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地方政府融资平台自身风险管理研究 内容摘要：地方政府融资平台风险包括自身风险和衍生风险，自身风险包括经营风险和财务风险，衍生风险主要包括财政风险、金融风险和社会风险。做好地方政府融资平台自身风险的防控可以有效防止衍生风险的爆发，管理机制不规范、专业人才匮乏、财务管理能力欠佳和内部监督不力，是地方政府融资平台自身风险聚集的主要原因。本文认为，应从健全内部管理机制、培养高素质投融资专业管理团队、强化财务管理能力、搞好会计和内部审计监督等方面规范地方政府融资平台的行为，提高其运行效率，从而有效控制其直接风险。 关键词：地方政府融资平台 自身风险 管理机制 团队建设 财务管理 地方政府融资平台的债务资金余额，从2009年前的1万亿左右到2009年年末的7.38万亿，出现了“井喷式”增加。银监会的数据显示，地方政府融资平台的债务资金余额2011年9月和2013年4月分别达到9.1万亿元和9.3万亿元，债务资金不断增长，长期居高不下，风险聚集。地方政府融资平台作为地方政府债务的举债主体，其风险问题引起了社会的广泛关注。 加强地方政府融资平台自身风险管理的意义 （一）基于地方政府债务主体地位看其现实意义 自2010年国务院出台关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）以来，国务院、发展与改革委员会、中国人民银行和银行监督委员会先后又发布了10多项与地方政府融资平台管理有关的管理规定，对融资平台公司进行了一轮又一轮的清理规范，一批融资平台重组合并，一批融资平台退出。根据审计署2013年12月发布的全国政府性债务审计结果公告数据，可以发现，经过数轮的清理整顿后融资平台仍然是地方政府七大举债主体中最大的主体。截至2013年6月，在政府负有偿还责任的债务中，融资平台债务40755.54亿元，比例达37.44%；在负有担保责任的债务中，融资平台债务8832.51亿元，比例33.14%；在承担一定救助责任的债务中，融资平台债务20116.37亿元，比例达46.36%。三类债务金额巨大，所占比例都超过三分之一。规范地方政府融资平台的行为，加强财务管理，提高其运行效率，降低地方政府融资平台自身风险，防止出现财务危机，对有效控制地方政府债务风险具有重要的现实意义。地方政府性债务余额举借主体情况详见表1。 （二）基于地方政府融资平台风险转嫁路径看其实践意义 第一，地方政府融资平台的自身风险与衍生风险。地方政府融资平台作为拥有独立法人资格的经济实体，客观上自身存在运营风险和财务风险。营运风险也称经营风险，是指在企业的生产经营过程中，因营运管理不善导致的经营目标不能实现的可能性。地方政府融资平台在项目融资、投资、建设和经营过程中也会存在诸多问题，从而导致地方政府融资平台运营目标不能实现的可能性，这就是地方政府融资平台的营运风险；地方政府融资平台的财务风险有广义和狭义之分，狭义的财务风险就是地方政府融资平台不能按时还本付息的可能性，也称债务风险、信用风险，广义的地方政府融资平台财务风险就是各类财务活动不能达到预期目标的可能性，包括债务风险、投资风险、资金运营风险、经营收入和收益分配风险。 地方政府融资平台的衍生风险是指地方政府融资平台自身风险转嫁形成的一系列风险，主要包括财政风险、金融风险、社会风险和宏观经济管理风险。地方政府融资平台债务大多数属于政府性债务，一旦融资平台出现财务危机会对地方政府财政产生冲击，威胁财政运行，形成财政风险；地方政府融资平台的债务资金的来源主要是银行贷款，如果地方政府融资平台出现债务危机，政府也无力偿还，就会造成银行呆、坏账损失；如果政府投融资平台大规模违约，就直接威胁金融市场的运行，政府投融资平台的财务风险就会直接转化为金融风险；作为政府背景的融资平台，现实中因管理不善存在刺激地方政府过度投资的热情和不正确的政绩观、造成浪费、推高房价、加剧腐败、拉大贫富差距和损伤政府信用等诸多社会问题现象，衍生出社会风险；众多的大型地方政府融资平台民营经济会产生挤出效应，地方政府通过融资平台进行大规模的借债，对宏观货币政策等政策的调控产生直接影响，催生土地财政，为了降低政府债务压力减缓了减税进程，制约宏观经济管理政策的实施，影响宏观经济运行，产生宏观经济管理风险。 