关于厦门、福建、上海三地政府投资项目代建管理和投资控制情况的调研报告.doc

关于厦门、福建、上海三地政府投资项目代建管理和投资控制情况的调研报告为进一步完善省属代建项目投资控制工作管理机制，推动和促进我省代建工作健康稳步发展，我局会同省发展改革委、财政厅、广东工业大学课题项目组对厦门市、福建省及上海市的投资主管部门、代建项目管理机构进行了学习和调研，并走访了上海申元工程投资咨询有限公司，现将有关情况报告如下：       一、三地地方政府投资项目代建制的实施情况      （一）厦门市政府投资项目代建制实施情况        厦门市从1993年开始代建试点，试点范围是部分基础设施、公共建筑及社会公益性项目。经过不断的摸索与实践，专业化管理项目建设的优势逐渐凸显，为此，市政府于2001年7月、2002年3月相继出台了厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法（厦建法20016号）和厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理实行办法（厦府200242号），明确市重点项目和土建投资总额在1500万元以上的市级财政性投资建设的社会公益性项目全面实施代建制，力推项目建设的专业化管理。        厦门市由市重点工程办公室（以下简称“市重点办”，归口市住建局管理）负责代建项目的管理和协调工作。代建单位不是招投标产生的，而是由项目业主在市建管局会同发展改革委发布的市级政府投资项目建设工程代建单位名录中选定，并与之签订代建协议（若使用单位为事业单位，则须上级行政主管部门共同盖章方能生效；对于市级重点项目或投资额度达到一定规模的项目，则由市发展改革委主导项目业主共同确定）。代建单位经选定后，按照代建协议负责项目建设的前期准备、招标选择设计和施工单位、施工管理、竣工验收以及工程建设、质量监控、资金使用等全部或大部分的建设管理工作，并可在项目建设单位管理费中按照相应比例收取代建费。代建单位无需向委托方提交履约保函，但需接受项目业主的监督与检查，市重点办及有关政府部门在项目建设常规管理机制的基础上，通过统一主材甲供、造价审核、工程巡视、强化施工监督及项目建设后评价等方法，促进代建单位规范工作。        （二）福建省政府投资项目代建制实施情况        福建省于2002年开始实施政府投资项目代建制试点工作，并在2007年6月正式出台了福建省人民政府关于印发福建省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知（闽政200711号）。2009年2月，福建省政府办公厅印发了福建省人民政府办公厅关于转发省发展改革委、财政厅、建设厅关于福建省省属社会事业重点项目代建制实施办法（闽政办200944号），进一步在省级投资项目建设中推广专业化管理的代建制模式。        福建省省属项目的代建与厦门市的类似，但在产权归属和监理选择方式方面有所突破。闽政200711号文明确规定：省政府机关事务管理局负责省级党政机关、人大政协机关、检察审判机关、民主党派、人民团体和省财政核拨或者拨补经费的一级预算事业单位的办公以及为办公服务的接待、会议、培训用房项目代建制的组织实施工作，项目产权归省政府机关事务管理局；其他省级非经营性政府投资项目代建制的组织实施工作，原则上由使用单位的上级行政主管部门负责（以下简称“组织实施部门”）。代建单位“短名单”由福建省建设厅会同发展改革委按福建省政府福建省省级政府投资项目代建制名录管理办法（试行）选定并向社会公布。代建单位经选定后，需按照代建服务费的10%向组织实施部门提交履约保函，代建服务费的收取费率按照闽政200711号文相关规定执行（批准投资估算5000万元以下的项目，按估算的2%计取；5000万元以上的项目，按规定分阶段计取），但项目概算中不再列建设单位管理费；监理单位通过公开招标的方式由组织实施部门选定，中标的监理单位与代建单位是平行关系，直接对组织实施部门负责，每月向组织实施部门报送代建项目监理月报。        （三）上海市政府投资项目代建制实施情况        上海市市属项目投资体制改革的动作比较大，在大部分政府投资项目领域实施了所有权与使用权分离的政策，深入地推动了项目建设的专业化管理。        上海市市属项目实行所有权与使用权分离的范围主要是：1、市直机关办公用房及业务用房，产权归市机关事务管理局。建设模式分两类，一类由市机关事务管理局与使用单位联合组成筹建办实施项目建设；另一类由市机关事务管理局委托专业项目管理公司实施代建。