银行系统论文：对地方政府融资平台风险的再认识.doc

银行系统论文：对地方政府融资平台风险的再认识地方政府融资平台最早产生于1998年，多集中于省级政府，年金融危机后，平台的层级逐步向下扩展，由省级政府向地市级、区县级政府移动，甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台，截至目前，共有3800多家地方政府融资平台，其中有70%集中在区县级政府。据统计，自年末以来激增的天量信贷（剔除票据）中，有大半投向基础设施产业，大量银行资金涌向各级地方政府的融资平台。目前3800多家地方政府融资平台，总资产约8万亿元，负债近7.38万亿元，其中85%的负债来源于银行贷款，一些地方政府融资平台的负债已是地方财政收入的3倍至4倍。如此巨额的负债引起了管理层的高度关注。如何认识地方政府融资平台及其蕴含的风险，进而找到有针对性的对策，是当前经济金融工作中刻不容缓的重大事情。为什么会产生地方政府融资平台 渐进性改革中，地方政府成为推动地方经济发展的主体。既然地方政府成为推动地方经济发展的主体，那么中央政府理所当然就应考核地方政府完成任务的努力程度（在不对称信息下），GDP指标因其具有的可测性和相关性等性质，成为中央考核地方政府的“最佳”指标。而投资是拉动GDP增长的最主要最有效的捷径。对地方政府而言，由于任期短，选择投资增长是地方政府的理性选择（不管这种投资是有效投资还是无效投资），在提升GDP的同时，也为其赚取了政治租金。但地方政府难以承担规模巨大的投资。这是因为分税制改革的结果造成中央政府与地方政府间财权事权不匹配：财权大幅上收，事权层层下放，导致目前大部分县乡政府的财力，已无力承担由上级政府层层下压的公共事务。加之，年以来，经济大幅下滑和结构性减税导致财政收入转为负增长，因此政府无力承担规模巨大的投资，只有向银行借贷才是解决投资资金短缺的最佳选择。可是在中国，预算法不允许地方政府发债，贷款通则禁止地方政府直接借款，担保法不允许地方政府担保，因此只有通过“迂回”的方式，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，这样地方政府融资平台应运而生。所以说，由政府来推动社会经济发展，政府成为发展型政府是地方政府融资平台产生的根本原因。 为什么要大量贷款给融资平台 银行愿意贷款给地方政府融资平台主要有这样几个原因：第一，在分权改革中，中央行政性分权给地方政府的后果，表现在金融领域即是，地方政府为获取和支配最大可能的信贷资金，通过多种途径介入和控制金融领域，如干预所辖区域银行的人事安排、信贷规模和中央银行贷款分配；向全国性银行分支机构施加压力，提出资金要求，迫使其向总行多要贷款等。这使得中国的银行金融机构表现为亲政府倾向，而不是亲市场。第二，向地方政府融资平台贷款没有政治风险，还有政治上的好处。第三，地方政府融资平台贷款往往以土地等资产做抵押，银行不太担心这类贷款的风险。一方面是因为国土资源部门每年都会给予地方政府部分土地指标以满足地方经济发展需要；另一方面是因为通过改造和拆迁，投资公司会增加部分土地，而且经过开发后的土地其投资价值会大大提高。第四，年3月，央行和银监会联合下发的关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见要求，各金融机构“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这一文件的出台更加促使了银行争相贷款给地方政府融资平台。 这样做的后果会带来哪些风险 地方政府融资平台贷款具有以下几个特点：一是多头负债。利用一个项目向多家银行融资，套取信贷资金。二是过度负债。地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的负债率已远远超过了100%。三是挪用负债。因此将产生以下风险： 政府信用风险。由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人、以政府信用为基础进行融资贷款，随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重，甚至完全脱离了财政的实际承受能力，资金链断裂的问题随时都可能出现。 银行信贷风险。商业银行对地方政府融资平台的贷款，不仅降低了商业银行的利息收入和资产的安全性，而且容易被“绑架”，被迫追加贷款。一方面，银行难以有效管理平台融资资金；另一方面，还款资金来源缺乏保障。因此，为了保证贷款安全，银行一般要求政府出具政府补贴还款的承诺函，承诺在政府指定的借款人无法偿还贷款本息时，由政府补贴还款。然而，严格从法律意义上分析，地方财政出具的“还款承诺书”并不具备法律效力。最后，一旦银行贷款给平台公司，这笔贷款便成为沉没资产，不仅不能及时脱身，反而为了不让基础设施项目成为“半拉子工程”被迫追加贷款，这种倒逼机制使银行越陷越深，贷款越多，风险越大。 房地产市场泡沫风险。这种借债开发、卖地还债的城市建设模式将地方政府进一步捆绑在了土地财政上，会造成地价、房价居高不下。 风险程度的评估与化解地方政府的信用风险大。截至年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。年地方财政中，土地收入1.6万亿，地方融资总量7.2万亿。按照6%的利率计算，地方政府年需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而2011年地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少。现在中央三令五申严格管理不许乱收费，土地收入又成问题，地方政府会比较困难，地方财政压力将加大。 银行不良资产短期没大问题，但长期存在巨大隐患。据工行、中行、建行披露，年，三大行投向地方政府融资平台的贷款余额分别为7200亿元、4243亿元和6463亿元。从年报披露的具体投向看，建行对地方政府融资平台的贷款投放，80%投向省级市级单位，20%投向县及县以下单位；中行则主要投向城市路、桥、轨道交通、城区开发、土地储备，且主要投向省一级和市一级城市；在交行1390亿信贷余额中，抵押质押类贷款占比为70%，信用贷款只占30%。同时，工、中、建、交四家银行均称，其地方政府融资平台贷款的风险可控，不良率低。不良资产低的原因在于目前还是项目的建设期，只需要偿还利息，还没有涉及到本金的偿还问题，一旦需要偿还本金，银行的不良资产将急剧增加。 地方政府融资平台的风险引起了党中央和国务院的高度关注，今年以来银监会采取了多种措施来解决地方政府融资平台的贷款风险，包括：一解包还原、重新立据；二建立“主评审行”制度；三颁布贷款新规，防范资金被挪用；四分类处理。 尽管上述方法能够缓解一时的燃眉之急，但并非长远之计。 在基础设施领域，传统观点认为，由于基础设施项目投资大、周期长、风险大，只有通过政府投资才能解决基础设施投资不足问题。这一观点其实是站不住脚的。即使像灯塔这样的公共品，都能由市场机制解决，基础设施建设一样可通过市场来解决，政府在其中的作用只能是引导、示范效应，不应发挥主导作用，更多地通过特许权经营的方式来吸引民间投资。政府的职能应限定在提供公共产品服务上，而不能唯GDP至上。