苏州城乡一体化建设中融资对策探讨.doc

苏州城乡一体化建设中融资对策探讨苏州市农业发展集团有限公司从乡镇企业异军突起到外向型经济蓬勃发展到城乡一体化发展，苏州一直是中国最具开拓性的地区之一。如今，苏州作为城乡一体化全国试点城市，在已有工作的基础上，以“三集中三置换”为推进城乡一体化的驱动力，坚持先行先试，大胆创新创优，但在这过程中需要大量的建设资金。当前融资渠道相对单一、金融产品的不够丰富是困扰城乡一体化进程中主要问题。本文对该问题进行了研究。一、目前苏州城乡一体化建设中融资现状及存在问题根据苏州市城乡一体规划方案，苏州以“三集中三置换”为推进城乡一体化的驱动力。苏州工业化、城镇化发展过程中面临产业的转型升级，结构调整。现在不少地方在乡镇工业的基础上开始第二次创业，把原来水平低、产业层次不高的，通过城乡一体化调整结构，向园区集中，用节约出的土地发展服务业和高端产业。苏州加快推进居住向社区集中，企业向园区集中，土地向规模经营集中。全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居民点，75的农村工业企业进入工业园，56的承包耕地实现规模经营，33的农户迁入了860个集中居住点。苏州城乡一体化综合配套改革的根本制度创新在于“三置换”：农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房。昆山花桥、吴中木渎、相城渭塘等23个先导区鼓励农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，并推动工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中，转变了农民的生产生活方式。在土地使用制度改革中，以农民住宅和宅基地置换城镇商品房为抓手，盘活城乡存量建设用地，以土地股份合作社为载体，发展适度规模经营等。在户籍制度改革方面，鼓励和引导农民以集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股等进行换股、换保、换房进城进镇，苏州目前有近100万农民通过“三置换”实现身份转变和居住地转移。实行“三置换”、“三集中”后，苏州农民变成股民，收入依靠经济发展而不单纯依靠农业。201O年全市农民人均纯收入达14657元，其中财产性收入占6.6，基本实现了“家家有物业、户户有资本、人人有股份”。另外，“三大合作”改革也给苏州城乡一体化奠定了坚实的基础。在农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营方面通过合作制或股份合作制，发展新型合作经济，包括社区股份合作制改革、土地股份合作制改革和农民专业合作经济组织建设。资源资产化、资产资本化、资本股份化是“三大合作”改革的目标。截止201O年度，全市农村集体经济总资产目前达904亿元。盘活农村集体资产，也是解决各地城乡一体化建设融资问题的一个有效途径。苏州在实践中选择了23个经济实力较强、产业特色鲜明、领导班子坚强有力的镇（区），作为城乡一体化发展综合配套改革先导区，鼓励先行先试，条件成熟后，再面上推开。作为苏州市城乡一体化综合配套试点23个先导区之一的张家港塘桥镇，其城乡一体化发展综合配套改革总体规划已经张家港市政府批准同意实施，并由张家港市塘桥镇新城投资发展有限公司负责城乡一体化改革项目的具体实施工作。其中一期工程根据张家港市塘桥镇农村住宅置换商品房专项规划（2010-2011年），涉及拆迁宅基地面积约1000亩，建设安置房30.6万平方米，可置换出建设用地指标700亩。但像塘桥这样的建设项目，苏州23个试点乡镇几乎都有。那么，他们就都面临着同样一个问题：巨大的资金从何而来，如何为各地建立高效、快速的融资通道。