2、市社会事业项目，产权归属市政府设立的投资公司或单位。市政府赋予这些投资单位（公司）为政府业主代表的投资主体法律地位，负责项目的投资、建设和维护。如在医疗建设领域，上海市政府设立上海申康医院发展中心这样的国有非经营性事业单位（以下简称“申康中心”），负责市级公立医疗机构国有资产的投资、管理和维护，申康中心下设的上海卫生基建管理中心，具体实施市属公立医院基建项目的建设工作。此外，在教育、信息化领域，上海市设有上海申教投资有限公司和上海市信息投资股份有限公司，性质与申康中心一样。这些行业投资公司建立了庞大的项目建设资料数据库，总结出了自身行业的规则体系和投资的量化体系等，较好地推动了项目建设的专业化管理。        （四）上海申元工程投资咨询有限公司的项目全过程投资管理理论        上海申元工程投资咨询有限公司（以下简称“申元公司”）是上海现代建筑设计集团的全资所有的国有企业，长期从事各类建设工程的投资策划及估算、建设过程投资控制、工程招标、设计概预算、结算审核和项目管理工作，形成了自身独特的项目全过程投资管理体系。申元公司认为保证项目投资效益的关键是实施对项目投资全过程管理，而做好全过程投资管理，前期投资计划的制订是关键，在项目前期策划、投资决策阶段所进行的投资估算的准确性，关系到整个投资决策的正确性、投资计划的针对性和投资管理工作目标的合理性。为此，申元公司建立了一套完整的建设项目估算指标体系，并在项目实施全过程中实现投资的“计划动态”管理。        二、三地地方政府实施代建制的主要特色        从上述代建制实施情况来看，三地政府都比较早地开始推行代建制试点，经过多年的实践与发展，已积累了丰富的经验，形成了自己的特色。        （一）与厦门模式相比，上海、福建模式较好地解决了产权关系对代建的影响。        厦门模式通过政府明确代建单位的职责和市重点办的协调职能，较好地解决了建设过程中报批报建与建设管理的矛盾。但由于产权未改变，原项目业主仍具有决定权，总体上并没有突破建管合一的传统框架。实践也证明，厦门模式实现了项目建设的社会化和专业化，但投资控制还存在不稳定性，调整概算的情况时有发生。        福建省的代建管理办法脱胎于厦门市的代建模式，省属社会事业项目的产权划归省政府机关事务管理局，解决了委托建设与使用一体的问题。上海市更进一步，除了将有关产权划归市机关事务管理局外，更是将医疗卫生、教育、信息化等领域的产权划归于新成立的公司（或单位），这些公司（或单位）与卫生、教育信息等部门没有行政隶属关系，直接隶属于市政府，达到了建设与使用平等的法律关系，从而有效地解决了产权对代建的影响，实现了项目建设责任与权利的统一，提高了政府投资项目的经济效益。        （二）上海市相对精细化的投资决策体系，为代建制的推行和发展提供了良好的平台。        上海市虽未出台正式的代建管理办法，但其所有权与使用权分离的模式已渗透到政府投资项目的各个行业，促使各行业项目建设管理的专业化。由于专业化建设管理的深入，投资控制的思路更加清晰，投资决策和投资活动的管理更加精细化。各行业建设机构经过长期的实践和总结，认为项目投资决策科学合理是制约项目建设投资控制成功与否的关键，而相应的细化静态估算指标可以帮助投资决策部门做出科学的决策。因此，各行业建设机构纷纷向市发展改革委报告各自行业的估算指标情况，市发展改革委批复后，指导类似项目的项目建议书及可行性研究报告的估算编制。其次，上海市一直重视工程概算定额的编制工作，市城乡建设和交通委员会依据上海市建设工程概算定额编制总纲及相关规定，定期发布各专业工程概算定额，用以指导建设工程概算编制。估算指标的发布，有效地提高了政府投资决策的科学性，概算定额的发布，能够促使初步设计所反映的工作量不会出现过大的偏差，避免了建设过程中许多信息不对称的矛盾，基本实现了“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的建设模式。        （三）福建省与厦门市的“短名单”方式提高了代建管理工作效率，规范了代建单位的工作行为。        福建省与厦门市均采用 “短名单”方式选定代建单位，并有专门的机构或部门负责对代建单位名录进行动态管理，上海实行社会代建的也是采用“短名单”方式来选定代建单位。据介绍，一方面“短名单”名录库由政府有关部门经过长期考察并比较而选定，是能够从事项目专业化管理的比较优秀企业集合，这些企业均拥有稳定和优秀的专业技术管理团队，同时又具备一定的经济实力。