第二，地方政府融资平台风险转嫁路径。财务活动为营运活动提供资金支持，地方政府融资平台的营运风险和财务风险是相互影响的。经营风险加大，影响项目的现金流量、项目的收益水平、企业的财务状况，从而会加剧财务风险；财务风险加大，经营活动缺乏资金的支持，从而影响持续经营，加剧经营风险。因地方政府融资平台的政府背景，其经营风险的聚集，存在引起一些列社会问题和宏观经济管理问题的可能性；财务风险聚集，对财政、金融和宏观经济运行的稳定性产生冲击；进一步深化影响，存在加剧社会问题的可能性。地方政府融资平台自身风险产生与衍生路径如图1所示。 如果能有效控制地方政府融资平台经营风险和财务风险，防止地方政府融资平台出现财务危机，便可以阻止风险转嫁，进而达到全面防控地方政府融资平台衍生风险的目的，对防范地方政府债务风险有着重要的实践意义。 地方政府融资平台自身风险产生的原因 （一）管理机制不规范 地方政府融资平台是政府直接出资设立的国有独资公司，公司董事长一般由行政部门官员转行而来，甚至有的干脆由有关行政主管部门一把手兼任，公司监事会大多由政府财政、审计、金融办、监察局等政府部门和公司分别派出人员组成，总经理也由政府指派官员担任，而且多数平台董事长兼任总经理，政府内部人控制现象严重，致使公司董事会与经理层缺乏独立性、董事会对总经理的监督机制难以发挥作用，公司监事会作用弱化，未建立完善的决策、管理、监督三位一体的法人治理结构和经营决策机制，形成了实质上的政府控制局面，市场主体身份淡化，行政化手段过强，政企合一。造成多数地方政府融资平台对自身发展定位缺乏准确的认识和长远发展规划，缺乏科学的经营管理及投融资决策，一些管理制度建设不健全，运行机制不规范，执行不到位，为投融资平台埋下诸多隐患。 由于地方政府融资平台的领导层大多数是由相关的行政单位转行过来的，他们缺乏企业管理经验，管理水平和经营水平都有很大的局限，没有建立完善的管理制度，更谈不上有效的管理机制。在实际管理工作中，常常是领导一言堂，决策凭经验，具有很大的主观性、随意性，缺乏长期规划，更谈不上战略规划，导致投资往往关注面子工程、形象工程和政绩工程，融资不考虑债务风险，资金使用随意性强，浪费严重，甚至因缺乏内部控制导致严重腐败，使得公司的经营和管理效率非常低下，风险不断聚集。虽然有些地方政府融资平台建立了内部控制等管理机制，由于主要领导缺乏重视，制度存在执行障碍，控制手段运用欠佳，内部审计、会计监督不力，控制效果大打折扣，管理机制形同虚设。 （二）专业人才匮乏 投融资业务专业性强，需要专业水平很高的人员进行投融资分析和风险管理。但是，除了前面述及的地方政府融资平台的董事长、董事和经理层等高管由政府官员兼任或转岗而来、监事会由相关政府部门指定人员而造成一系列问题之外，一些市、县在组建融资平台的团队时，大多数属于相关行政、事业单位富余人员转岗而来，极少引进高端专门人才。专业性人才匮乏，严重影响投融资决策的科学性；一些融资平台机构臃肿、人浮于事，直接导致业务流程不规范、执行效率低下。也有一些投融资平台多为政府人员兼职，人员流动性大，岗位职责不明确，管理队伍不稳定。人力资源管理不合理，在风险管控方面显得束手无力。 （三）财务管理能力欠缺 财务管理是一项综合性经济管理工作，投资管理、融资管理和营运资金管理是重要的财务管理活动，财务管理工作是融资平台具有核心地位的一项综合性经济管理工作。做好财务活动的管理，可以为经营活动提供资金保障，同时也可以有效防范财务风险。但是，地方政府融资平台在运行过程中，投融资决策缺乏科学性，财务管理能力不足问题突出。 一是投资管理不规范。在项目选择上往往缺乏科学翔实的论证，导致许多项目是市场竞争领域的低水平重复建设。 