中铁二十一局社会稳定风险评估报告.doc

宁西铁路增建二线NXZQ-I标社会稳定风险评估报告 中铁二十一局宁西铁路增建二线（陕西段）工程指挥部 二0一二年九月二十五日目录一、工程概况2二、可能存在的风险及其评价2三、已经和正在采取的风险防范措施8四、下一步风险防范方案10五、结论11西安铁路局第二指挥部：根据关于做好建设项目社会稳定风险评估排查工作的通知的要求，中铁二十一局宁西铁路增建二线（陕西段）工程指挥部对“有可能在较大范围内对人民群众生产、生活”造成影响的工程地段进行了社会稳定风险评估排查。宁西铁路增建二线NXZQ-I标涉及相关的征地、拆迁、道路改移、涵洞排水、宁西铁路一线建设遗留问题等皆有可能引发矛盾纠纷，所以对这些重大事项及其潜在风险进行了先期预测、先期研判、先期介入、先期化解，在了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的基础之上，实现科学决策、民主决策、依法决策，切实维护社会稳定。为了实现社会稳定，中铁二十一局宁西铁路增建二线（陕西段）工程指挥部作为施工单位，及时组建了评估工作领导小组和工作小组，对宁西铁路增建二线NXZQ-I标进行了全面的、认真的社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告如下。 一、工程概况 宁西铁路增建二线NXZQ-I标，线路由西安市临潼区新丰镇引出，经渭南市高新区、临渭区、化县、西安市蓝田县进入商洛市境内。其中西安市临潼区正线长度约2.4公里，征地面积约77.5亩；蓝田县正线长度约8.7公里，征地面积约88.1亩；临渭区正线长度约36.7公里，征地面积约1050.1亩，华县正线长度约8.8公里，征地面积约458.3亩。 二、可能存在的风险及其评价 （一）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因 征地拆迁引发的社会稳定风险，即在执行征地拆迁决策、实施征地拆迁的过程中给人民群众的生活、生产、生命、财产等与其切实利益相关的各个方面造成的负面影响和损失的可能性。征地拆迁对原农村集体及其成员的生产、生活、精神等方面会造成严重影响，这些影响是多方面的：失去收益性物业、失去农业工作机会、失去宅基地及住宅、失去赖以为生的土地、原有生活方式和邻里关系改变、产生失落感、剥夺感等。另外，不同年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感等。征地拆迁引发社会稳定风险的原因，分析如下： 1.征地拆迁的强制性 在我国，征地拆迁基本上是政府行为而不是市场行为，由政府发布公告、组织与实施，政府行为常带有一定的强制性，这样做利于保证工程建设进度要求。土地征收在对农民进行合理补偿的前提下进行，不以农民自愿和同意为条件。其产生的负面作用也是不容忽视的。 2.补偿不足 土地的价值具有很强的区域性，不同的区位土地价值相差显著。随着城市化的演进和城市的不断扩张，城市边界土地升值明显，农民对土地升值的预期加强，“惜地”思想普遍，要价和附带条件越来越高。同时，基于我国目前的征地补偿标准，陕西省的补偿标准尽管相比以前有了巨大的增加，但是由于实行的不是市场价，所以很难赶上土地价值增长的步伐，和农民的不断增加的要求和欲望相比，征地补偿常常显得不高。 3.补偿安置中的社会保障力度不够 失地农民的基本生活、基本医疗等生存性的需要应该得到尊重和保护，政府是责任主体，有关保险机构是实施主体，但是社会保险需要资金的投入。所以如果没有筹集足够的资金或者资金被挪用，被征地拆迁农民的社会保障措施将会落空。另外，失业人口数量的增加，缺乏失业保险和就业培训，可能诱发社会不稳定因素。 4.征地拆迁带来的破坏性 当人们耕种的土地被征用、被迫迁移时，其原有的生产系统将遭受破坏，大量有收益的土地和其它有收益的生产资料将会丧失，收入来源减少，社会关系网解体。这种破坏性将影响区域内的社会经济发展影响被拆迁人的生产生活水平的提高。 5.补偿不公平等其它原因 不同年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众相互对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感。另外，政府征地程序不到位、粗暴施工、村集体使用和分配补偿费不当等都可能诱发社会稳定风险。 （二）本项目社会稳定风险内容及其评价 在征地拆迁过程中，社会稳定风险衍生于相关利益群体对征地拆迁项目的抗拒，这种抗拒有多种表现形式，如上访、留置原地拒绝拆迁、暴力对抗甚至群体示威等。因此，对征地拆迁项目所涉及的影响社会稳定的风险进行界定，应认真分析征地拆迁实施后群众可能引发的异议、遭遇到的损失或不适，这些异议、损失或不适即为引起社会不稳定的风险。在识别了本标段征地拆迁项目可能面临的五大类社会稳定风险的基础上，对上述五大类风险发生的可能性大小分别进行定性评价。