“社会稳定风险评估”的理解与实施.doc

社会稳定风险评估的理解与实施社会稳定风险评估建立一个什么样的社会风险防范体系？投资项目的风险评价应当包括哪些内容？关注哪些重点？一直是工程咨询和投资项目管理领域中长期、反复争论的问题。从改革开放30多年的历史来看，投资项目风险评价的内容和重点的变化，与我们对经济社会发展以及投资项目基本属性的认识水平保持了高度的一致。从最初在坚持以经济建设为中心的发展观以及片面追求经济总量快速增长的发展战略指导下，并在资金短缺、技术落后条件制约下，强调投资项目的资金风险、技术风险，发展到今天开始更加关注“社会稳定风险”。从微观角度到宏观视角，从关注项目内部风险到外部风险，从强调技术经济风险到强调社会风险，从单一的项目角度看问题到考虑项目与外部因素双向互动分析，投资项目的风险评价随着发展观的转变不断深化和丰富。那么，什么是社会稳定风险？哪一些项目需要进行社会稳定风险分析？谁来判定社会稳定风险的存在及其强度？社会稳定风险的诱发因素是什么？社会稳定风险产生、形成、扩大和爆发的过程中，相关行为主体各自在发挥什么样的作用？从本篇文章开始，对上述问题展开分析和讨论。一、什么是社会稳定风险及其评估？自四川省遂宁市2005年初首次颁布有关社会稳定风险评估的办法重大工程建设项目稳定风险预测评估制度以来，社会稳定风险及其评估逐渐在全国各地逐步为各级政府所认识，重视。近年来，各地纷纷出台有关社会稳定风险评估的办法、指南，用于指导本地区重大投资项目建设或者重大政策制定时对可能面临的社会稳定风险的识别、分析、评估。但是，在不同地方所颁布的有关政策文件中，“社会稳定风险”并没有一个统一的概念，而是根据各地自己的理解，提出了不同的表述。有的地方，仅提出要对可能影响社会稳定的因素进行预测，分析，论证和评估，并未对什么是“社会稳定风险”做出完整的定义，如大连高新技术产业园区社会稳定风险评估暂行办法中，将社会稳定风险评估定义为“社会稳定风险评估制度，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重大事项等重大决策事项在出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素开展科学系统的预测、分析、论证和评估，从源头上预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险，维护社会稳定，促进社会和谐。”另外一些地方，不仅对“社会稳定风险”进行了概念的界定，而且对“社会稳定风险评估”进行了规定。如2011年颁布的上海市重点建设项目社会稳定风险评估篇章（报告）编制指南（试行）中， “社会稳定风险是指因重点建设项目的组织实施而直接或间接影响（或潜在影响）相关者合法权益，产生社会矛盾和不稳定因素，引发群体性事件或个体极端事件，影响社会稳定的风险”；“重点建设项目社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关、影响面广、容易引发社会稳定风险的重点建设项目在审批审核和组织实施前，对可能影响社会稳定的直接和间接因素开展系统的调查、研究，进行科学预测、分析和评估，制定风险应对措施和预案，有效规避、预防、控制重点建设项目实施可能产生的社会稳定风险，最大限度减少不和谐因素，更好地保障重点建设项目的顺利实施”。为什么各地的社会稳定风险及其评估的基本概念至今没有一个统一、清晰的界定呢？原因大致有以下若干方面：一是在中央政府尚未出台有关社会稳定风险评估的相关办法情况下，各地政府只是按照自身的理解，在参考其他地方的经验基础上对相关概念加以界定；二是作为地区间发展不平衡的结果，各地对一些基本概念的理解，特别是对以人为本的科学发展观的理解，是有差异的，从而导致对社会稳定风险及其评估的概念的理解存在差异；三是各地面临的发展环境和条件不同，地方政府关注的重点不同，对社会稳定风险的认识也不同，导致相关概念的界定存在差异。那么，一个相对来说均为全面的社会稳定风险及其评估的概念应当如何界定呢？