城乡一体化建设资金的融资渠道建设是确保项目顺利实施，最终推动城乡一体化的重点所在。面对各乡镇融资难的问题，苏州市委、市政府针对“三农”问题成立了市级农业担保、农业保险小额贷款等相关平台，基本形成了国、省、市、县四级保险体系；农业担保体系不断完善，开创性地设立了农贷通、农利丰、采购通、金色计划等支农品牌，累计担保逾60亿元，居全国第一。同时，大力发展农村小额贷款公司，建立健全城乡融资平台，为推进城乡一体化改革发展提供资金、融资和运作等方面的支持。由苏州信托有限公司、苏州市农业担保有限公司开拓“农利丰”信托产品，通过农业担保公司与信托公司合作，筹得资金主要支持城乡一体化发展，这在全国尚属首例。苏州市政府在全方位引导金融资本、社会资本回流农村，以制度创新为基础，金融产品创新为手段，完善城乡一体化建设融资渠道建设等方面已作出一些有效的探索与尝试，并取得了一定成效。另外，苏州部分金融机构也开始投身到苏州城乡一体化建设中来，中国银行苏州分行、建设银行苏州分行直接分别向总行申请100亿和l50亿元的专项额度，用于支持苏州城乡一体化建设，在一定程度上为城乡一体化建设缓解了一定压力，也在金融机构中营造出了支持苏州城乡一体化建设的氛围。尽管如此，相对苏州市城乡一体化建设资金需求的巨大规模，以上融资方式仍显“杯水车薪”。资金短缺、融资困难，已成为目前各地推进城乡一体化发展的一大制约“瓶颈”。即使目前一些银行也逐渐意识到城乡一体化建设中的巨大商机，但在实际操作中显得务虚多、务实少；雷声大、雨点小。虽然争取到了专项额度，但是真正用于城乡一体化建设的规模仍有限，仍然停留在“小打小闹”、“打游击”为主要特征的初级阶段，没有形成真正的合力。另外，金融机构提供的金融产品也相对比较单一，受及面也比较有限。一般的银行放贷还是“锦上添花”，而不愿“雪中送炭”，导致一些财力相对薄弱的乡镇往往告贷无门。而贷款期限与开发进程的匹配也是一个主要问题。目前很多乡镇用于城乡一体化建设资金需求的负债结构相当不合理，一年期以内的流动资金贷款比例偏高，每年的到期还款压力偏大。我们认为，导致苏州城乡一体化所遭遇的资金“瓶颈”的一个重要原因是缺乏具体的政策指导与有针对性的政策支持。在调研中我们发现，在较大范围全面推进城乡一体化发展，各乡村基层政府都需要更加明确和具体的宏观政策指导来落实城乡一体化的推进工作。虽然2010年省委省政府一号文件对提高统筹城乡发展水平提出了若干指导性意见，但更要出台从概念、内含、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等更加具体、可操作性更强的政策文件，这才会给苏州城乡一体化推进带来“柳暗花明又一村”的新局面。包括不同经济发展水平地区的分类指导：哪些先“一体化”，哪些后“一体化”。坚持实事求是，量力而行，因地制宜，因势利导。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城乡一体化发展路径。同时，建议针对当前社会上将推进城乡一体化进程简单化于宅基地置换和农村居民集中居住的状况，根据中央十七届三中全会决定提出的城乡一体化发展的总体要求，扩大省级试点范围和内容。在统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、建立城乡统一的公共服务制度、统筹城乡社会管理和统筹城乡劳动就业等领域进行全方位探索、试点、总结、推广。苏州城乡一体化发展改革取得了阶段性成效，为城乡全面转型奠定了良好基础。但如何进一步建立多元化建设投入机制，多渠道、多途径、多方式筹措城乡一体化建设资金，政府如何为城乡一体化建设融资进一步提供优惠、宽松的政策环境并出台一些更加明确、更加具体、更加具有可操作性的政策文件是目前亟待解决的两个问题。