另一方面，“短名单”方式很明显跳过了招投标选择代建单位环节，节约了工期和一定的费用，而且“短名单”中的企业了解政府的运作流程，提高了代建管理工作效率。        三、对我省代建实施工作的启发        尽管三地采用的代建管理模式存在较大差异 ，但三地政府均认为政府投资非经营性项目实行集中建设或代建是投资体制改革的方向，是项目建设管理专业化的必然选择。总结三地代建制的经验与特点，结合我省省属代建项目投资控制管理工作的情况，提出如下建议：        （一）坚定省属非经营性项目代建制改革，建立和完善代建制管理机制。        三地推行的政府投资项目代建制，更多的是传统意义上的“项目管理机构”，代建单位只是项目建设单位的一个管理与咨询机构，代建单位没有义务保证项目建设投资在批复的概算范围内，也对项目“超概”不承担任何责任，项目建设单位具有相当的自主权来左右项目建设，因此，三地没有很好地解决政府投资项目建设、管理、使用分离，项目“超概”时有发生。我省政府投资非经营性项目代建制是真正的市场化运作，把项目建设、管理、使用分别由不同的实施主体来承担，并赋予相应的权利与义务，项目“超概”的可能性极小，也有效防止了建设领域的腐败现象。我省作为代建制改革创新之地，应积极主动与省政府相关部门加强沟通协调，争取各部门支持配合，尽快完善如投资管理、资金拨付管理等代建制相配套的管理机制，进一步理顺各种关系，共同推进代建制配套改革，使代建制更好地发挥作用，提高投资效益，走出一条有广东特点的代建制改革创新之路。        （二）逐步完善省属非经营性代建项目的产权体系，推进代建制健康稳步发展。        很明显，上海、福建经过多年代建的实践，看到了产权归属是项目建设专业化管理的制约因素，改革实施了项目所有权与使用权分离的政策，在现有的法律环境下实现了项目建设与使用的均衡，避免了许多我省省属非经营性代建项目存在的困境，达到了项目建设责任与权利的统一。我省省属非经营性项目推行的代建制，不仅要求代建单位具有专业化管理建设的优势，而且更进一步，还要承担相应投资控制的责任风险。目前受产权归属的影响，项目使用单位可以不受约束地要求尽善尽美，而代建单位受投资风险的约束不得不尽量控制，双方这样的矛盾不可避免，可见代建单位责任、风险与权利还不相统一。尽管省政府关于完善省属非经营性项目代建制的意见（粤府函200996号）规定了我局和代建单位行使原建设单位的建设管理职责，但是由于我国现有的项目建设法律体系认定项目产权单位是建设单位，相应的报批报建受理单位只认项目使用单位的情况依然很普遍，我局的法律地位依然不够清晰，导致代建单位的法律地位依然不明确，使用单位对项目的影响依然比较大。因此，借鉴上海和福建省投资体制改革的经验，建议考虑将我省省属代建项目建设期与使用期的产权分开，实施省属代建项目建设主体的责任、风险与权利相统一的政策，推进代建制的健康稳步发展，实现政府投资效益的最大化。        （三）探索建立省属非经营性代建项目估算指标体系，提高代建项目投资决策的科学性。        工程建设投资估算指标是编制项目建议书、可行性研究报告投资估算的基础，是项目投资决策的重要依据。估算指标的合理确定对于提高项目投资估算编制的准确度、保证投资决策的科学性具有重要的意义。目前，省属非经营性代建项目的项目建议书与可行性研究报告主要由使用单位委托有资质的咨询机构编制，因我省尚未发布正式的估算指标与建设标准，投资估算编制的随意性比较大，一定程度上影响了政府投资决策的合理性，增加了省属代建项目投资控制工作的难度，影响了项目使用单位、代建单位之间的信任与合作。因此，建议在现有模式下，我局应探索建立省属非经营性代建项目的静态估算指标体系和动态计算方法，上报给省投资主管部门，为项目估算编制提供专业参考意见，从而提高政府投资决策的科学性、合理性，降低代建项目投资控制工作的风险，进一步推进代建工作的顺利实施。        （四）建立科学的省属非经营性代建项目概算定额体系。        初步设计概算是省属非经营性代建项目投资控制的主要目标，是代建单位开展各项招标工作和投资控制工作最重要的依据。目前我省尚未发布正式的概算定额，初步设计概算的编制缺乏科学统一的标准，不利于代建项目投资控制目标的合理设定和投资控制管理工作的顺利进行。借鉴上海市的标准化、精细化代建管理经验，建议政府投资主管部门建立建设项目概算定额体系，统一发布概算编制办法和概算定额，规范指导我省非经营性代建项目初步设计概算编制，提高我省省属非经营性代建项目概算编制的准确性，建立代建单位与项目使用单位平等沟通的信任平台，从而更加科学地指导代建项目的投资控制管理工作。