中国地区金融生态环境评价总报告.doc

中国地区金融生态环境评价总报告 中国城市金融生态环境评价总报告之一2005年10月 构建和谐社会是今后一段时期中国社会发展的主题。良好的自然生态、产业生态是经济社会和谐运行的基础,而金融生态如何更关系着社会的稳定与和谐。由中国社会科学院金融研究所倾力打造的中国城市金融生态环境评价报告发布。今天刊出总报告之一。报告认为,地区差异是中国经济的一个突出现象。如果按照信贷资产质量来衡量,中国的区域间存在着巨大的差异。最差地区和最好地区的不良资产率相差10倍以上。 有鉴于此,研究人员认为,在中国经济体内研究金融生态环境问题,分析的立足点应当放在地区层面上。本报告选择城市作为基本的分析对象。其理由是:第一,依据对GDP的贡献来衡量,中国经济活动的主要部分是由城市承载的,因而评价城市金融生态有着较大的实践意义;第二,从功能上看,城市总是构成某一区域经济活动的中心,它与其周边地区形成了物资、人员、资本、信息相互交流的有机整体;第三,分析的对象应当是一个有着清晰的边界,自身形成可以识别并区别与其他地域的整体功能的经济体,而城市正是这样一类经济体。 根据课题组建立的中国金融生态研究的理论框架,本报告确定了如下9项用以评价城市金融生态环境的因素,它们分别是:1经济基础、2企业诚信、3地方金融发展、4法治环境、5诚信文化、6社会中介发展、7社会保障程度、8地方政府公共服务、9金融部门独立性。通过这九大因素构成的分析框架,读者将逐步看到中国城市金融生态到底是怎样一种局面。 问题的提出 上个世纪90年代以来,随着社会主义市场经济体制的初步建立,我国改革开放与经济运行中的风险问题逐渐引起了人们的注意,其中,金融风险作为各类风险的集中表现,成为多数人关注的焦点之一。 从1993年十四届三中全会开始的国有银行商业化和企业化改革,首先通过揭示出大量不良资产的累积和银行资本金的严重缺失而将我国的金融风险问题凸显于世。随后,1998年通过财政发行2700亿特种国债补充国有商业银行资本金,1999年通过设立四家资产管理公司剥离1万多亿不良资产,2003年末用现存资本核销中国银行和建设银行的损失类不良资产、继而又运用450亿美元外汇和黄金储备对两行进行注资。从2003年开始,又花费大量资财对农村信用社进行改革,2005年又用总值达300亿美元的财政资金和外汇储备注入中国工商银行,如此等等,逐渐揭露出我国金融风险的严重程度。 面对如此严重的金融风险,人们自然要探究其形成的原因。人们的目光最初主要集中于金融部门本身。于是就有了大量的有关金融部门的违纪、腐败、以及治理结构问题的研究。然而,随着研究的深入,人们逐渐认识到,由于金融是现代市场经济运行的枢纽,它在渗透于国民经济的各个领域、各个层面、各类经济主体和各种经济过程的同时,也反过来强烈地受到国民经济的各个领域、各个层面、各类经济主体和各种经济过程的影响,因此,表现在金融部门的严重的风险,有相当的部分事实上是我国改革开放和国民经济运行中各类风险的集中和综合的反映。 这样一种认识,推动人们对我国金融风险的成因展开更为深入细致的研究。在这方面,中国人民银行于2003年完成的一项对2001-2002年我国不良资产形成的历史原因的调查分析,深化了人们的认识。这项调查研究的意义有二。其一,它首次定量地刻划了我国不良资产形成的原因,从而为解决不良资产问题以及在更广领域中解决金融风险问题提供了一条可以依凭的线索;其二,它首次用数据告诉世人:形成巨额不良资产和金融风险的原因,不仅来自金融部门自身,还广泛地来自作为金融部门运行环境的非金融部门,而且,用调查的数据来衡量,来自后者的因素可能占据主导地位。 基于人民银行的调查以及其后的一些相关研究,人们清楚地看到,造成银行不良资产和金融风险的原因,远比人们直观感受到的要复杂得多。在大概念上,这些原因可以分为金融部门自身和金融部门经营环境两大类。前者既归因于金融部门自身治理结构不合理、内部管理不完善和风险管理制度不健全等等,也归因于金融监管当局的监管不力乃至监管不当。后者涉及的范围更广。举凡法治不完善、计划与行政的不当干预、各类不合金融规律的政策性安排、地方政府的参与和干预,以及经济发展状况、社会信用环境、社会保障制度的发展等等,都可能对金融风险的形成和发展带来或强或弱的影响。这意味着,在制定我国金融风险管理或者,如人们常说的,防范与化解金融风险的战略时,我们不仅应强调加强金融部门的自身建设,同时也应强调改善那些作为金融部门服务对象同时也构成其生存条件的各类非金融的环境。 