资金转移支付制度的主体,应当包括两部分:一是转移支付的出资方,二是转移支付的承受方。对于出资方要解决两个层次的问题,一是中央对于地方(省级)的转移支付,二是省级对于市县的转移支付。对于承受方有两点需要明确,一是只有低于某一财政支出标准的省(直辖市、自治区)才能获得这项补助。二是实施义务教育的主体应当是市县政府。对于教育转移支付的条件和指标选择,马国贤给出的建议是应当尽可能选择那些客观的、原生的指标,避免采用那些带有人为因素的指标,并且指标体系宜粗不宜细,否则计算过程过于复杂,难以实施。文中还给出了一个可选择的模型:应补贴额=农村义务教育人数×标准教育成本×(1+地区成本系数)×教育支出缺口系数。对于资金的管理,作者也提出了三种模式,专款专用模式,项目化管理模式,绩效管理模式。专款专用模式必须指定用途。项目化管理属于零基预算模式,其前提是几家共同出资组成某项基金或资金。三者之中绩效管理模式比较合理,即提出某些相关的客观指标,在政府拨款的同时,考核指标的完成情况,对于达不到指标要求的,应当作相应的扣减处理。文中建议绩效目标要包括质和量两个方面的内容。马国贤较早且较为全面的给出了我国义务教育财政转移支付制度的框架,对于我国义务教育财政转移支付制度的建立和规范有着创建性的作用。l 义务教育资金转移支付制度的目标王华(2002)指出我国义务教育财政转移支付制度的基本目标,是保证经济落后地区普及九年义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。具体表现为经济落后地区教师工资能足额发放,办学条件达到基本标准,贫困学生能得到必要的资助。随着经济的发展,地区、.城乡、学校、居民之间义务教育的巨大差异能逐步缩小。l 义务教育资金转移支付制度的模式李祥云(2002)总结义务教育财政转移支付的类型如图1-1,上级政府用于义务教育财政转移支付通常可以分为两类:一类被包含在上级政府对地方政府的一般性转移支付中。一般性财政转移支付是指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向,不附加任何条件,资金按公式分配,公式中包含了地方政府不可控制的因素。另一类是上级政府指定用于义务教育的专项补助。用于义务教育的专项补助具有很强的政策性,地方政府在使用这类资金时,必须严格按照上级的有关规定不得挪作他用。专项补助在分配方式上,既可以按公式分配,也可以按项目分配。根据这样的转移支付分类,李祥云从经济学的视角,利用无差异曲线和预算约束线,对不同的转移支付类型带来的经济效应进行了分析,指出在不同的义务教育财政政策目标下应选择不同的转移支付类型。l 义务教育资金转移支付制度的拨款模型这一方面的实证研究很多,理论研究方面相对较少,除了马国贤提出的拨款公式以外,其他研究者从不同的角度对这个问题进行研究并提出了自己的拨款模型。杜育红(2000)从义务教育财政转移支付制度的拨款程度的角度划分为最低标准模式、机会均等模式与完全均等模式,并且分析了这三种方式的优劣。王善迈,袁连生(2002)提出了两种义务教育财政转移支付模型:总额比例补助模型和分项补助模型。总额比例补助模型中有四个关键的子模型:义务教育转移支付额模型、义务教育标准支出模型、义务教育标准收入模型和义务教育财政转移支付资金的分担模型。分项补助模型也有三个子模型:义务教育标准支出和标准收入模型、义务教育收支缺口模型和义务教育转移支付金额分担模型。罗晓华2006)利用博弈论分析农村税费改革后,各级政府之间对于财政转移支付的博弈行为,认为为了使义务教育转移支付资金真正达到均等化的目的,中央必须建立有效的激励监督机制,把地方的努力程度作为确定转移支付量的一个重要依据,同时应减少努力程度确定办法的人为因素,在确定转移支付量时,应尽量用科学、量化的方法,使用公式化的转移支付办法。建议采用财政缺口和政府的努力程度为指标,并用量化的手段衡量努力程度。邵尚林(2008)从制度的角度出发,提出了均等化的教育转移支付模式:向I县的转移支付额=f(衡量I县的教育财政短缺程度)+g(作为向特殊地区的I县进行的转移支付)+h(I县积极的征税程度)。l 义务教育资金转移支付制度的法律视角黄礼,胡玉婷(2007)从法律的视角分析我国的义务教育财政转移支付制度,呼吁尽快由全国人民代表大会制定财政转移支付法,同时建议在义务教育法中经费保障一章增设农村转移支付的具体规定。作者设计了法律制度结构,确定了决策主体、审批主体、拨付主体和接受方主体,并按照有关参数建立以“因素法”为基础的计量经济模型来测算县级人均财力和确定县级财政教育收支缺口,并以此确定对各县教育转移支付的规模。同时,要通过制定财政转移支付法明确各类违法行为的法律责任,主要包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任,并要建立健全的监督体系。l 义务教育资金转移支付制度的局限性大多数研究都认为义务教育财政转移支付制度有利于教育公平和效率,但是张丽华,汪冲,张吕(2008)认为义务教育财政转移支付存在固有的局限性。