从以人为本的科学发展观出发、从清晰认识和了解我们当前发展所面临的约束性条件出发、从风险产生的前因后果关系出发，社会稳定风险的概念，至少应当包括以下几个方面：一是社会稳定风险必然是人的行为所导致的风险，而且是特定事项中主动行为人与被动行为人之间双向互动导致的风险；二是社会稳定风险必然集中于当前发展面临的主要约束性条件范围之内，而且是人们普遍关注的、社会矛盾和冲突集中的范围之内；三是社会稳定风险必然因特定事项对特定利益相关者所造成的负面影响而产生，而且在对特定利益相关者的利益（包括物质利益和非物质利益）造成损害的过程中产生；四是社会稳定风险的影响或者伤害是双向性的，不仅对受特定事项影响的利益相关者造成伤害，而且对特定事项的决策者，如政府、投资者等，也造成损失。从这几个方面出发，“社会稳定风险”可以定义为：社会稳定风险，指的是由特定事项（如投资项目、某个政策、某个决定等）所引发的、因受到特定事项影响且面临利益损失的特定利益相关者所做出的各种反应而产生的、造成决策者与受影响利益相关者相互之间矛盾冲突和损失的、影响社会稳定的各种因素导致的风险。而社会稳定风险评估，则是由独立的第三方开展的针对社会稳定风险的预测、分析、论证和评估。上述定义，与目前各地政府所颁布的有关社会稳定风险评估的办法、制度有一个明显的差别用“特定事项”取代了大多数地区所使用的“重大事项”“重大建设项目”“重大投资项目”“重点建设项目”等概念。为何如此？原因在于，从以人为本的科学发展观出发，经济社会的发展以人的发展为最终目的，任何一个推动经济社会变化的行为，尤其是掌握公权力的政府行为以及在政府支持下其他主体的行为，都会在其行为过程中对相关的利益相关者造成影响，并由此面临受影响利益相关者的反应和作为。在现实中，只有社会稳定风险的大小之分，没有社会稳定风险的有无之实。因此，用“特定事项”取代其他概念，也许更具实际意义。二、社会稳定风险评估的政策目标是什么？社会稳定风险评估，2005年由遂宁市首创，随后在各地逐步开展，并受到党中央和国务院的重视。2010年10月18日十七届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中，对建立社会稳定风险评估机制提出了明确要求，即“健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态”。2011年3月全国人大通过的国民经济和社会发展“十二五”规划纲要中，再次对社会稳定风险评估机制的建立提出了明确要求，即“完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、调解处置机制。加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾。建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。面临经济增长的资源环境约束强化、城乡区域发展不协调、就业总量压力和结构性矛盾并存、物价上涨压力加大、社会矛盾明显增多的发展环境和条件，有关社会稳定风险评估的政策要求，是基于保持社会稳定、实现平稳较快发展而提出的，核心是维护人民群众的合法权益。而从维护人民群众的合法权益出发，首先要做到的，是各级政府的重大事项决策必须建立在社会稳定风险最小化的前提下。因此，在各地陆续出台的社会稳定风险评估政策中，维护稳定成为政策目标的首选，而且，将是否会导致社会稳定风险作为决策的重要依据。但是，从以人为本的角度看，发展以人的全面发展为核心，而在发展过程中，不可避免地要涉及到人的利益。任何一个发展的政策或举措，或多或少都会给特定的利益相关者带来利益，也会给特定的利益相关者造成损失。受益与受损，永远是发展过程中共生并存的一对矛盾。没有绝对、全部受益的发展，也没有完全、整体受损的发展。因此，单纯追求社会稳定风险最小化，是不完整的，单纯因为维护社会稳定的目标而否定发展的举措，也是不可取的。另外一方面，发展是动态的变化过程，在决策前的低风险判断，并不等于决策后仍然可以保持低风险。在发展的动态过程中，任何因素都是会转换的，同样会带来风险。