分析深入到这一层面,金融生态的概念事实上已经呼之欲出了-正像一切科学门类发展到成熟阶段时就需要找到适当的数学表达方式一样,在分析金融风险成因的过程中,当风险的各种表现及其形成原因渐次被揭示出来,当各类原因之间错综复杂的相互关联已经被初步认识之后,人们就迫切需要找到一种更为成熟、更为全面、更为系统、更能刻划其本质的科学范畴来对之加以分类和描述。经过近两年的热烈讨论,理论界多数人都倾向于认为:金融生态正是这样的科学范畴。 一、研究方法 对于处于转轨阶段的中国经济而言,各地区经济和金融发展水平极端不平衡,政治、法律、社会诚信状态和制度建设差异巨大。在纷繁复杂的不良贷款形成机制中,归因于生态环境的因素到底应该包含哪些方面,以及这些因素的作用方向和力度尚不为我们所尽知,或者说非常模糊。对一个陌生领域进行初始研究的阶段,若简单采用传统的具有统一形式的结构化参数化、线性评估方法来评价,在理论上可能失之粗糙,在实践上则缺乏可操作性。特别是,这样做极易陷入权重确定方式的无谓争议,从而减损评价结果的科学性。鉴于此,本研究采用了非结构化非参数化评估方法-数据包络分析技术。 本研究运用数据包络分析模型DEA,以城市金融资产质量状况由测评指标测度生成为产出,以城市金融生态的九个构成维度由分析性指标体系生成为投入,构建了一个刻画金融生态环境边界的超曲面,进而得出了刻画城市金融生态环境的综合指标。在此基础上,我们还分析了构成金融生态环境的各子要素对综合评价指数的贡献。 我们认为,以上数据处理方式回避了传统评价方式的诸多争议,更重要的是,在我们对金融生态环境诸构成要素尚不知晓因而确定这些要素成为全部研究之基础和起点的初始研究阶段,采用这种方法无疑是科学且合理的。 二、数据采集 本项研究采用的数据主要来自四个方面。 1、各地区经济、社会等方面的客观指标,直接取自2000-2004年中国城市经济年鉴、中国统计年鉴、国家相关部委的专业年鉴、可以收集到的各省市、自治区以及城市统计年鉴等。这些数据都属于国家标准统计数据。 2、在央行调查统计司、金融市场司及研究局等相关部门的协调下所取得的全国291个地级市的信贷质量、结构以及当地经济、金融发展的数据。这些数据构成了我们对城市金融生态现实表征测度的基础。 3、国内一些研究单位先前从事的相关研究的一些数据和成果,诸如中国社科院财贸所的城市竞争力报告中关于城市经济、社会等方面的相关评价结果,国民经济研究所的地区市场化进程报告,国家信息化专家咨询委员会对20032004年度中国城市政府电子政务情况的评价结果等问 4、问卷调查。本次研究中,我们在央行调统系统的调查通道内,对区域经济、金融、司法、制度以及社会文化等等若干问题进行了问卷调查。考虑到问卷调查实施的现实可行条件,本报告只选取了国内具有相当程度的代表性和相对可比性的50个大中城市进行问卷调查。本次调查共发放了8000份问卷,累计回收6753份有效问卷。 三、分析路径 本研究的主旨是要回答城市金融生态环境是什么和为什么两个相互关联的问题,即,我们不仅要回答各被评价城市当前的金融生态环境在某一期间内居于何种状态,更要通过一个因果分析的过程来回答各城市的金融生态环境为什么会处于这种状态。毫无疑问,后者是我们的分析重点,这就是说,本项研究的根本出发点是为改善城市金融生态环境提供比较可靠的政策依据。 为充分体现这一主旨,本项研究设计了如下递进的三层分析架构。 1、第一层次:城市金融资产质量等级测度 这一层次分析的要旨是:从经济产出角度设计一套表现指标,主要利用现有金融体系的数据,形成测评显示性指标体系。所谓测评指标,指的是各区域业已形成的金融资产的质量指标主要包括银行部门的信贷资产、非信贷资产以及表外业务的质量。采用层次分析法对该指标体系进行处理,我们得到测度各城市金融资产质量综合状况的分值。很显然,这套指标最直接反映了各城市信用风险差异的历史和现状,可以视为反映各城市金融生态环境现实状况的指标体系。利用这套测评指标体系,我们即可对各城市的金融资产质量或者说是金融生态环境的现实状况作出评价并相应排出顺序。这个评价及其排序自身就有很强的分析意义。其一,它们综合且直观地显示了各城市金融资产质量状况及其表现形式、以及在被评价城市中的相对地位;其二,它也构成了银行部门地区信用评级的一个基础;其三,作为本项目研究的产出方,它构成我们进一步分析我国城市金融生态环境的基础之一。 不过,在使用这套评价指标时必须注意如下两点: 第一,城市金融资产质量的好坏是受到多方面因素影响的。