二、破解苏州城乡一体化进程中融资难的政策建议针对城乡一体化中出现的资金“瓶颈”问题，我们提出通过如下对策，以期缓解这一焦点矛盾，为苏州城乡一体化建设进程在一定程度上提供保障，其路径设计主要有两个方面，一方面是扩大供给渠道，在尽可能大的范围内拓展资金供给渠道，实现多渠道为苏州城乡一体化建设提供“输血”服务。另一方面从政策扶持角度，主要目的在于为城乡一体化进程中由政府引导建立合理、完善的保障体系。同时我们就破解资金瓶颈问题提出两个基本前提：一是各地融资既要因地制宜，又要量力而行，不可简单复制，不可盲目攀比，融资规模要与可支撑融资的财力相匹配，反对亏损经营。二是市级政府要有统筹，以财政转移支付带动各区镇筹资同步开展。（一）扩大供给渠道1. 充分用足间接融资手段在为苏州市城乡一体化建设筹集资金过程中，应该继续重视银行信贷的融资作用，用好用足这一传统融资渠道，争取更多授信支持。（1）推动各商业银行为城乡一体化专设信贷额度目前，中国银行、建设银行苏州分行为支持我市城乡一体化，向各自的总行专门申请了用于城乡一体化的贷款额度，城乡一体化的贷款不占用苏州分行信贷规模控制指标。可以倡导其他银行同样采取这种授信支持模式，扩大我市信贷规模，为城乡一体化留足信贷支持空间。在各银行为城乡一体化专设授信额度过程中，要注意信贷产品的创新，放低准入门槛，降低担保要求，使得授信协议内容能尽快变成信贷资金，早日落到实处，避免具体工作中务虚多、务实少，做事情雷声大、雨点小，甚至将其他项目包装后挤占城乡一体化信贷指标。（2）将城乡一体化建设项目打包，申请银团贷款城乡一体化建设项目具有以下一些特点：工程规模浩大，短期内急需巨额资金，一两家银行的授信额度无疑杯水车薪；工程项目多，有同时平行的、先后相继的、大小相杂的、相互配套的等，而分笔、分项向银行逐一贷款，不仅手续繁琐，而且耗时较长，操作难度很大；可抵押财产种类不多，由于集体资产的流动性差、变现能力弱，造成向银行申请贷款的抵押措施不足。针对这些情况，可采取以镇为单位，对一体化建设任务进行长期规划，分步实施，将一定时段内相对较为集中、有一定关联度的项目统筹组合，分组打包，以项目包为单位统一向银行申请贷款，政府相关部门可帮助主办银行牵头组团，发放银团贷款。这样一是可以充分利用土地等大额资产的抵质押功能，避免抵押品重复抵押多次打折，造成抵押价值的大幅减损；二是可以利用统一贷款协议，按商定的期限与条件一次向多家银行融资，减少谈判环节，提高工作效率；三是充分发挥金融整体功能，更好地为城乡一体化项目提供大额融资服务，亦可争取较长贷款期限；四是银团贷款作为银行分散风险的传统手段，有助于减少银行对支持城乡一体化融资风险顾虑，利于贷款审批通过。（3）借鉴四川省土地银行做法，发挥土地抵押功能土地银行是指主要经营土地的存贷业务和有关金融服务的，对土地进行储备、开发、供应和发行土债券或办理土地抵押贷款服务的中介组织。2008年12月，四川彭州市成立农业资源经营合作社（土地银行），后来成都市又继续在土地银行的经营范围与操作方法上展开探索，2009年5月7日国务院发文肯定了这一模式，并进一步明确土地银行的业务范围，将农村集体建设用地使用权流转等一些具有划时代意义的事项纳入其中。我市在推进城乡一体化进程中，可以借鉴四川省土地银行成功的做法，通过将农村零星的建设用地、宅基地向土地银行集中，实现城乡建设用地指标交换平衡，将土地资源蕴藏着的潜在价值转换成现实价值，未来价值变成当前价值，探索一条既不减少耕地总量，又能进一步盘活农村土地资本、赋予土地强大融资功能的道路。（4）创建地方良好的金融生态环境，拓宽各类融资渠道一方面大力扶持地方农村商业银行，发挥它们吸纳资金的功能，引导它们吸引城市资金、工商业沉淀资金向农村、向城乡一体化项目流动，扭转农村资金外流的趋势。增强国有农业担保公司资金实力，强化它们的担保功能，进一步显化财政资金支持城乡一体建设的放大效应。