因此，社会稳定风险的预测、分析、论证和评估，不仅仅是决策前的任务，而且是贯穿于整个发展过程中的重要工作。社会稳定风险评估的政策目标，应当是全过程的，而不是仅仅停留在决策阶段。三、谁来评估社会稳定风险？社会稳定风险评估中，一个必须回答的问题是，谁来评估？谁是评估主体？在各地现行的社会稳定风险评估办法中，毫无例外地将有关重大事项的决策者、管理者或责任主体确定为评估主体。这种规定，已经受到了广泛的质疑。质疑的原因，在于所谓“当局者迷、旁观者清”。要求重大事项的决策者、管理者或责任主体在完成或履行自身职能的同时，又要评价自身工作的社会稳定风险程度，还要根据社会稳定风险的强度否定自己的工作，是不可能的。更何况，在我国现行行政管理体制下，政府部门拥有的管理权限非常之大，自我约束和外部约束不能完全到位，单纯依靠自我否定，是无法保证社会稳定风险评估的客观性和公正性的。那么，是否应当像投资项目管理中那样引入独立的第三方进行社会稳定风险评估呢？答案是肯定的。一些地方的规定中，工程咨询机构作为社会稳定风险评估的承担单位被引入到相关工作中，不仅能够做到相对客观公正，同时也可以利用工程咨询机构具备的专业知识和技能对社会稳定风险进行分析评价。这种做法，弥补了单纯依靠重大事项决策者、管理者或责任主体自己评估自己存在的缺陷，改善了社会稳定风险评估的质量，提高了评估结论的客观性和公正性。但是，只是引入工程咨询机构作为独立的第三方开展社会稳定风险评估，还是不够的。其原因在于，工程咨询机构作为一个市场主体，其提供的智力服务是有偿的。在委托工程咨询机构进行重大事项的社会稳定风险评估时，委托者是要付费的。而这种建立在经济利益基础上的委托代理关系，决定了工程咨询机构保护委托者利益的倾向性，是一种无法避免的缺陷。那么，社会稳定风险的评估，究竟应当由谁作为评估主体呢？遵循以人为本的科学发展观，我们必须充分认识到，人是发展的推动者，也是发展成果的承受者，无论发展的成果好与坏。同时，在发展过程中，人又是发展的评价者。一项政策、一个项目，其影响是好还是坏，作为主动行为人，决策者、管理者的自身利益不受重大事项影响，以完成任务或履行职能为主要目的，其观点总是带有特定的倾向性，很难做到客观公正。只有受到重大事项影响的人，作为被动行为人，才能从自身的根本利益出发，去分析、评价一项政策、一个项目对其造成的影响。因此，对社会稳定风险的评估，最应当重视的意见，是受重大事项影响的利益相关者的意见。换句话说，受到重大事项影响的利益相关者，是社会稳定风险的最佳评估人选。这一选择，基于重大事项与受影响群体之间的双向互动，基于人们对自身利益进行保护的基本要求，基于以人为本的科学发展观。要实现受重大事项影响的利益相关者对社会稳定风险的评估，需要建立良好的参与机制。从国外经验看，在投资项目的分析评价中引入利益相关者的参与，已经取得了良好的效果。国内的情况，则是尚未建立有效的参与机制。从各级政府的角度，尽管科学发展观的提出及贯彻落实已经有多年，但在传统的官本位思想支配下，对民众参与政府管理和决策，还有很大的认识误区。参与机制的作用，突出表现在以下几个方面：一是通过利益相关者的参与，管理者、决策者可以了解到受重大事项影响的群体的真实需求、愿望，以修订重大事项的方向和目标；二是通过利益相关者的参与，促进管理者、决策者与受影响群体之间的沟通和理解；三是通过利益相关者的参与，使其成为重大事项管理、决策主体的一员，将其利益诉求转化为重大事项的目标，使重大事项成为其自身的追求，减少矛盾传统，降低风险。社会稳定风险评估建立一个什么样的社会风险防范体系？（二）2012年8月16日，国家发改委以发改投资20122492号文发布了国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法（以下简称“暂行办法”）并立即生效。该办法的颁布实施，标志着中央政府层面有关重大投资项目社会稳定风险评估工作机制和管理办法正式建立，将对投资项目的前期管理产生重大影响。那么，“暂行办法”的意义、目的、作用何在？对投资项目的分析评价工作以及项目的审批、核准和备案管理有什么影响？社会稳定风险评估与项目分析评价其他内容之间的相互关系又是如何？