正如本研究自始至终所强调的那样,其中既有金融部门自身运行中出现的问题,即所谓金融生态主体的因素,也有金融生态环境的问题,即所谓体制性因素,如政府、法律、中介、诚信文化、地区经济基础的差异等等。在分析的意义上,城市金融资产质量指标只能反映、但却不能解释那些导致不良资产形成的金融生态环境因素。而正如本报告所指出的,金融生态环境因素可能是影响我国金融资产质量的最主要因素。 第二,金融资产质量指标比较全面地反映出各个城市金融资产质量的现实状况。但是,同样由于这种质量是由多方面因素造成的,因而在年度间它们表现出不稳定的状态。造成各城市年度金融资产质量排名呈现较大波动性,即带有明显的偶发性事件特征的原因可以归结为两点:1该指标存在一定的滞后性,而且,经济周期因素对其影响较大。举例来说,在经济景气周期上升阶段,很多潜在的风险性因素可能被暂时掩盖;而当经济景气周期发生变化,这些潜在风险因素就可能立即显现,并立即改变各城市金融资产质量。这意味着,单一时期的金融资产质量并不能完全、及时、准确地反映城市金融生态环境存在的主要问题;2该指标易受偶发性因素的冲击。诸如原油、有色金属等大宗商品的价格的波动等国际因素的冲击,都会显著改变一些资源型城市的资产质量;而国家各种差别性政策的出台,也会大大改变受政策影响的各城市的金融资产状况。在这种偶然且比较剧烈的波动中,城市金融生态环境这种稳定的制度因素的影响,往往会被掩盖。 总之,对于本报告而言,城市金融资产质量评价只是评价城市金融生态环境的第一个步骤,它全面地告诉了我们一些果,但却短于分析其中的因。为了全面揭示影响城市金融资产质量的金融生态环境因素,我们的分析还须进一步深入。这就有了本项研究的第二个层次的分析。 2、第二层次:城市金融生态环境评价的解释性指标 在这个层次的研究中,我们主要是从要素投入角度设计了一套解释性指标,从而形成了评价城市金融生态环境的分析解释性指标体系。分析解释性指标体现反映的是构成城市金融生态环境的主要决定因素。因此,第二层次的研究事实上是对第一层次形成之果进行因的解析的过程。 经过反复试错和筛选,我们最终确定了九大类因素维度,分别从经济基础、法制环境、地方政府诚信、社会诚信文化、社会中介服务、社会保障、企业诚信、地方金融发展、金融部门独立性等角度刻画了这些影响金融资产质量的金融生态环境之因。 这里需要说明的是,上述九大类因素的每一类都是由一系列基层指标生成的,而每一基层指标又都是从一个具体的侧面来刻画同一类因素。由于此类基层指标甚多且关系杂乱,我们使用了主成分分析法对它们进行了处理。我们首先采用主成分法来提取共同因子,然后以共同因子构造新的综合变量。在这个过程中,经济意义不明确的一些特定因素在主成分分析中被有效剔除了。 建立这一指标体系的目的,在于对各地区构成金融生态环境的各类因素作出评价和分析。这套指标是本研究的核心内容,它既构成了我们对地区金融生态环境进行综合评价的前提,也为未来对市政债券发行等地区融资活动作进一步信用评级提供了基础。 3、第三个层次:评价指标的合成 在第二层次分析的基础上,我们进一步合成了反映城市金融生态环境的综合指数。具体而言,我们运用数据包络分析模型DEA,以金融资产质量状况测评指标为产出,以城市金融生态的九个构成维度分析性指标为投入,构建了一个刻画金融生态环境边界的超曲面,得出反映城市金融生态环境的综合指标。同时,我们还分析了金融生态环境构成的各类子要素对综合评价指数的贡献。 由此形成了本研究所采用的生态评价技术路线。 四、中国地区金融生态环境构成要素的贡献弹性 本项研究的出发点,是为改善我国城市金融生态环境提供线索。为更充分体现这一政策目的,在提供了我国金融生态环境构成的九项要素评价指标以及综合评价指数的基础上,我们还进一步分析了各要素对总体的金融生态环境的影响程度,这就是各要素的贡献弹性。 所谓要素贡献弹性,是指构成金融生态环境的各要素对金融生态环境综合指数的影响程度。它反映的是一个边际的概念,即一个要素的单位增加可能导致城市金融生态环境改善的程度。换言之,贡献弹性系数反映了各要素的变化对于城市金融生态环境之影响力的大小。这意味着,分析贡献弹性,对于确定改善城市金融生态的对策或政策选择,有着重要的指导意义。 