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PPP融资模式对我国城中村改造的启示【摘要】由于PPP融资模式本身具有的创新点和独特之处，使其在国内外基础设施项目的建设和管理中有着非常广泛的应用前景。在城中村改造中实施PPP模式，有利于提高绩效水平。本文对此进行探讨。 前言 以国家财政资金为后盾进行基础设施建设是世界上很多国家在经济发展的起步阶段普遍采取的政策。但随着经济的高速发展，对基础设施的需求与日俱增，仅仅依靠国家财政显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求。20世纪70年代以来，西方国家纷纷放松对基础设施领域的管制，引入民间资本，建立竞争机制。这些基础领域的改革极大地推动了基础设施相关行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显着的提高，并已成为近年来西方国家拉动经济增长的重要推动力。 改革开放以来，我国经济建设取得巨大的成就，城市化速度明显加快。在经济转型过程中，受城乡二元结构和快速城市化的双重作用，我国城市化进程中出现了一种普遍的特殊的地域现象?城中村，成为困扰各级政府的共同难题。在这种背景下，由政府主导和推动，借鉴和引进20世纪90年代在西方发达国家基础设施建设中新兴的PPP融资模式，对推动我国城中村的改造有着重要的现实意义。 一、PPP模式概述 （一）内涵 PPP(Pubic-PrivatePartnerships)是指政府、营利性企业和非营利性组织基于项目而形成的合作关系。通过这种合作，各方可以达到与单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任和风险全部转移给私人企业，而是由参与各方共同承担。 （二）合作基础 政府与私人企业以特许协议为基础进行合作，合作始于项目的确认、技术设计和可行性研究，并贯穿于项目建设的全过程。项目的整个周期由双方共同负责。 （三）基本形式 PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。在这三者的基础上，PPP模式可以有不同的组合，各种组合都可以称之为PPP。常见的有以下几种：服务协议、承包协议、租赁协议、BTO协议、BOT或BOOT协议、打包协议、BBO协议和BOO协议等等。 （四）适用范围 PPP模式之所以在发达国家得到政府的高度重视，原因在于其广泛的适用范围。不同模式之间的区别虽然并不大，但也各有其特点，可以适用于不同的情况。就基础设施公益性的强弱来看，不同形式的PPP适用范围也有所不同。一般来说，PPP模式随着基础设施公益性、外部性的由强到弱. 二、PPP模式的目标与运作思路 （一）PPP模式的目标PPP模式的目标有两层：一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合、长期、合作的目标。其项目结构目标层次如表2所示。 （二）PPP模式的运作思路 PPP模式在一定程度上重新组合了政府和私人企业之间的关系，其核心问题在于如何明确双方的权利和义务，在政府和私人企业之间达成伙伴关系，创造权力合理配置的实施环境，以确保项目的顺利完成。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在地的政府，是引导私人企业参与基础设施建设的有关政策的制定者。项目所在地政府对建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对在项目的建设和运营过程的参与各方进行监督和约束；金字塔中部是项目所在地政府的相关机构，负责对政府政策进行解释和运用，形成具体的项目目标；金字塔的底部是参与项目的私人企业，通过与项目所在地政府的有关部门签署一个长期的协议，协调本机构的目标、项目所在地政府的政策目标和项目所在地政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使建设项目达到预定的目标。 不难看出，这种模式显着的特点就是参与项目的政府和私人企业之间以平等的方式相互影响、相互协调其在项目建设中的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念，它不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期中的组织机构设置提出了一个新的模型。 三、PPP模式在基础设施建设中的作用 （一）PPP模式的运作方式 作为一种新的基础设施建设融资模式，PPP具有其独特的运作方式和特点。PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属，在此基础上可以采用多种形式。根据基础设施项目的当前状态，针对不同类型设施，PPP模式可以因地制宜。 （二）PPP模式的运作优势 PPP模式与其它私人企业参与基础设施建设的项目融资方案相比，虽然不是全局上的改变，但对基础设施建设的影响却是巨大的。 1.