二是资本支出预算弱化，资金使用不合理。投融资平台一般负责资金的统借统还，而资金的具体使用人是项目建设单位，大部分平台公司既无法对项目建设和资金使用进行管理，资金实际上脱离了借款人的监控，而且大部份平台公司财务制度非常不透明，从不向社会公众、投资者披露信息，长期处于无监管状态。全面预算管理软约束、预算宽松、执行弱化现象较多。资金配置不合理，决策随意性较大，成本难以控制，资金监管不力，腐败严重，追求豪华奢侈，资金使用效率极其低下。 三是盈利预期得不到保证，收入来源对地方政府补贴和土地出让金依赖性较强。 四是筹资管理问题突出。首先是资本金不实，存在注册资本金不到位、虚假出资、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题。有的地方政府用土地、股权、应收账款等流动性差的资产充当资本金；有的将医院、学校等非经营主体作为资本金；有的通过使用与银行、信托公司合作推出的信托产品，用信托产品收入认购地方政府融资平台的股权，然后又贷款赎回；有的甚至使用一笔资金充当多个平台的资本金。注册资本金的缺失必然会损害融资平台公司自我发展壮大的能力，同时也会影响企业自身信用能力，增加其融资成本，降低投融资运营效率。其次是债务资金管理不善。债务资金没有纳入全面预算管理，没有建立债务风险预警制度机制，造成债务资金无序发展，规模过大，债务资金筹资方式单一，债务期限结构不合理等一系列问题。一方面债务资金增长速度快而且金额巨大、长期居高不下；另一方面，债务资金结构不合理，主要表现在融资渠道和方式比较单一，债务资金几乎全部依靠银行贷款，债务到期日比较集中。 此外，早期绝大多数存在地方政府或财政违规担保和承诺的现象，由于制度和监管不完善，加之信息不对称，变相或违规担保问题仍会存在。巨大的债务规模、急剧的增长速度、单一融资方式、到期日的高度集中和违规担保都会导致财务风险的加大。 （四）内部监督不力 一些地方政府融资平台财务制度不健全、财务机构设置不合理、职责划分不清、财会人员专业素质和职业道德水平较低等等，常常使会计信息不真实、不透明和不能及时地、全面地提供给有关决策者使用，造成决策失误、会计监督流于形式；内部审计监督缺失，内部审计不能有效发挥作用。一是一些地方政府融资平台没有设立专门的内部审计机构，内部审计工作由会计和财务人员兼任，内部审计程序不规范，内审监督和控制不力；二是很多地方政府融资平台没有完善的内部审计制度，严重影响了内部审计的制度化和规范化；三是内部审计人员的专业能力和职业操守普遍比较差，使得审计监督工作大打折扣；四是内部审计在执行的时候受到相关领导的干预，独立监督缺失。 地方政府融资平台自身风险管理策略 （一）完善法人治理结构，健全管理机制 按照现代企业制度要求，建立起规范的公司治理结构，确保政企分开、政资分开，构建自主经营、自负盈亏的市场运作主体，确保独立法人地位，组建股东会、监事会、董事会、经理层“三会一层”的议事规范，切实保证经营权、决策权、执行权和监督权相互分离，形成权责分配、激励与约束相配合的制衡机制。考虑地方政府融资平台的特殊性，其董事会应当吸收一定数量的投融资专家、基层群众和人大代表作为独立董事，根据各董事的特长合理分工，明确职责。同时，在董事会下面设置审计委员会、风险管理委员会等内部控制机构。改善监事会成员结构，吸收具有投融资专业背景的知名专家、人大代表和独立的第三方参与其中。走市场化运作之路，引入民营资本等外部资本，改善平台公司股权结构，加快投融资平台的所有权与经营权分离，抑制地方政府这个大股东的单独决策。建立健全科学、民主、高效的投融资决策、执行和监督机制，政府部门作为地方投融资平台的出资方，在授权其相关权力以后，不得干涉平台公司的日常经营。 建立健全内部控制，完善内部管理机制。按照“不相容职务相互分离，相关联部门统一管理”的原则设置内部机构，保证运用不相容职务分离控制和关联业务协调管理的有效性，防止舞弊，畅通沟通协调机制，综合运用各种手段和方法，全面保障内部控制的实施。