通过分析50个大中城市样本所形成的包络曲面的要素贡献弹性,可以看到,我们确定的九大类构成要素对城市金融生态环境的影响力要素贡献弹性从大到小的排序是:法治环境贡献弹性0.194961;地区经济基础贡献弹性0.176118;地方金融发展贡献弹性0.135523;金融部门独立性贡献弹性0.121773;诚信文化贡献弹性0.121435;社会中介服务贡献弹性0.087197;地方政府公共服务贡献弹性0.071088;企业诚信贡献弹性0.060456;社会保障程度贡献弹性0.031447。 以上数据显示:城市法治环境、地区经济基础、地方金融发展、金融部门独立性和诚信文化等五项因素的贡献弹性总和达到75%左右,足见它们是决定城市金融生态环境优劣的最重要因素。 金融生态系统的理论来源 金融生态是个仿生概念。在中国内地,周小川博士2004最早将生态学概念系统地引申到金融领域,并强调用生态学的方法来考察金融发展问题。既然是一个仿生概念,金融生态的概念就可以从自然生态的概念中引申出来。 在一个健康、成熟的生态系统中,生产者、消费者和还原者相互生成,它们共同构成生物群落;作为生物群落,它们又同其赖以生存的物理环境之间进行着永不止息的物质循环和能量流动。这种循环和流动保持着动态平衡,生态系统便得以存在和发展下去。 可见,分析并刻划生态系统的原则有三。其一,按照某一特性并根据分析的需要,对纷繁复杂的生态系统要素进行科学分类,集合出若干具有共同特性的子系统;其二,探寻各子系统之间的依存、制约、生成和动态平衡关系,刻划生态系统的功能特征;其三,在把握生态系统的结构特征和功能特征基础上,从总体上刻划生态系统维持、嬗变、演化的动态平衡过程。毫无疑问,我们在界说金融生态系统时,必须遵循上述原则。 参照生态学对生态系统的分析,根据自然生态系统的构造原理以及自然生态系统长期演化的结构特征和功能特征,我们可以把金融生态系统界说为由金融主体及其赖以存在和发展的金融生态环境构成,两者之间彼此依存、相互影响、共同发展的动态平衡系统。 这里的金融主体,指的是金融产品和金融服务的生产者。它既包括金融机构和金融市场这些直接提供金融产品和金融服务的主体,也包括那些以制定政策、确定规范、进行调控和实施监管为职能,从而直接影响金融机构和金融市场的运行,同时也直接影响金融产品和金融服务供应之种类、规模、价格、质量、范围等的金融决策机构和金融监管机构。 这里的金融生态环境,则指的是由居民、企业、政府和国外等部门构成的金融产品和金融服务的消费群体,以及金融主体在其中生成、运行和发展的经济、社会、法治、文化、习俗等体制、制度和传统环境。 同自然生态系统一样,在金融生态系统中,金融主体和金融生态环境也是相互依存和彼此影响的。一方面,金融生态环境构成金融主体的服务对象和活动空间,它决定着金融主体的生存条件、健康状况、运行方式和发展方向;另一方面,金融主体则以其生产并分配信息、引导资源配置、提供管理风险之手段的强大功能,对金融生态环境的发展发挥着积极的反作用。 然而,与一般的自然生态系统不同,金融生态系统的各个要素和子系统都是由活动着的人群居民、企业、政府、国外或者人群活动的积淀社会、经济、法治、文化、习俗等等形成的。换言之,金融生态系统无所不在地带有人的印记,人是整个金融生态系统的核心,所以,金融生态系统又有着不同于自然生态系统的特点。 首先,尽管我们可以效法自然生态系统,在概念上将金融生态系统分为金融主体和金融生态环境两大类,但是,人的经济交易和社会交往,以及在这些交易和交往过程中的溢出效果,却使得金融生态环境呈现出比自然生态环境复杂得多的情形。在金融生态系统中,人的活动既存在于提供金融产品和金融服务的金融主体之中,又存在于消费这些产品和服务的消费者之中,同时,还会强烈地影响作为金融主体活动之环境的经济制度、社会制度、法制环境、文化传统等等。因此,在金融生态体系中,金融主体和金融生态环境之间的界限常常并不十分明晰,而且,它们之间的互动关系是经常的、立体的和多样化,从而是更为复杂的。因此,改变人,改变人的观念,改变人在其中活动的各种各样的制度,是优化金融生态体系的核心内容。 其次,由于在本源的意义上是经济和社会的发展决定着金融业的发展,所以,在金融主体和金融生态环境之间的互动关系中,分析的重点应当置于金融生态环境对金融主体的行为及运行结果的影响方面。我们看到,不同的环境要素会对金融主体产生不同的约束并决定其选择空间,从而使得金融主体的行为出现不同的特征。良性的金融生态环境能够有效防止金融主体的机会主义行为,促使其将各种成本内在化到自己的治理结构之中。这就是一个金融运作成本低、效率高,对金融主体行为具有良好的正向激励功能和约束功能的制度结构。