一是转移支付制度是由人设计的,设计时会遇到如何确定并且计算各种因素对支付数额的问题,但是由于人的主观性和设计者的私利,设计的模型很难保证完全的公正与科学。二是从理论的层面看,专项转移支付的拨款是由政府的工作目标决定的,中央政府的目标既包括经济利益,又包括各地方的均衡发展,这种复杂性给定量化研究带来了很大困难,导致专项转移支付缺乏严格的制度约束,随意性大,客观性差,反而拉大了各地区之间的差距。义务教育财政转移支付的理论研究着眼于转移支付的合理依据和对转移支付制度的设计。对于其依据的研究主要从公平、效率和外部型的角度分析,研究结论较为一致的认为财政转移支付是有利于义务教育的均衡性的。对于转移支付制度的理论研究由于缺乏实证支持,说服力较差,不过也不乏一些好的研究切入点和较为合理的制度框架。新的研究切入点以及制度层面的研究可能成为下一步研究的方向。三、义务教育财政转移支付的实证研究(一)义务教育财政转移支付的现状调查l 义务教育财政体系的历史沿革要想了解中国义务教育财政转移支付的现状,就要先了解中国义务教育财政体系的历史沿革。旷乾2005)总结了我国义务教育财政体系的制度变迁,1994年分税制改革后,为了保证义务教育的投资,1995出台了中华人民共和国教育法,规定了教育经费的单列。2001年农村税费改革,涉及农村教育的主要是取消了农村教育集资和农村教育费附加。为了保证农村义务教育的正常运转,同年5月,国务院颁布关于基础教育改革与发展的决定,明确规定:要“进一步完善农村义务教育管理体制,实施在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主的体制”,“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任,统一发放教职工工资”。这一方案在制度上确定了以县级政府为投资主体的教育投资格局。为了抑制各地教育的不均衡发展,1995年至2000年,实施了第一期“国家贫困地区义务教育工程”,这一期间中央和地方共投资125亿元。“十五”期间,国家将再投人中央专款50亿元,实施二期“义教工程”,以支持贫困地区发展义务教育。2004年国家在全国范围推广“一费制”。旷乾指出我国义务教育财政的两大问题,我国教育经费缺口和教育发展不平衡。以上政策虽然在一定程度上缓解了我国义务教育面临的困境,但它的作用也是有限的。l 中国义务教育财政的现状调查王华(2002)利用1998到2001年教育经费数据进行统计分析得出,从时间的序列来看,自1998年以来,各省区间教育发展的差异主要表现在质量上,各省区间义务教育不但绝对差异呈不断扩大之势,相对差异也在扩大,两极分化严重;从空间上看,国义务教育质量发展的水平存在极大的区域不平衡性,这样的一个空间特征与中国经济发展的格局和政策的导向基本一致,较稳定的且排在前几位的几个省区全是经济基础好和近几年发展较快的省区。民族地区小学的生均教育经费明显高于其经济实力所应处的地位,这与国家对民族地区的扶植政策直接相关,说明国家的政策干预是一种有效的缩小地区教育差异的途径。曾满超,丁延庆(2003)在对我国义务教育财政1997-1999年的数据分析后得出,(1)城乡之间、沿海发达省份与其他地区之间存在生均支出方面的较大差异;(2)支出分布两端有极化现象;(3)贫困、农村地区学校有财务方面困难,包括收入匮乏和非人员性投入不足;(4)杂费对义务教育投入的重要性增强,将加重贫困家庭教育负担;(5)虽然不平等主要仍是省内不平等,但省间不平等有所加大。政府间财政转移支付可以成为解决这些问题的重要手段。钟智(2004)分析了税费改革对农村义务教育财政的影响。促进作用在于:教师工资的保障进一步加强,降低了辍学率,有利于教育的均衡发展。阻碍作用在于:学校运转难以维持,危房改造难以完成,现有债务难以偿还。陈永成(2005)收集数据并分析20世纪90年代以来我国农村义务教育支出现状,认为我国教育支出总量不足,财政性教育经费支出占GDP水平低,农村义务教育的财政性教育经费短缺尤为突出;而且通过比较中央和地方的生均教育经费和教育经费总支出,发现教育财政支出结构失衡;另外,农村义务教育财政支出横向不平衡,城乡差距大,并在进一步扩大,地区投入差异很大。司晓宏,王华(2006)通过对1988到2001年中国教育经费统计数据进行统计描述,分析认为我国义务教育发展不平衡主要包括三种类型:一是东、中、西部三个经济带上宏观性区域发展不平衡;二是在各区域内的局部性发展不平衡;三是同一地区不同学校之间发展的不平衡。中西部与东部之间发展的不平衡是一种带有全局性的、战略性的不平衡,其对我国教育公平实现和教育事业整体均衡发展的危害性最大。我国区域间义务教育发展不平衡的症结主要表现为教育质量的差异。王文宏(2007)指出我国“以县为主”的义务教育经费投入体制存在弊端。第一,薄弱的县级财政难以承担巨额的农村义务教育经费财政支出;第二,县级财政义务教育财政支出负担较重,财政缺口较大,负债面大;第三,县级财政与县级财政义务教育支出呈负相关。