简化程序放宽规定——评美联储发布对《k条例》的全面修订论文.doc

简化程序放宽规定评美联储发布对k条例的全面修订 - 论文关键字：银行 条例 申请 程序 机构 设立 美联储 分行 所在 外国银行 2001年10月17日，美国联邦储备委员会批准了对美联储有关国际银行业运作的法规K条例的全面修订案，并以最终规则的形式将有关内容公布于众。该规则将于11月20日左右(即该规则在联邦登记之后三十天内)生效。美联储旨在通过最终规则一方面扩大美国银行业机构在海外的许可活动并力求减轻监管负担，另一方面要简化申请和通知程序，以减轻对外国银行的监管负担。此外，该规则也反映了公众的反馈意见，以及关于格莱姆里奇布莱利法案(简称GLB法)的制定和美联储自1997年12月提出K条例修正案以来银行所处监管环境的变化等。概括而言，这部长达185页的最终规则包含了卞列一些方面：简化美国银行业机构在海外设立分行的程序；授权扩大美国银行海外分行的活动；实施最新的法律变更，即允许银行可将20的资本和盈余投资于埃奇法公司；扩大美国银行业机构的海外许可活动，内容包括证券活动和在一般同意程序下美国银行业机构的投资活动；简化外国银行在美扩展经营的申请程序；放宽有关豁免资格的规定，使外国银行机构可以不受银行控股公司法(简称BH法)第4部分对非银行业禁令的限制；实施对外国银行有影响作用的1994年雷哥尼尔州际银行和分行效率法(简称州际法)的规定；其它一些内容变更，旨在消除不必要的监管负担并使K条例中得以简化和更新。本文主要介绍最终规则涉及外国银行业部分(即K条例中SubprtB)的修订内容介绍。一、简化监管程序1991年的外国银行监督加强法(简称FBSEA)对1978年的国际银行业法(简称IBA)作了修正，授权美国联邦储备委员会对外国银行在美设立分行、代理、商业贷款公司或代表处等有关事项进行审批。在实施FBSEA的十年时间里，美联储通过审理外国银行申请案的实践取得了许多经验。根据这些经验，美联储对K条例作了修订。修订稿简化了外国银行在美设立机构的申请过程此外，还对1996年的经济增长与监管文书减少法(简称1996年法)所述的酌情行事权和时限规定予以实施。这种“简化”最明显地反映在外国银行设立代表处(Representative ffies)的申请案方面。迄今为止，美联储在审批外国银行设立代表处的申请案时，采用了两种不同的监管标准。按照第一种标准，当认定外国银行的母国监管机构对该银行有足够的监管力度时，美联储可以允许该银行设立能在相关法律和法规范围内行使各项权力的代表处；依据第二种标准，当认定外国银行受某一监管框架(与申请批准的要求一致)所制约时，美联储可以批准该银行设立代表处，并考虑对其拟定的活动等加以限制。美联储在实践中认识到，这两种标准的并存易产生混淆且没有必要尤其考虑到代表处对美国客户或市场通常是风险甚微，于是美联储提议修订K条例以便确定一个有弹性的标准。根据这项新标准，只要认定外国银行受某一监管框架所制约时(假定所有其它因素都符合批准要求)，美联储就可以批准该银行设立代表处。不仅如此，美联储还希望通过其它措施来进一步减轻负担。二、减少设立分支机构递交申请的有关要求最终规则对K条例的修订，其要旨在于简化现有的递交申请程序，以便减轻外国银行在美国设立新分支机构(即ffies，下同)过程中的负担。新修订的K条例将允许其它类别的申请案也采用预先通知和一般同意的程序。我们不妨从下列几个方面来观察一下这种变化：1、关于外国银行增设分支机构的规定在通过首次测定S之后，外国银行另外增加的分支机构可按预先通知程序办理。美联储提议，任何按照FBSEA或BH法通过S测试的外国银行，均可依据一项45天预先通知的程序来设立另外增加的分行(州际分行除外)、代理、商业贷款子公司和代表处。