本文对此进行分析。 一、“暂行办法”进一步明确了社会风险管理在项目前期工作中的突出地位技术、财务、经济、环境、资源和社会等诸多因素，共同构成了投资项目前期管理中的核心要素。由于管理理念以及发展条件的原因，投资体制改革以前，在投资项目管理中，技术、财务、经济等项目内部可控因素一直是重点考虑的要素，而环境、资源和社会等其他项目无法实施内部控制的要素，或者说项目面临的外部性条件，却不是分析、评价和管理的重点。2004年投资体制改革实施以来，随着科学发展观的贯彻落实以及对发展面临的环境和条件的进一步认识，投资项目前期管理中，开始注重项目内部要素和外部性条件的共同管理，如项目申请报告通用文本中所规定的分析评价内容要求就体现出政府针对投资项目外部性的控制和管理。但是，“见物不见人”始终是投资项目管理和分析评价中的一个普遍现象。尽管国家发改委在项目申请报告通用文本中提出了“社会影响分析”的要求，但并未将其作为一个独立的部分单独列出，也未在项目核准管理中突出有关社会风险的特殊要求，而是将其与其他外部性管理要素并列。除此，在企业投资项目的备案管理以及政府投资项目的审批管理中，均未明确提出社会风险管理的要求。这种状况，与党中央和国务院强调坚持以“以人为本”的科学发展观指导经济社会发展、指导各项管理工作，还有一定差距。而在实际工作中，投资项目建设引发的社会矛盾和冲突，受项目影响的社会群体对项目的反应，尤其是对项目的排斥、反对，已经构成了投资项目建设面临的最大风险。社会风险因素构成了对经济社会发展的最大威胁。“暂行办法”的颁布实施，是对上述投资项目管理中存在的不足之处的一个修补。按照“暂行办法”的规定，国家发改委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，在审批、核准前均要进行社会稳定风险的评估，并明确将社会稳定风险的等级作为项目审批、核准与否的前提条件项目存在高风险或者中风险时，国家发改委不予审批、核准和核报。这一规定，意味着社会稳定风险的管理构成了项目前期管理的前置性条件，也标志着政府对投资项目的前期管理进一步向外部性管理倾斜。此外，按照“暂行办法”的规定，“社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”，进一步突出了社会稳定风险评估的独立性。如果说2010年开始的投资项目节能评估审查，代表了投资项目涉及的物质要素的外部性管理，此次社会稳定风险评估办法的出台，就代表了社会要素的外部性管理。“暂行办法”的颁布实施，不仅进一步明确了社会风险因素管理在投资项目前期工作中的突出地位，也进一步体现出科学发展观在投资项目管理中的进一步贯彻落实，这是“暂行办法”最积极的意义。二、注重决策前的风险判断以及风险的预防和化解是一大特色“暂行办法”第一条规定，“为促进科学决策、民主决策、依法决策，防范和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定本办法”。从此规定可见，“暂行办法”侧重于投资项目决策前的社会风险预防。从风险控制的角度出发，在项目决策前对可能引发、面临的社会风险进行预判，是符合风险从源头进行控制的基本要求的，强调决策前的社会稳定风险防范，有积极的意义。除了要求项目单位在组织开展重大项目前期工作时要对社会稳定风险进行调查分析、咨询相关群众意见、查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度外，“暂行办法”还要求项目单位提出防范和化解风险的方案措施，并提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议，又强调了社会稳定风险的化解，更具积极意义。但是，从投资项目建设的全过程管理出发，仅仅强调决策前的社会稳定风险预防和化解，却又是不够的。投资项目的建设，有几个基本特征：一要在特定的社会环境和条件下进行；二是一个动态变化的过程，而且是一个和当地社会、相关群体不断发生互动关系的过程；三是受项目影响的群体在与项目的互动过程中，总会因与项目的关系发生动态变化而不断提出新的利益诉求；四是一旦项目与受影响群体之间的动态利益平衡被打破，总会有新的矛盾和冲突产生，形成持续不断的社会风险。