l 中国义务教育财政转移支付的现状调查杜育红Error! Bookmark not defined.(2000)对20世纪90年代的中国义务教育财政转移支付状况进行了研究,发现一般性转移支付项目中教育支出在财政支出中占有较大的比例, 1994年这一比例为27.6%,一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分,前者基本上没有起到转移支付的作用,保持了原有的利益格局;后者则是为了平衡各省区间公共服务水平的差距。但由于前者数量大而后者数量小,所以对缩小各省区公共服务水平差距作用甚微。专项转移支付中包括专项的教育转移支付,像用于自然灾害后的校舍修复经费,用于师范教育、职业教育等方面的专项经费,都属于专项的教育转移支付。但这些专项转移支付资金多用于一次性或临时性的项目,对学校的经常性经费没有多大影响,只能解决一时之急,并不能从根本上缩小各省区公共教育服务水平之间的差距。褚萍,梁万泉(2006)在分析我国农村义务教育财政转移支付制度中存在的问题时指出,我国农村义务教育转移支付制度不规范,存在诸多问题。第一,现行的转移支付制度结构不合理,转移支付的调节效果甚微;第二,专项转移支付量少面窄,多为一次性投入,不能缩小地区间经常性经费差距;第三,缺乏规范化管理和监督机制,义务教育转移支付被挪用、截留;第四,配套性补助中配套比例设计不合理。司晓宏,王华Error! Bookmark not defined.(2006)认为我国现行的转移支付制度存在很多弊端。第一,相对独立的教育财政转移支付体系尚未建立;第二,义务教育专项转移支付在项目确定和补助数额计算上的科学依据不足,随意性较强;第三,义务教育专项转移支付的形式比较单一;第四,中央政府和各级地方政府对发展义务教育事业的责任分担机制未能准确定位。李浩(2006)利用1995到2003年财政性教育经费投入缺口的数据分析说明了我国义务教育经费投入不足,且转移支付结构不合理。l 地方性义务教育财政转移支付的现状调查蒋晓亮(2007)在地方财政转移支付现状上有着深入全面的研究,其硕士论文研究了1998-2006年江苏省义务教育转移支付制度的现状,另外还有陈东平,蒋晓亮(2007)的文章。从1998年起,江苏省每年通过危房改造、义务教育助学金、等方式,向苏中、苏北和部分苏南县区提供了大量的补助,有力地促进了全省义务教育普及质量的提高。接受转移支付的对象主要集中在苏北和苏中,这些地区经济发展较慢,农业人口多,地方政府的财力难以保证义务教育投入(包括公用经费、人员经费和基建经费)达到全省平均水平。江苏省财政实施的义务教育转移支付大多属于专项转移支付形式,主要针对某一项教育支出进行补助。对县区义务教育的转移支付方向逐渐从硬件转向软件,从基建转向人员经费。江苏省财政着重考虑各县区的人均财力状况,即转移支付的着眼点是县区的基础财力,转移支付标准为:人均财力指标=年度可用财力令财政供养人数。其中,年度可用财力二本级财政收入+上级补助收入一本级上解支出。转移支付的管理方面,县市级政府要想申请专项补助,必须首先向地市政府进行申报,由地市级政府进行初步筛选。省财政采取切块方式安排,先由科教文主管部门进行立项,并结合各省辖市上报的名单确定每个项目所分配的资金量。在转移支付的方式上,基于每年用于义务教育的省本级财力有限的问题,江苏省广泛采用了要求地方配套的补助形式,且以封顶的比例配套为主。江苏省的教育财政转移支付还存在很多问题:首先,义务教育预算没有完全独立出来,而是采取与财政其他补助一起,作为总体地方财力的转移支付;其次,转移支付资格的确定标准不合理;再次,转移支付形式过于简单,基本上都是以专项形式发放;最后,省财政主导的横向转移支付由于资金规模过小,难以起到促进地区间差距缩小的作用。最后蒋晓亮还采用计量的方法衡量义务教育财政转移支付的效果,认为江苏省从1998年来的义务教育转移支付对中小学生均事业费的均等化起到了不同的作用。其中2002年以前的均等化效果对两级教育都比较明显,而2002年以后的作用效果趋于弱化,尤其是对小学的生均事业费更是产生了分化差距的负面影响,与最初目标完全背离,而且近年来这种趋势正在加强。钱量(2007)以

    注意事项

    本文(义务教育财政转移支付资金使用与效益研究.doc)为本站会员(文库蛋蛋多)主动上传,三一办公仅提供信息存储空间,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容本身不做任何修改或编辑。 若此文所含内容侵犯了您的版权或隐私,请立即通知三一办公(点击联系客服),我们立即给予删除!

    温馨提示:如果因为网速或其他原因下载失败请重新下载,重复下载不扣分。




    备案号:宁ICP备20000045号-2

    经营许可证:宁B2-20210002

    宁公网安备 64010402000987号

    三一办公
    收起
    展开