这样，目前联邦储备银行对这类申请案的受理权就自动被取消。2、某些代表处可按预先通知程序办理许多外国银行在美国银行业中已占有一席之地并因此而受制于BH法的规定，但尚未经S测试。如果一家外国银行是因为银行或商业贷款公司所有权的缘故，或是由于分行或代理的运作而受制于BH法，那么这家外国银行还要受制于美联储的外国银行业机构(简称FB)程序的监管。通过FB程序，美联储了解到这家银行及其政策和流程情况，而且对其母国的监管也有了一个总的看法。在此情形下，美联储认为，对这类银行设立代表处的申请案可采用快速审理程序。美联储提议，应允许这些外国银行采用一项45天预先通知的程序来设立代表处。此外，美联储还提议，允许任何不受BH法制约但以前已经美联储批准设立代表处的外国银行，可以依照预先通知程序来设立另外增加的代表处。目前，这类申请案都是授权联邦储备银行来处理的。美联储认为，没有理由继续要求上述外国银行履行全部申请手续。美联储提议，上述两类银行无需经过申请程序，而只要采用一项45天预先通知的程序就可设立代表处。 3、新的一般同意授权美联储提议，允许既受BH法制约又受美联储先前决定经S测试的外国银行，按一般同意的程序来设立代表处。目前，这类外国银行设立代表处是通过预先通知的程序来进行的。美联储还提议，受BH法制约的外国银行可以按一般同意程序来设立一个区域性的管理处，而无论美联储先前是否已决定该银行须经S测试。目前，这类区域性的管理处是通过预先通知的程序来设立的。4、预先通知和一般同意程序的中止K条例修订稿规定，美联储可以以通知的形式对任何外国银行修正或中止上述的预先通知和一般同意程序。美联储认为，如果外国银行在美运作的综合评级水平低于满意度，如果外国银行曾被监管机构采取过行动，或者当外国银行的母国监管或反洗钱的政策及程序出现问题时，那么，修改或中止预先通知和一 般同意的程序应是适当的。5、事后批准美联储在1993年执行FBSEA时意识到，对于那些在某种海外交易中(如：两家外国银行的合并)所形成的外国银行分支机构，要求它们在被确立之前取得预先批准是不切实际的。因此，美联储提出了一项事后批准的规定。目前该规定要求，有关的外国银行在此类交易之后应尽快递交申请以便保留所获得的美国分支机构。 论文简化程序放宽规定评美联储发布对K条例的全面修订来自 自FBSEA制定以来，许多采用事后批准程序的申请者都已选择了逐步缩减和关闭所获得的分支机构这一做法，或者是在一个合理的时间框架内将它们同现有的办公机构合并。为此，美联储提议修改有关规定。当外国银行选定要关闭所获得的美国办公机构时，美联储一般不会要求其递交申请，但是会对该办公机构的在美运作设置一定的限制条件直到它停止运作为止。6、1996年法的实施如前面所述，为了审批外国银行设立分行、代理或商业贷款公司，FBSEA总的要求美联储来决定外国银行申请者须经S测试。但1996年法授予了美联储酌情行事权：当外国银行的申请记录不足以反映出该银行己受S的制约时，只要美联储认定该银行的母国监管机构正在积极努力建立统一的监管机制而且其它各项因素也都符合批准条件，美联储就可酌情批准该外国银行设立有关的机构。此外，美联储还提议，把1996年法中有关美联储审理分行、代理和商业贷款公司这一类申请案的法定时限规定纳入K条例里。1996年法规定，美联储必须在收到这类申请案的180天内采取行动。该审理时段可以延长一次，再增加180天，只要美联储将延长通知及理由告知申请者和营业执照颁发机关即可；申请者也可以放弃有关该时限要求的权利。虽然新修订的K条例会反映出有关法定时限的规定，但是美联储仍会按现行的内部时间表行事，该时间表要求在可能的情况下加决审理进度。三、关于外国银行免除非银行业务限制的资格问题1、QFB测试的改变K条例执行BH法对外国银行某些活动的法定豁免规定。