因此,所谓改善金融生态环境问题,说到底是要对现存制度结构的缺陷进行改造、优化,形成正向激励机制,有效地抑制和根除金融主体产生机会主义行为的基础,使之更有利于金融主体去追求降低金融运作成本和提高效率。 简言之,金融生态是一个非常重要且具有创造力的仿生学概念,它借用生态学的理论,为我们理解金融体系的运行及其同社会环境之间的相互依存、彼此影响的动态关系,提供了新的科学视角。它以比较完整且科学的分析结构告诉世人:金融体系绝非独立地创造金融产品和金融服务的系统,它的运行更广泛地还涉及其赖以活动之区域的政治、经济、文化、法治等等基本环境要素,还涉及这种环境的构成及其变化,以及它们导致的主体行为异化对整个金融生态系统造成的影响。因此,管理金融风险,提高金融效率,应当成为一个全社会共同努力的工作;而且,从生态学的观点来看,通过完善金融生态环境来提高金融效率和管理金融风险,可能具有更为根本的意义。中国社会科学院金融研究所中国城市金融生态环境评价课题组 通常,在统一的经济体内部,不仅市场应当是统一的,而且各经济主体赖以活动的制度环境也应当没有重大差异。因此,在这样的经济体内,因信用等级不同而出现的微观经济主体间的个体风险差异是存在的,因经济周期影响和经济结构变动而造成的产业之间的风险差异也是存在的,但在该经济体内部的各个地区之间,不应当存在比较明显的风险差异。或者说,在统一的经济体内的各个地区之间,不应当存在明显的金融生态环境差异。而这正是在世界各国的金融学研究中至今很少见到关于金融生态文献的基本原因。 但是,中国的情况却显然不是这样。如果按照信贷资产质量来衡量,中国地区间存在着巨大的差异。最差地区和最好地区的不良资产率居然能相差10倍以上。这种状况的形成,当然不可能从宏观层面,而只能从各地区之间的差异这种区域结构层面找原因。研究表明,我国各地区之间的金融生态环境存在着巨大的差异正是其根本原因。 这种状况的存在清楚地说明,在中国,为了提高金融效率和管理金融风险,我们的视野必须延伸到地区之间的差异这个结构层面上,换言之,地区间金融生态环境的差异问题,应是我们的研究重点。而进一步研究显示,中国的地区间发展的非均衡状态以及由此造成的金融生态环境的巨大差异,归因于多方面因素。其中,经济地理与文化差异,地区经济发展路径的差异,中央政府所主导的非均衡区域发展策略,以及现行分权体制下各级政府行为的差异等,是最主要的四项因素。 区域制度变迁的不均衡性既产生于中央政府推进改革的策略性考虑,更来源于现行体制下地方各级政府行为方式以及努力程度的差异。 1、地方政府财权与事权的不对等,造成地方财政紧张 在一定意义上,改革开放是一个针对地方的放权让利的过程。经过20余年的发展,地方享有的由宪法确定的地方立法、司法和行政权力得到较大的肯定和事实上的逐步加强。同时,财政包干政策使得财富较多集中在地方。1994年分税体制后,地方开始从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益的车间,开始向一个由中央控股的、拥有合法独立地位和利益、并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的子公司演变。加上全国市场经济体制的推行和政府对于经济领域改革的主导作用,地方与地方之间的相互竞争也开始浮出水面,形成所谓上有政策,下有对策的格局,促使地方动用一切当地资源包括司法资源进行灰色的博弈。在分税制以前,这种博弈主要表现为擅自减免企业税收、将预算内收入转移为预算外收入等;在分税制以后,则表现为鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数、以及鼓励地方企业逃废银行债务等。 由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威,分税制下政府间税权和支出水平仍然由中央政府决定,而不决定于同级人民代表大会,这就使得中央政府可以改变分配的规则,而上、下级政府的财政却是相互独立的,这样,上级政府很容易把问题尽量往下级政府压,把资金尽量往本级政府抽调。 以上种种现象造成的直接结果是,在各级财政之间比较,越往上级资金越充裕,越往下级财政越艰难见附图。 由于地方政府入不敷出,求助中央政府拨款就成必然之势,中央向地方的转移支付遂成为地方政府预算收入的重要项目。而在当前情况下,中央财政的转移支付能力毕竟有限,于是,地方政府自然就要把眼光投向金融资源。然而,随着改革的逐步深化,金融资源已经基本上按照市场化原则在全国范围内分配,基于这一机制,金融资源向富裕地区集中便成为必然。