大力培植更多的贷款公司、村镇银行等各种金融机构，满足城乡一体化进程中不同层次资金的需求。促进各种涉农金融机构的和谐共生，改善金融共生环境，实现金融机构与城乡一体化事业有序同步，共同发展。另一方面创新金融服务产品，创造金融产品载体，积极推广已有的农利丰、农贷通、农捷通等产品，在城乡一体化实践中进一步探索农村集体产权融资、应收账款融资、未来租金融资等激活农村静态资产的融资产品。2. 大力探索直接融资方式相对于间接融资方法成熟、手段单一，对直接融资进行借鉴、突破、创新会有更大空间。（1）申请发行城乡一体化地方债券地方政府债券是指一个国家中有财政收入的地方政府发行的债券，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施建设。发行地方政府债券有两种模式，第一种为地方政府直接发债，第二种是中央发行国债，再转给地方使用。在我国目前法律体系下，地方政府不能成为发债主题，只能由中央代理发行。2009年4月，就由财政部代理各省成功发行了总额2000亿元的首期地方政府债券。参考这一成例，可以考虑由省政府以支持苏州市开展城乡一体化试点改革为由，向中央申请发行城乡一体化地方债券。债务由各用款政府负责计划偿还。另外，也可以通过信托公司用信托计划筹集资金并提供给各区县（市）政府使用，政府设立偿债基金作为还款来源，并纳入年度财政预算的方法推出“类地方债券”信托产品。（2）引导企业资金进入城乡一体化进程，鼓励企业为城乡一体项目发行企业债、公司债引导各种性质的企业进入，鼓励、引导企业资金参与城乡一体化建设，筛选合适的项目以BT方式委托给有实力的企业，启动农民新区、新城区基础设施建设。对于企业投入，由政府承诺以建设带动的土地升值予以适当回报，并以土地出让价款与受益农民的购房款作回购保证。推动地方国企直接承接建设项目，或由国企投资设立城乡一体化开发公司推动农民向城镇集中进程。要求承担建设任务的上述公司择机发行企业债、公司债，进一步为城乡一体化建设筹集资金。做大现有城乡一体化投资公司，扶持农业龙头企业，完善股权结构，加强公司治理，积极争取股票上市，吸纳社会资本投资于城乡一体化事业。（3）设立城乡一体化贷款公司，尝试发行金融债为打造更多融资通道，可以尝试由地方政府企业与商业银行共同发起设立新的地方政策性融资平台城乡一体化贷款公司。作为非银行类金融机构这一平台，首先，可以实现城乡一体化的融资和信贷功能，使转贷合法化；其次，作为专设的城乡一体化建设资金的供应桥梁，城乡一体化贷款公司可以接受世界银行等国际金融机构和商业银行的贷款，也可以面向社保基金和企业年金定向发行金融债券，获得项目建设所需的长期低息资金。设立地方性城乡一体化贷款公司，可以现有的各类“贷款公司”为原型，完全符合中国银行业监督管理委员对“贷款公司”的定义，在法律上几乎没有障碍。这一平台能够对城乡一体化项目进行贷款，而且可参照国际经验，通过财政截留、部分信用担保、账户质押等增信方式控制信用风险，在以后可以择机发行金融债券，为城乡一体化筹集资金创设新通道。（4）研究集体土地资产证券化，探索筹资新途径我市城乡一体化进程中通过“三集中”，各区镇都置换出大量的建设用地指标，可以预见这些建设用地一旦上市将筹集到一笔不小的资金，但无论是市场供需，还是城乡建设规划，这用地指标都不可能在短期内一起上市。也就是说，通过城乡一体化转换出的建设用地指标本身就极具价值，但筹集开采这座富矿的启动资金成了当前一个难题。要解决资金分配在时间上错位，研究资产证券化或许能找到一个极佳的思路。资产证券化就是把缺乏流动性，但预期未来具有稳定现金流的资产汇集起来，形成资产池，通过结构重组，将其转变为可以在金融市场上出售和流通的证券，据以融资的过程。资产证券化最初始于20世纪70年代，在近40年的发展过程中显示出强大的生命力和发展潜力，目前在世界范围内都得到积极开展。