BH法的Setins2(h)和4()(9)列出了相关规定，有资格的外国银行机构(简称QFB)可以获得这些豁免Setin2(h)允许在美国境外主要从事银行业业务的外国公司，只要符合一定的要求，就可以拥有那些在美国境内从事未经许可的非金融活动的外国分支机构。这些要求包括：外国分支机构的大部分业务必须来自美国境外，并且该分支机构只能从事与它在美国境外相同的业务。Setin4()(9)允许美联储准予外国公司免除BH法规定的非银行活动限制，只要该项豁免有利于公众的利益。根据这项授权，美联储已使QFB的所有海外活动免除了BH法规定中的非银行业务禁令。 为了成为QFB，外国银行业机构必须表明其一半以上的业务是银行业务，并且一半以上的银行业务是在美国境外进行。银行业务包括美国银行业机构在美国境外直接或间接所进行的活动。根据目前的规定，出于QFB测试的目的，可把这类活动算作是银行业务，只要这些业务是通过外国银行所有权相连的形式来进行，也就是说，这些业务是由外国银行或其子行来进行。由控股母公司和其姐妹分支机构所进行的活动不可作为合格条件算入。2、修正有关取消QFB测试中银行业链要求的提议美联储提议，通过取消QFB测试中的银行业链(thebankinghain)要求来放宽QFB测试。例如，通过取消银行业链要求，在银行业链之外有大量人寿保险业务的外国银行业机构，可以把这类业务计算在内以满足QFB测试的要求。美联储在1997年提出该提议之后便意识到，几乎没有什么外国银行业机构(主要是那些从事保险业务的机构)会从这种放宽中获益。很明显，在当时BH法阻止了这类外国保险公司在美国进行保险业活动。GLB法的制定改变了监管景观和提议的QFB测试结果。BH法对愿意在美国进行保险和商人银行业活动的公司来说已不再是一道法律藩篱。与1997年的情形相比经营面更广的外国公司可以收购从事美国业务的外国银行。如果采纳这项提议的测试，有资格作为金融控股公司的外国保险业集团，即使是在具有金融控股公司身份的国内保险公司不能进行这类活动的情形下，也能够在进行保险或商人银行业务之外在美国进行商业和工业投资。根据这些变化，美联储已经重新考虑了对QFB测试改变的提议，决定修正1997年的提案。 现有的QFB测试被保留，经该测试合格的外国银行业机构将继续有资格获得各项豁免。然而，新规定只允许那些仅满足1997年美联储提议的测试要求的外国银行机构享有非限制性豁免的资格。可是，如果这样的外国银行机构拥有一个自身能满足目前QFB测试的外国银行在内该机构就能获得限制性豁免。3、有关QFB资格特别决定的申请K条例目前允许不再享有QFB资格的外国银行业机构可以申请要求一项特别的资格裁定。这项规定现已修正为：美联储有更大的灵活性来作出特别决定，以允许外国银行业机构和不含有外国银行在内的外国机构在适当的情况下有资格获得某些或所有各项豁免。美联储还采纳了1997年提案的内容，允许已经申请特别资格确定的前QFB一般可作为QFB继续进行其业务。4、QFB的美国活动证券活动条例目前规定，除了在一定范围内允许银行控股公司运作外，外国银行业机构不可以拥有或控制在美国直接从事包销、出售或分摊证券业务的外国公司的股份，也不可以拥有或控制从事包销、出售或分摊证券业务的公司5以上的股份。美联储提议将5的限制提升到10。美联储还坚持其在1997年提案中所表述的观点：外国银行不可以对这类证券公司施加重大影响。如果外国银行符合 GLB法而被视作一家金融持股公司，则允许有10以上的投资。四、实施新的州际规则修订前的K条例除了对非银行业活动的申请程序和规则作出规定外，还按照IBA和BH法的要求对外国银行的州际运作进行限制。