在这种情况下,贫穷地区的地方政府便只能通过行政或其它超经济的手段争夺区域内国有银行分支机构的金融资源。这样看,从某种意义上说,不发达地区的地方政府对国有金融系统之金融资源的争夺是一种无奈的选择。说到本质上,在财政产权相对明晰但各级政府各自都存在不同程度的机会主义倾向的情况下,通过金融渠道争用中央政府金融租金,实际上是地方政府变相地与中央政府进行财政资源竞争的表现形式之一。 2、地方政府缺乏正常的市场化融资手段和配套制度 在税收增长缓慢,财政收入不足以满足地方的财政支出需要时,地方政府就会设法寻找财政收入的替代品。乱收费就一直成为地方政府筹集资金的主要方式之一。我们看到,虽经中央政府多方多次治理,乱收费问题至今仍然难以有效制止。除此之外,地方政府还可以通过间接设立投资公司、采用BOT或信托的方式对部分盈利性项目进行商业化融资。问题在于,对于绝大部分地方公共品而言,由于盈利能力差,建设周期长,风险大,很多地方政府不堪重负。在国内金融市场不完善,以及在合法的融资渠道不畅的情况下,地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制,或者推行花样翻新的金融创新,试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。简言之,对于地方政府来说,实施金融控制是缓解地方财政收支矛盾的一种次优选择。 在发达市场经济国家,发行市政债券是地方政府进行资本融资的重要方式。然而,这种在国外比较成熟的地方政府融资方式,在中国现行法律中却是行不通的。在存在着越来越大的客观需要但正规制度又不允许的情况下,地方政府便会采取各种变通方式来举债融资。目前,各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司,并通过它们来从市场上筹集资金。通过这些投资公司,地方政府事实上直接成为参与市场博弈的逐利主体。 另外,我国1995年颁布的担保法规定:除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,在社会经济活动中,地方财政政府不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。这意味着,目前我国地方政府的多数债务担保都是无效的。 由于地方政府举债和担保举债都为我国现行法律和法规所不允许,一旦项目没有实现预期经济目标并导致地方政府违约,债权人不可能通过司法诉讼程序来要求保护自己的权益。 3、GDP 的政绩考核导向与届别机会主义行为 在中国目前的政府体制下,作为理性的经济人,委托人经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下,地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对上级政府隐蔽信息。 如果单纯站在代理人的角度来看,在同级人大监督缺位的情况下,经过成本-收益计算的最佳对策,是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的政绩显示。 加入任期因素后,地方政府行为就更耐人寻味。由于信息传递链条过长上级政府很难做到对下级政府的现场监督和监督约束不力,地方政府作为理性经济人,具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向。 与企业剩余索取不同,任期制使得地方政府对财政收入税收剩余的获取不一定具有连续性,地方官员只有追求再任命,才会有机会享受税收剩余,而决定再任命的可能因素有地方对政绩考察指标的完成情况、辖区公众的反应和辖区社会形象等等。这是我们看到形象工程、政绩工程的制度性根源。 政绩考察是当期的,但变卖公产却不受期限的限制,因此,变卖公产便成为地方政府获得可支配资源的主要渠道。而偿债的软预算约束,也是由各级地方政府主导的投资扩张屡禁不止的强劲动力。 4、制度供给的失衡-软化制度约束环境导致地方政府对制度租金金融与土地的谋取 在经济转型期,中央政府由于无法全面掌握各个区域的具体情况,从而不得不借助代理人地方政府临近现场,通过其能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。