完善各项规章制度，实行制度化、规范化和科学化运作。运用授权审批控制办理各项经济业务，对重大投融资决策、重大担保事项、重要人事任免及大额资金支付业务等，应当按照规定的权限和程序实行集体决策审批或者联签制度，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见；加强会计基础工作，完善会计系统控制，保证会计信息及时、准确和全面披露；搞好财产保护控制，有效防止国有资产流失；提高风险防范意识，加强风险管理体系建设，设立专门的风险管理部门，建立财务风险预警系统，对于财务和会计报表以及相关资料进行分析，找出可能的潜在风险；建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制，明确风险预警标准，制定应急预案、明确责任人员、规范处置程序，保证突发事件得到及时妥善处理。 （二）加强专业人才队伍建设，培养高素质投融资专业管理团队 根据投融资平台对专业性人才要求高的特点，建立完善的人才引进、培训制度。根据公开、公平、公正、竞争、“任人唯贤”的原则招聘经理层等高级管理人员，招聘专业素质过硬的高级投融资专业人才，优化管理人才结构，提高决策的专业化、科学化水平。建立教育培训制度，定期对业务人员进行职业培训，开展定期的知识更新教育和职业责任感教育，提高专业技能，打造高素质投融资专业管理团队，提高工作效率，保证决策执行到位和风险控制有力。 （三）强化财务管理核心能力，搞好投融资管理 加强财务管理工作，全面控制财务风险。一是加强投资过程的管理。对投资项目进行可行性分析，保证科学化决策，减少决策失误；编制合理的资本支出预算，加强项目实施过程的控制，提高投资效率。二是加强筹资管理。保证资本金的质量和足额到位，避免资本金不实，影响财务实力；探索利用多种筹资渠道和方式，合理安排资本结构，既要保证股权资金与债务资金的比例合理，又要保证股权资金结构和债务资金结构内部合理，避免国有独资、一股独大，防止债务资金到期日过度集中；加强债务规模控制，做好债务风险预警，建立债务风险应急处理机制。三是实施全面预算管理，搞好营运资金运作。科学编制全面预算，防止预算宽松；严格执行预算，围绕预算开展投融资活动，加强预算控制，提高预算的控制和约束力。搞好预算方案的跟踪管理，及时反映和监督预算执行情况，定期分析公司的预算执行情况，对不符合实际的预算予以调整，根据平台面临的内部、外部环境的变化，及时合理调整预算。同时，实行奖惩机制，对预算执行情况进行绩效考核，兑现奖惩。 （四）强化会计和内部审计工作，加强信息披露和内部监督 遵循及时、准确和全面的原则，充分批露地方政府融资平台财务报告等有关信息，确保有关利益方能够及时获得有关信息，准确评估融资平台财务状况、还债能力、风险状况和企业经营能力。同时，重视会计监督工作，加强会计人员原则性教育和法规知识培训，有效发挥会计监督职能；建立严格的内部审计制度，对内部的各项投融资活动进行严格的内部审计，发挥好内部审计的监督作用。一是优化审计环境。设置审计委员会和审计部。审计委员会隶属于董事会，提高内部审计的地位，保证内部审计的独立性，有效发挥监督职能。审计委员会负责内部审计原则的确定和制度的制定、作出审计决策和对审计结果进行运用，审计部执行日常审计具体任务、落实日常审计监督和向审计委员会提交审计结果。配备高素质专业审计人员并加强培训，保证内审人员胜任工作，提高审计监督质量。二是对公司高管等重要离职人员，实行离任审计制度。对离职人员进行经济责任审计，防止非法攫取公司利益的行为。三是加强日常审计工作，对投融资活动各风险点实施日常审计，促进日常重大活动合规、合法和有效。 参考文献： 1.文照明.完善地方政府融资平台建设的思考J.宏观经济管理，2013（1） 2.陈萍.政府融资平台企业内部控制的现状及建议J.财经界（学术版），2013（6） 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