为了取消对外国银行跨州收购银行的地域限制，州际法(即本文上篇提到的雷哥尼尔州际银行和分行效率法)修改了IBA和BH法中有关规定，允许外国银行可以通过合并和新建(denv)的方式来跨州设立分行(即所谓的州际分行)，并出于州际分行的考虑，对外国银行在美国的本部所在州(he state)的定义作了修正。但该州际法直到1997年6月才完全生效。1、本部所在州的变更1980年，美联储允许外国银行可以对其本部所在州作一次性的变更。在当时，美国的国内银行通常不能跨州设立分行且几乎不可能更改本部所在州。然而，自1980以来，州际银行业的基本架构发生了实质性的变化。在某种情况下，国内银行和外国银行都可以通过新建或合并的方式来设立州际分行。迄今为止，除一个州外(到2001年底时，该州也将被包括在内)，其它各州都允许通过银行间的合并来运作州际分行，其中有17个州允许通过新建的方式来运作州际分行。这样一来，许多拥有州际分行的美国国内银行现在就有了很大机会来变更其本部所在州。鉴于上述情况，美联储提议要让外国银行和本国银行享有同等待遇，允许外国银行有额外的机会来变更其本部所在州。该提案保留了外国银行按目前规则(即：以向美联储递交通知的方式)来一次性变更其本部所在州的规定。此外，该提案还设置了一项新的程序，以便让外国银行通过向美联储事先逐一申请的方式来不受次数限制地变更其本部所在州。根据这项新的程序，外国银行在申请变更其本部所在州时须证实，有着相同本部所在州的美国国内银行也可以进行同样的变更。换言之，外国银行和国内银行机会要均等。2、本部所在州变更的顺应性问题修订前的K条例规定，进行本部所在州变更的外国银行，应使其在新本部所在州之外的银行业运作同该银行最初选定本部所在州时获准的运作保持一致，即所谓的顺应性问题。由于州际法放宽了有关州际分行的规定，取消了国内银行控股公司和外国银行进行银行收购的地域限制，美联储提议对K条例作出相应的修订。例如：就子行(subsidiary banks)而言，美联储将不再要求外国银行须与其新本部所在州之外的子行脱钩；州际法准许银行分支机构的州际收购。修订后的K条例还允许外国银行在有了新的本部所在州之后，仍可保留(按现行法律)所设有的全部分行机构。3、州际分支机构的附加标准美联储的修订提案还将州际法所规定的一些附加标准内容纳入其中，该标准是为美联储审批外国银行在其本部所在州之外设立分行这类申请案而定的，其目的在于确保希望设立州际分行的外国银行能同那些寻求州际运作的国内银行一样符合类似的要求。4、代理和有限分行升级到全套服务分行IBA通常允许外国银行在其本部所在州之外设立完全分行，其前提是：如果位于同一本部所在州的美国国内银行也能在同一东道州设立分行。GLB法对这项总的限制要求有一个新的例外规定。新规定允许外国银行在取得美联储批准之后，可以把该银行本部所在州之外的现有代理机构或有限分行升级到完全分行，只要该代理或分行的所在州法律许可。为实施这项新规定，美联储对有关的州际规则作了修正。修订后的K条例要求，升级通常需要办理全套申请(full appliatins)手续。但是，如果外国银行以前收到过美联储的S决定，则可按预先通知程序办理。 5、删除本部所在州归属的规则修订前的K条例规定，外国银行业组织及其附属机构有资格只能设定一个本部所在州，即便该组织拥有几个不同的在美营业的外国银行。当初在实行该规定时，美国的国内银行通常不可以在其所在州之外的其它州设立分行，银行控股公司一般也不可以在其本部所在州之外拥有银行。在此背景下出台的这项规定，是为了阻止外国银行的相关集团在同美国国内银行的竞争中获取不公平的利益即通过其下属各家银行来选定不同的本部所在州。州际法的出现已基本上改变了有关州际扩张的规则。根据目前的法律，银行控股公司可以在不同的州拥有多家银行；其中每家银行都有资格设定自己的本部所在州，而不管其相关机构的本部所在州如何。