但是,中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时,客观上也留下了以模糊产权和预算软约束为主要内容的不规范的制度环境。地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力,力图谋取现行制度安排中存在产权界定模糊例如辖区内的土地和预算软约束金融租金领域的公共资源便成为必要和可能。从近几年发生的不胜枚举的事例看,目前这两个领域已经成为中国现行经济制度设计中最薄弱的环节,也是经济转型过程中传统计划经济因素在不完善的市场经济条件下的最为突出的扭曲表现。 不妨举农村土地转变为城市用地的例子来做说明。目前中国的土地产权流转过程,其实可以用我们在其他经济领域中司空见惯的双轨制模式加以概括。在整个过程的起点上,农民拿到的是按照国家牌价确定的土地出让收益。政府取得土地之后,它反转来就会用市场价格将之售出,因而得到的是按照市场供求出让土地所获的收益尽管土地价格的形成方式各种各样,名称也五花八门,其实质都是政府定价并获得土地用途转换的收益。无疑,后者市场价格要比前者国家牌价要高得多。也就是说,依凭土地产权的缺陷,各级政府占有了土地收入的绝大部分。我们认为,在从2002年开始的本轮经济周期中,地方政府所以热衷于以各种形式的开发区建设和市政建设名目来跑马圈地,并且在中央政府的严令下屡禁不止,其根本的原因就在这里。 问题还有复杂之处。土地是不可再生资源,也是最基本的生产要素。作为人类一切经济活动的承载物,土地从来就是最优良的信贷发放标的物。这样,政府掌握了土地,也就掌握了对地区金融资源的配置权。由于企业拿到土地之后便可持之到银行要求相应的贷款,因而,土地批租权实质上就演变成地方政府取得信贷的权利。政府及相关官员可以根据自己晋升的目的,对不同企业给予不同的安排。结果,往往是资本密集型、高能耗、高产值的大型企业很容易用较低的价格取得土地,而处于发展初期的中小企业却得不到政府应有的支持。于是我们看到,被政府的资源控制权所挟持,大量企业特别是民营企业不得不以变异的行为另求他途。 在这里,我们看到这样一条清晰的逻辑:土地控制资源配置权吸引金融资源资金投向资本密集型产业区域重复建设、产业同构、投资过热宏观调控产能过剩银行坏账金融风险累积。 再看中国金融体系的软预算约束及金融租金的产生。 在1994年国有银行开始商业化改革之前,我国的金融资源是被中央政府高度集中控制着的。在一个相当长的时期中,国有银行的基层单位基本上没有自身独立的利益,它们的全部功能,就是一方面按照计划向本地居民揽取储蓄并将之上交总行,另一方面按照上级的计划将配给的贷款额度投入国有企业和政府希望发展的重点项目。在这里,银行实质上承担着政府分配金融资源的任务,其基层机构更只是完成计划的工具。 从1994年开始的国有银行体制改革,在相当程度上改变了上述状况。但是,由于银行并不真正为其吸收存款的安全负责,同时也不真正为其贷款的风险负责,其预算约束依然硬不起来。而所谓银行的预算软约束,事实上正是政府干预金融活动的另一种表述。 与传统体制相比,正在改革过程之中的商业银行的经营行为已经有了较大的变化。但是,在现代公司治理结构尚不完善的前提下,由于国有商业银行的分支机构掌握着一定的配置金融资源的权利,由于大量的以地方资本为基础且主要服务于地方的金融机构纷纷建立,在中央政府逐步放弃一部分对金融资源的控制权的同时,地方政府在一定程度上承接了干预金融活动的权利。 不过,由于地处一隅,地方政府干预金融资源配置的形式有了变化。一方面,它们可以用优厚的配套条件或其他因素来诱引银行在本地投入金融资源,另一方面,它们则更多地通过默许、容忍、甚至鼓励本地企业用展期、拖欠、甚至逃废债的方式来谋取全国性金融资源。由于国有银行的预算约束仍然是软的,由于中央有关当局用无穷尽的救助措施一次又一次地容忍甚至确认了这种软预算约束,地方政府的这种攫取全国性金融资源的手段总能够奏效。在这种格局下,地方国有企业甚至非国有企业的融资成本和金融风险仍然会由国有银行承担,而且最终还是会转嫁给中央政府,从而,国有商业银行事实上蜕变成为地方政府的第二财政。 简言之,在现行金融体制下,地方政府争夺国有金融机构的金融资源事实上是一种高收益、低成本的理性选择。这意味着,要想改变这种状况,我们必须在政府制度上动大手术。 非均衡区域发展策略付出哪些代价 在政府主导的强制性制度变迁的格局下,中国地区间的差异在一定程度上是由政府在推进改革过程中的策略性考虑造成的。