从数量上看，在美国资产证券化的数额已经超过国债数额及公司债数额，成为第一大市场。在英国、日本、台湾、香港等也都有着巨大规模。我国的资产证券化始于1992年的珠海高速公路证券化，此后成功的案例还有徐州观音机场证券化、1997年重庆市政府城市基础ABS计划、2005年国开行发行的开元信贷资产支持证券。相对其他融资方式，资产证券化具有融资门槛低、成本低、效率高等特点，我国上述成功的案例都较好地实现了相应的融资目的。在城乡一体化建设中，可将置换出来的土地由土地储备中心统一收储，形成证券化所需的资产池，将土地资产池中土地资产以真实（预先）销售方式出售给一家SPV（特设委托机构），设定SPV的专门账户；然后以政府信用、商业银行或国有担保公司的商业信用提供担保，以达到信用增级的目的，选择有较高公信的评估机构提供评估，根据土地利用规划安排上市时间，合理预测未来时段土地使用权出让获得的现金流。最后在资本市场上向投资者发行证券取得资金，SPV用此款向土地收储中心支付购买土地资产的价款，土地收储中心再将所得资金划归城乡一体化相关项目专款专用。当未来土地使用权出让后，将土地出让金存入SPV的专门账户，该账户用作对投资者的还本付息。土地资产证券化是一项复杂的系统工程，需要健全的法律、法规、监管体系，可先成立这样的试点，由各级政府予以大力支持和适当参与，包括给予政策倾斜、税收优惠，并制定地方性法规进行配套等，以最终能够在我市城乡一体化试点中为其他地方探索出一条可行的、全新的融资之路。3.着力培育集体产权交易市场，盘活农村集体资产，增加农村资产的融资功能。为了实现生产要素自由的流动，就必须建立相应的市场，搭起农村资产交易的平台。参考上海、四川、北京等地做法，我市可在苏州担保公司的基础上创设国有的苏州农业投资集团，由集团出资设立苏州市农村生产要素流转交易的专业化平台和服务性机构。作为协调城乡改革、增强农业农村发展活力、构建苏州市农村要素市场体系的一支重要力量，苏州市农交所将通过提供交易场所、信息发布、组织交易、咨询策划及其他投融资配套服务，实现信息集聚与发布、价格发现、资本进退、资源配置、规范交易、产业政策引导等功能，在法律与政策框架下，在苏州农业投融资平台上，规范农村各类生产要素有序流动，促进农业资源优化配置，通过盘活我市农村集体资产，使之交易与融资价值得以充分实现，为加快城乡一体化进程改革发挥更大融资功能。（二）给予政策扶持1.对于金融机构在县域存贷款比例予以明确界定，给予一定的激励和惩戒约束，引导金融机构经营策略的调整。2.综合运用货币政策工具，协调配合财政政策。放宽对农村金融机构再贴现的条件，使货币政策顺畅地渗透到实体经济，调节信贷资金流向。发挥财政政策在创造新农村公共设施、基础项目建设产品中的作用，弥补货币政策缺陷，在扩大落实积极财政政策的同时，增强农村金融市场引力，也为货币政策实施提供资金保证。3.完善金融服务功能，扩大资金供应能力。一方面，改善县域金融生态环境，包括推进农业规模化、产业化进程，加快农村基础设施的建设，大力发展产业集群和特色经济，增强县域工业经济的活力，扩大县域有效信贷需求；另一方面，既要通过建立金融机构新增存款主要用于当地的机制，增强正规金融机构加大对县域投放的压力和内在动力，又要大力发展适合农村需求特点的多种形式的新型农村金融组织，并通过正规金融机构与新型金融组织之间的业务合作，形成功能互补的投入机制。4.建立和完善农业贷款担保和保险体系，降低农业生产的资金经营风险，提高农村信用社放贷积极性。对于农户信贷、农业贷款予以保险扶持，以降低风险。以上融资对策，既有对一些现有融资方式的改进，也有对外地、外国相似融资方式的参考，相信随着城乡一体化的全面推进，各试点区镇不断探索，政策环境日渐宽松，融资通道逐渐打开，苏州城乡一体化将化解所遭遇的融资瓶颈，在不远的将来，苏州城乡一体化水平一定会得到全面提升。