于是，美联储在1997年提议修订K条例。修订后的该条例取消了有关外国银行及其相关组织只能有一个本部所在州的规定。以上所述，只是笔者对K条例第二部分(即SubpaaB)修订情况的一个大致了解。随着最终规则生效日的到来(11月中旬)，一个全新的K条例已经付诸实施。这无疑对外国银行和外国银行业组织的在美运作具有新的指导与规范作用，也势必带来一定的影响。有鉴于此，本文的最后一部分拟就新版K条例(SubpartB)的基本框架内容作一概述。五、新版K条例(SubpartB)基本框架一览(一)目的与范围的界定同修订前相比，修订后的该部分条例对其目的和范围作了更为明确的界定。新条例开宗明义：该部分是对BH法和IBA的深化，它适用于外国银行和外国银行业组织，具体涉及到以下10个方面：(1)对IBA所述的州际银行业作出限制规定；(2)免除BH法和IBA中的非银行业禁令；(3)外国银行在美设立分支机构须经美联储批准；(4)美联储有权终止外国银行的在美代表处、州分行、州代理或商业贷款子公司，或向美国货币总监署()建议终止外国银行的联邦分行或联邦代理机构；(5)对外国银行在美设立的分支机构实行检查制；(6)向外国的监管当局披露相关的监管信息；(7)对外国银行的州分行和州代理向单一借款者发放贷款作出限制规定；(8)限制州分行和州代理的经营活动；(9)对外国银行吸收零售类存款提出存款保险要求；(10)空壳分行(shellbranhes)的管理。基于以上10个方面，修订后的SubpartB分列10大条款对有关事项作了较为详尽的阐述。除“定义”一项外，其余9项条目为：(1)外国银行业组织的州际银行业运作；.(2)外国银行业组织的非银行业活动；(3)外国银行分支机构的审批；申请程序；审核标准；代表处的活动及审核标准；现有权力的保留；(4)外国银行分支机构的终止；(5)外国银行分支机构的检查；(6)向外国监管当局披露监管信息；(7)适用于分行和代理的规定：限制向单一借款者发放贷款；(8)州分行和州代理申请从事联邦分行不可从事的活动；(9)外国银行不受综合监管制约的评估准则。(二)新版K条例的部分内容1、本部所在州的确定。新条例明确了两种决定因素：其一，在1997年12月10日业已宣布本部所在州或依照在此日期之前生效的法律法规已决定本部所在州的外国银行，应以这已选定的州作为其本部所在州；其二，在某一州设有分行、代理、商业贷款子公司或子行但尚未在其它任何州设立此类机构的外国银行，应以此类机构所处的州作为其本部所在州。2、本部所在州的变更。也分为两种情况：一是预先通知外国银行只要提前30天向美联储递交预先通知，就可限于一次变更其本部所在州；二是申请即通过向美联储递交申请的程序来一次或多次变更本部所在州。对此，新条例规定：外国银行须表明与它处于同一本部所在州的国民银行或州注册银行也会被允许作同样的变更。在决定是否批准外国银行的此类申请时，美联储考虑的是，该银行所提出的变更方案是否符合外国银行和国内银行间的公平竞争原则。3、有关外国银行在美设立机构的审核标准。新条例充实了这方面的内容，其所定的标准分为下列三大类：(1)强制标准。K条例指出，美联储在审理有关分行或代理的设立申请案，或在审理有关商业贷款公司的设立、并购或控股申请案时，一般必须认定符合以下两项标准之后方可批准，即：(A)每一家外国银行和任何一个母行应是在美国境外直接从事银行业业务，并且受其母国监管当局全面、统一的监管； (B)该外国银行已充分地向美联储提供了评估申请案所需的信息资料。 新条例还就美联储确定外国银行和任何母行是否受全面、统一监管(S)的问题提出了基本要求。