为便于评价表述准确，本报告把风险发生可能性的大小划分成3个等级，可能性由小至大依次表述为：较小、中等、较大，并根据有关专家经验以及对征地拆迁相关利益群体的民意调研结果，界定各类风险发生可能性的大小。 根据对征地拆迁项目实施过程中易发生的社会风险的经验判断，并结合本标段征地拆迁项目的具体情形，本标段可能会诱发的异议、损失或不适等诸多社会风险及其评价主要如下： 1.项目合法性、合理性遭质疑的风险 风险内容：该工程的决策是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的政策、法律依据；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；建设方案是否具体、详实，配套措施是否完善。风险评价：项目合法性、合理性风险较小，风险较小。 工程合法，手续完备，程序完备。 本工程严格按照土地管理法律法规和国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)、国土资源部建设项目用地预审管理办法(国土资源部第27号令)、关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见(国土资发2004237号)、等有关规定办理用地报批手续，程序合法，手续齐全。 本工程已取得用地规划许可证、用地地红线图、征地拆迁程序正在按照土地管理法、城市拆迁安置补偿条例等有关法律，依法进行之中。但是，上述依法进行的活动并不能彻底解决合法性的问题。首先，社会各界对土地储备尤其是储备市郊农地的合法性还持有怀疑的态度。其次，沿线属于经营性的综合土地开发，用途不完全属于我国土地法律规定的公益性征地范围，如果用于铁路建设，其合法性必将被质疑。因此，上述问题应该受到重视。 2.工程可能造成环境破坏的风险 风险内容：本标段需征用大量农田，把农田变成建设用地，可能会对当地的生态和景观造成一定程度的破坏。在建设期内工程施工会对地表水、空气、噪声环境等方面产生一定程度的不利影响。施工过程中会产生大量粉尘，施工机械会有作业噪声，施工机械燃油或机油渗漏会引起油污染，施工物堆料场受降雨冲刷会引起地表径流污染，施工营地生活污水未经处理直排或生活垃圾随意抛弃会引起污染。大型机械及运土车辆对道路的损坏和环境卫生的破坏的现象将不同程度的存在。另外，工程在运营期可能也会对周边环境造成一定程度的影响。 风险评价：项目造成环境破坏的风险较大。 本标段沿线多处途经乡镇、街道，并且人员居住密集，在工程施工中会对地表水、空气产生污染，各种施工机械会带来噪声、粉尘，会严重影响居民的日常生活。 3.群众抵制征地拆迁的风险 风险内容：由于征地拆迁涉及群众的切身利益，加上群众对征地拆迁的政策缺乏理解，因此在征地拆迁问题上群众往往会与政府站在对立面，以各种形式抵制征地拆迁。征地拆迁项目中群众最敏感、最担忧的问题是失去土地。本标段要征收大量土地，合计约1685.30亩，大部分土地为农田，这些农田在承包户的良好管理和经营之下，能获得较高的持续的效益。征收农田不仅会使当地群众人均农地面积减少，而且对那些已经进行大量投资的承包户的收入造成巨大影响。 另外，保留下来的农田可能也会受到工程建设的各种影响而质量下降。因此，当征地会导致当地群众土地面积减少并危及其生存时，群众可能会对征地拆迁项目产生强烈的排斥和抵触情绪，这种负面情绪一经积累有可能演变为激烈的抵制行动，从而影响社会稳定。 风险评价：群众抵制征地拆迁的风险较小。 为了赢得群众对宁西二线征地项目的支持，政府部门已在项目征地前做了工作部署，积极预防群众对征地项目的不理解、不支持。会议精神受到工作人员高度重视，正在与被征地村社联系沟通，解答各项征地问题，宣传项目建设意义和征地政策；因此，本项目遭群众抵制的风险较小。 4.群众对生活保障担忧的风险风险内容：本标段要占用大量农地，当地村民赖以生存的土地面积减少，在安置时又采用货币安置方式，虽在短期内村民生活可以为继，但从长期来看土地的减少弱化了村民的持续生存能力，使村民对未来的生活保障感到担忧。风险评价：群众对生活保障担忧的风险中等。 本工程在实现公共利益的同时，兼顾被征地村民的利益，把村民的短期需要和长远利益结合起来综合考虑。为了弥补村民的失地损失，本工程已严格依照中华人民共和国土地管理法第四十七条、陕西省实施（中华人民共和国土地管理法）办法、国土资源部关于引发（关于完善征地补偿安置制度的指导意见）的通知（国土资发2004238号）等有关规定拟定了征地补偿方案，并组织召开听证会，补偿方案的合理性得到了群众认可。 5.项目可能引发社会矛盾的风险 风险内容：本标段在征地拆迁过程中，当地个别居民可能会因为对补偿方案的不满意而成为“钉子户”，拒绝征地、抵制拆迁。本标段在施工过程中可能会对当地居民带来干扰，影响其正常的生活与通行，因此有可能引发居民的不满情绪。