有利于缩短项目的前期工作周期，降低费用 私人企业应尽早参与项目的识别、可行性研究、设施融资等项目建设，可以在初始阶段就更好地解决整个项目生命周期中的风险分配，从而缩短前期工作周期，使项目费用降低。 2.有利于项目采用先进技术和管理经验 参与基础设施项目融资的私人企业在项目的前期就参与进来，保证了项目在技术和经济上的可行性，有利于项目一开始就引入先进技术和管理经验。 3.有利于改善基础设施产品和服务的质量 在PPP模式下，政府和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营，可以取长补短，发挥政府机构和私人企业各自的优势，弥补对方身上的不足，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。而且，在PPP模式下私人企业的管理非常灵活，由私人企业参与基础设施项目的建设和运营，能以最有效的成本为公众提供高质量的产品和服务。4.有利于重新整合项目的各种资源，提高使用效率 通过PPP模式，可以重新整合项目的参与各方，组成战略联盟，协调各方不同的目标。有私人企业参与的PPP融资模式采用了市场化运作，有利于提高资源的使用效率。 5.有利于弥补财政预算不足，减轻政府投资风险 政府与私人企业合作建设基础设施，可以有效地弥补财政预算的不足，有利于增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。吸引私人企业参与项目的建设和管理，可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。 四、PPP模式在城中村改造中的可行性分析 （一）PPP模式在城中村改造中的优势 在城中村改造的过程中实施PPP模式，通过制定激励政策，引导私营企业参加到政府主导的项目中来，不仅可以缓解政府的财政压力，而且有利于提高改造的绩效水平。在城中村改造过程中实施PPP模式优势明显： 1.解决资金来源难题，缓解政府财政压力 采用PPP模式对城中村进行改造，有利于民间资本参与项目资金的筹集，有效弥补政府财政资源的不足。在私营企业的参与下，一些原本可能由于资金缺乏而难以实施的城中村改造项目得以顺利实施。改造过程中的融资风险及责任由投资者承担，政府无需提供信用担保，既降低了政府的隐性债务，也在财政预算方面为政府减轻了的压力。 2.优化运作与管理技术，提高改造效率 有民间资本参与的城中村改造，政府部门和私人企业可以取长补短，充分发挥各自的优势。在PPP模式下，企业将与扮演投资经纪人角色的政府合作，在改造前期就参与进来，可以带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升改造的综合水平，也会给以后城中村改造的运作与管理带来勃勃生机。 3.拓宽民间资本的投资空间 在城中村改造过程中引入PPP模式，使民间资本参与城中村改造这样的项目，不仅可以有效缓解政府建设资金的不足，而且拓宽了民间资本在我国经济建设中的投资空间，有利于促进民营企业在国内经济中的长期稳定和进一步发展。 4.降低风险 PPP模式在改造初期就可以实现风险的分配。参与各方重新整合，组成战略联盟，对改造运行的整个周期负责，在合作中共担风险和责任。政府在城中村改造的过程中分担一部分风险，降低了投资商的风险，从而提高了项目融资成功的可能性。另外，私人企业的参与分担了原先由政府承担的风险，从而也减轻了政府的负担。（二）案例分析 珠海可以说是运用PPP模式对城中村进行改造的典范。它以市场运作为主导，政府扮演引导和监督的角色并给予政策激励，与私人机构合作，取得了良好效果。 珠海市建成区共有26个城中村需要改造，全部位于香洲区，总占地面积约300万平方米，需搬迁人口近20万。珠海市从2000年开始策划改造工作，计划用3年多的时间集中力量全部完成。在改造过程中，珠海市利用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，吸引房地产开发商投资城中村改造。政府给房地产开发商以优惠政策，即据城中村的区位和拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面积的地价，并减免相应的报建费用，确保开发商获得25以上的利润。在城中村建设开发总量中，1/3用于原有村民的回迁安置，另外2/3给开发商作商品房经营。同时，珠海市还决定3年内在城区不再新批房地产用地。这一政策为城中村改造腾出了广阔的市场空间，政府虽然没有直接投入资金，但实质上，政府是通过出让巨大利益给村民和开发商来推动城中村的改造的。 珠海市在城中村改造过程中巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，吸引房地产开发商投资改造城中村。珠海市城中村改造的实践证明，开发商的介入发挥了积极作用，是推进城中村改造的有效方式。 五、结束语 在城中村改造的过程中采用PPP模式，通过政策引导私人企业参与城中村改造，不仅可以缓解政府的财政压力，而且有利于提高改造水平。但是我们也应该看到，PPP模式的成功运用是在国外较为完善的法律框架中实现的，而PPP模式引入我国的时间还不长。因此，要立足我国国情和现状，有选择地进行吸收和创新，才能更好地实现有中国特色的城中村改造。