其具体内容是，美联储应判定该外国银行是否受到这样一种方式的监管，即：其母国监管当局掌握有关该外国银行(包括相关机构)全球范围运作的充分信息，以此来评估该外国银行的整个财务状况和遵循法律法规的情况。在作这项判定时，美联储除了考虑其它因素之外，应从以下几个方面来对母国监管当局的监管力度作出评估：(a)确保该外国银行有充分的程序来对其全球范围的活动实施监控；(b)通过定期检查报告、稽核报告或其它形式来获取该外国银行及其母国之外分支机构的状况信息；()获取该外国银行与其国内外所属机构之间往来关系方面的信息；(d)收到该外国银行基于全球范围的统一财务报告，或用以分析该外国银行财务状况的类似信息；(e)基于全球范围来评价诸如资本充足率和风险资产之类的风险标准。尽管如此，新条例赋予了美联储一定的酌情行事权，即：如果美联储未能发现外国银行是受全面、统一的监管，也可以在一定条件下批准该外国银行的申请。其条件有两个(均须满足)，一是母国监管当局正在积极行动为实施对该银行的统一监管而作部署；二是所有其它因素都符合批准要求。与此同时，新条例也对该项酌情行事权的使用予以相应的规定，即美联储在决定是否使用酌情行事权时，应考虑外国银行是否已采纳并执行有关反洗钱的程序这一因素。美联储还可能对母国监管当局是否正在建构反洗钱的法律机制或参与跨国反洗钱行动的因素予以考虑。新条例进一步指出，美联储在酌情批准外国银行的这类申请时，应征询营业执照核发机构的意见，并可以对该外国银行提议设立的分行、代理或商业贷款子公司开展活动或业务运作附加任何条件或限制，包括限制资金。美联储应与有关的发照当局协同一起来实施此类的限制规定。(2)附加标准。修订后的K条例对申请案的审理提出了八项附加标准，分述如下：(a)母国监管者的同意，即：外国银行的母国监管当局是否已同意该银行提议设立分行、代理或商业贷款子公司；(b)财务资源，即：外国银行的财务资源 (包括外国银行的资本状况、预期资本状况、盈利、债务水平和未来预期)和该银行在美分支机构的状况；()管理资源，即：外国银行的管理资源，包括资格、经验和主管人员及董事会成员的完整性；主要股东的完整性；管理层的经验和从事国际银行业的能力；以及外国银行及其管理层遵循法律法规情况的记录等；(d)与监管者共享信息，即：外国银行的母国监管当局以及外国银行任何母行的母国监管当局是否与其它的监管当局共享该外国银行营运方面的信息资料；(e)给美联储的担保，即：外国银行是否已向美联储提供了足够的担保当美联储认为有必要依据IBA和BH法以及其它相关的联邦银行业法规进行执法时，可以获取该银行及其所属机构营运和活动情况的信息；(f)防止洗钱的措施，即：外国银行是否已采纳并执行了反洗钱的程序，其母国是否已建立了反洗钱的法律机制，以及其母国是否正在参与跨国反洗钱的行动；(g)遵循美国法律，即：外国银行及其在美分支机构是否遵循相应的美国法律，申请者是否已在每一处(eah f its ffies)建立了充分的管理措施和程序以确保继续遵循美国的法律，这些措施和程序包括反洗钱和银行平稳运作的内容。(h)其它方面，其内容是社区需要和外国银行的运营历史及其在母国的相对规模等因素。(3)涉及某些州际申请案的附加标准新版K条例增加了一项针对某些跨州申请案的附加标准。该标准规定，美联储可以批准外国银行申请在其本部所在州之外设立分行(而不是有限分行)，只要美联储能确定外国银行的财务资源(包括该银行的资本水平)等同于那些美国国内银行申请设立此类分行的所需条件，并就资本等值(apitalequivaleny)一事与财政部商议，以及采用审理国内银行州际合并申请案时所采用的相同要求和条件等。总之，新的K条例对外国银行今后在美运作和扩展，有着更为明确的要求。总体上看，该条例的修订是基于简化程序和放宽规定这一考虑，更有利于银行业的竞争和监管当局的监管。