另外，不排除有民间组织通过收买当地居民的补偿“权利”而介入反征地拆迁活动，滋事生非，干扰项目进展，并从中牟利。 风险评价：项目可能引发的社会治安风险较小 本项目征地拆迁工作精心布置，组织严密，在征地拆迁过程中尽量做到不引发、少引发村民的不满情绪，以情感人，以理服人。早在征地工作开展之初，省、市国土部门对征地工作周密谋划、精心组织，积极推进。 三、已经和正在采取的风险防范措施 根据对本标段可能诱发的风险及其评价，我们采取了下述风险防范措施。（一）注重对农民切身利益的保护 一是严格执行土地补偿标准。按照这个标准我们制定了补偿安置方案，为了确保项目的顺利进行，在具体操作的时候，本着有利于保护农民切身利益的角度，制定标准时，取高舍低。 二是做好农民关心的留地落实工作，防止纠纷。留地是村集体和村民最关心的问题，事关集体经济组织按股份分红多少。留地的位置、面积已经得到了确定，相关手续需要办理。 （二）科学安排和监管补偿资金使用 征地补偿金通过建立镇政府、村集体、村民代表三级资金使用和监管体制，确保资金的依法拨付和使用。 （三）减少施工期间的扰民 市、区两级土地管理部门和市、区、镇三级政府及职能部门密切配合，严格要求和监督施工单位文明施工，减少扰民，采取下列措施：施工过程中所产生的垃圾、废水、废气等有可能污染周围环境的，应采取相应措施及时处理，不可随意倾倒、排放；施工现场车辆进出场时，要避开每日上、下班（学）时段，不要造成施工现场周围交通不畅或发生事故等。 （四）保障项目全过程治安安全 本标段紧密联系和依靠市、区和乡镇部门，采取以预防为主的治安防范措施。一是确保补偿款到位然后进场施工，首先保证村集体和村民的切身利益。二是确需强制进场的，在补偿款到位的前提下，对现场进行证据保全，同时要求公安、民政等部门到现场维持秩序。三是公安部门在项目全过程加强综合治理工作，保持征地涉及区域日常治安环境的良好。四是密切关注极少数村民可能的因对补偿不满意引发的上访、闹访、煽动群众、示威等动向，第一时间采取教育、说服、化解等措施，将问题消除在萌芽状态。 四、下一步风险防范方案 因本标段征地拆迁项目发生不利于社会稳定的风险程度中等，意味着征地拆迁项目不会一帆风顺，所以要加强对征地拆迁实施过程中可能出现的的矛盾冲突进行防范，并随时戒备和监控征地拆迁进展中可能出现的风险发生。 1.继续加强征地拆迁政策的宣传，营造良好的社会舆论氛围。 要通过电视、广播、报纸能多种新闻媒体，宣传宁西二线对完善铁路网建设、拉动地方经济发展、带动周边经济效益增长、集体经济和物业经营将有较快增长等诸多能给农民带来长期福利改善、收入增加这些正面的影响。尽管短期内农民会有少量的利益损失或者转型期的生活不便，甚至带来感情的痛苦、焦虑等，权衡利弊，当地农民将会是最大的受益者。因此，有必要继续加强征地拆迁政策的宣传，舆论先行。 2.创新思路，讲求科学的征地拆迁方法，以人为本，促进和谐拆迁     在征地拆迁过程中要不断创新工作思路，讲求科学有效的拆迁方法，尤其要千方百计应用那些已被实践证明效果十分显著的征地拆迁工作方法。在土地征收过程中，还要按规定做好公开、公示工作，保证被征地对象的知情权。 3.加强风险预警，做好征地拆迁现场维稳工作 建立风险预警制度，对征地拆迁过程中发生的不稳定因素进行每日排查。加强征地拆迁现场的治安保障，突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后，各方力量和人员都能立即投入到位，各司其职，有条不紊开展工作；涉及单位的主要领导要亲临现场，对能解决的问题要现场给予承诺和答复，确保事态不扩大，把不稳定因素的影响控制在最小范围内。 4.加强对村集体资金使用的监管，预防腐败的发生 各村在征地后获得了不少土地补偿费、留用地和集体经济发展补助，建设单位应协调各级政府加强对这些资金、资产合法使用的适度监管，防止因资金使用、资产运作不当而影响农民切身利益，进而发生“次生”社会不稳定现象。 五、结论本报告对本标段施工过程中可能发生的社会稳定风险进行了识别与评价，结论如下：本标段施工过程中可能会引发5类不利于社会稳定的风险，这5类风险发生的可能性大小评价结果是：第1类风险，项目合法性、合理性遭质疑的风险，该类风险发生的可能性较小；第2类风险，项目可能造成环境破坏的风险，该类风险发生的可能性较大；第3类风险，群众抵制征地拆迁的风险，该类风险发生的可能性较小；第4类风险，群众对生活保障担忧的风险，该类风险发生的可能性中等；第5类风险，项目可能引发社会矛盾的风险，该类风险发生的可能性很小。综合评价，本标段建设项目社会稳定风险程度中等，有引发一般性群体性事件的可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。但其效果的好坏，取决于这些防范措施执行力度的大小。 中铁二十一局宁西铁路增建二线（陕西段）工程指挥部 二0一二年九月二十五日