我们认为,各种各样的特区和试点地区的设置,出于各种考虑的区域优先发展战略,至今仍在发挥实质性影响的财政分灶吃饭体制,政府投资的重点倾斜,国有企业之区域分布的偏颇,以及难以胜数的差别性安排偏向地区和部门的优惠政策和制度等等,可能导致了各个地区之间经济运行和金融运行的制度环境的极大差别。 1、让一部分人先富起来与渐进式改革路径 在让一部分人先富起来发展策略观的指导下,我国的体制变革始于东部沿海地区,并且在起步阶段,那里还相应地得到了一系列倾斜性的政策扶植,亦即赋予了与其他地区不同的发展机会。比如说,在其他内陆地区仍然按照计划经济体制运行的时候,东部沿海地区计划调节特别是指令性计划调节的范围已大大缩小、市场比重则大大提高了。 从总体上讲,我国地区发展差距的扩大是在有利于促进经济总量增大迅速做大蛋糕和总体经济效益提高的背景下发生的,这与传统的地区发展模式存在本质区别。在传统计划经济体制下,虽然形式上可以缩小、甚至消除地区间发展的不平衡,但这种平衡实际上是以牺牲整个社会的发展为代价的,并且以扭曲的方式造成地区发展不平衡。就此而论,让一部分人先富起来的安排是一种非常务实、有远见且具有可操作性的战略。 从实际操作过程来看,企业改革是伴随着价格改革同行的。因此,在企业改革方面获得先行权利的地区,在价格改革方面也获得了某种优先权。显然,在长期短缺的卖方市场条件下,获得优先改革价格的权利,事实上就是获得优先涨价的权利;而价格优先上涨的地区,事实上就获得了来自价格尚未发生变动之地区提供的价格补贴。而率先开放的地区则以自己的终端产品在国内市场上攫取暴利,且先行建立起市场经营体制,进一步确立了在卖方市场向买方市场转变过程中的竞争优势。 无论在理论上还是在实践中,优惠政策、先富起来政策与渐进式改革之间,都存在必然联系。由于优惠政策分布不均,渐进式改革策略才可操作。在全局利益的总目标下,牺牲局部利益是必然的。应当说,这种局部率先推进的改革策略,客观上产生了拉大了东、西部地区间经济发展水平差距的效果。 2、东部沿海地区制度创新与市场机制的先发优势 从本质上说,市场力量的作用是趋向于不平等的。在体制变革初始阶段产生的我国地区之间发展机会的非均等性,还会进一步产生循环积累扩散效应,从而使东部沿海地区的发展机会越来越多,而其他内陆地区的发展机会则相对减少。在相当长的时间里,东部沿海地区的经济发展更多产生的是聚集效应:它们在大量吸引内陆地区的人才、资金、资源的同时,似乎并没有反转来对内陆地区产生明显的扩散效应。这是因为,东部沿海地区虽已得到迅速发展,但尚未进入成熟发展期,其产生扩散效应还有待时日。另外,由于开放政策的大力推行,并基于比较优势,在市场和市场经济相对发达的东部沿海地区已形成若干规模巨大的经济中心,而其他地区只能屈就于成为它们的经济外围地区。 这种优势在市场主导的资金流动方面表现得尤为明显。在整个20世纪90年代,东部沿海地区金融市场及多样化金融工具快速发展,并为资金跨地区流动不断开辟新的渠道。此外,东、西部外资优惠政策和投资环境的地区差别也对资本投向发挥着重要影响。而资金流动市场化的逐步深入,使得内陆地区资金短缺的固有缺陷更显严重了。 简言之,东部地区从先行改革中获得的制度优势和增长效应是巨大且持久的,尽管中央政府从1990年代中期以来在资金和政策层面上加大了对内陆地区的多方面支持,并先后启动了西部大开发和振兴东北老工业区的国家战略,但是较之已经初步建立了市场机制的东部沿海地区而言,它们的发展劣势依然是明显的。 3、知识与思想观念的先发优势和累积效应 改革开放以来,在制度创新方面,中央一直提倡解放思想,大胆实践,但由于东部沿海地区与内陆地区在传统体制和传统文化的积淀与累积效应上的不同,由于改革起步的时间不同,内陆地区事实上仍然难以真正解放思想和迈开改革步伐。因此,1990年代区域经济发展差距的扩大,还可归因于东部沿海地区知识经济增长的力度较大。 渐进式改革取向率先在东部沿海地区引起了广泛的制度创新活动:大力发展非公有制经济,调整所有制结构;建立现代企业制度,塑造微观市场主体;培育和开放市场尤其是资本、人才等要素市场,解决地区经济发展中金融资源和企业家资源的约束;转变政府职能,为企业创造良好的发展环境,等等。通过这些制度创新活动,不仅使东部沿海地区获得了制度和市场机制优势,而且还获得了市场知识积累和思想观念创新的累积效应。 改革开放以来,内陆地区的体制改革显然落后于东部沿海地区。根据国民经济研究所市场化指数课题使用25项客观指标进行度量的结果,各省、自治区、直辖市2000年的市场化指数