在这些基本特征下，仅仅注重项目决策前的风险判断确实是不够的。当然，作为“暂行办法”，还有进一步完善和改进的空间。就目前而言，在发展理念、管理理念尚未完全转变，投资建设面临的社会环境和条件尚未恶化到某种程度的情况下，“暂行办法”的出台，对于在投资项目建设中重视社会风险因素的作用，已经具有非常积极的作用。三、社会稳定风险评估的要求覆盖了所有项目类型国家发改委颁布的“暂行办法”，按照投资体制改革后建立的投资管理权限合理划分的基本要求，仅适用于国家发改委负责审批、核准或核报国务院审批、核准的投资项目。表面看，似乎“暂行办法”只适用于审批类和核准类项目，备案类项目未纳入管理范围之内。实际上，按照投资体制改革的总体要求，审批、核准和备案管理的权限划分，与各级投资主管部门的事权、投资项目的类型直接相关。审批和核准的管理权限，按照投资资金来源、重大项目和限制类项目的性质进行划分，中央政府投资的项目以及特定的重大项目和限制类项目由国家发改委负责管理或核报国务院管理，地方政府投资的项目以及特定的重大项目和限制类项目，由各级地方政府负责管理。而备案类项目，实行属地管理地方政府负责管理。按照“暂行办法”第十一条的规定，“各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制”，社会稳定风险评估的要求实际上覆盖了所有项目类型，包括实行备案管理的企业投资项目。备案管理的项目，其投资主体是企业，在投资项目管理制度中，与核准管理的企业投资项目相对应凡是企业不使用政府性资金投资建设政府核准的投资项目目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目，均实行备案管理。核准类项目，因其具有明显或较强的外部性影响而受到政府的管理和控制，而且政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。而备案类项目，是为了充分发挥市场配置资源的基础性资源，按照市场经济体制的要求落实企业投资自主权的结果。但是，在现行体制下，备案管理并非对企业投资项目放任不管，在备案登记过程中，政府仍然要从规划、产业政策、行业准入标准、节能等方面对企业投资项目进行必要的审核，引导和管理企业投资。当社会稳定风险评估成为项目前期管理的前置性条件时，企业投资项目的备案管理中，必须加入社会稳定风险评估的管理要求。另一方面，实行备案管理的企业投资项目，并不因为其不在政府核准的投资项目目录中就没有外部性影响。根据上述投资项目建设的几个基本特征，任何一个投资项目，不论其投资主体是政府还是企业，不论其纳入审批、核准还是备案管理，均改变不了与当地社会存在互动关系、并可能因此产生社会矛盾和冲突、形成社会风险的根本性质。因此，所有类型的投资项目均应当进行社会稳定风险评估。四、独立但不孤立是社会稳定风险评估与其他项目分析评价要求的基本关系按照“暂行办法”的要求，“社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。这一要求，强调了社会稳定风险评估的独立性。但是，在实际工作中，应当注意社会稳定风险评估与投资项目分析评价的其他内容之间的因果关系，独立但不孤立，是社会稳定风险评估与其他分析评价内容的基本关系。社会稳定风险，由项目引发，因项目而产生，与项目同时存在，两者之间紧密联系，共生共存。项目的产品或功能、技术方案、建设规模、建设地点等诸多因素，均会引发相应的社会矛盾和冲突，并产生社会风险。比如，最直接的，建设多大的规模、选择什么地点建设决定了项目将对哪些人、多少人、什么社会造成影响；生产什么样的产品、采用什么样的工艺技术，决定了可能产生什么样的环境影响并进一步影响到当地社会。诸如此类，项目方案的构成，每一个组成部分都与项目产生的社会影响以及由此引发的社会风险紧密相关。在投资项目的分析评价中，技术、财务、经济、环境等方面的内容，必然与社会风险有着密切的联系。因此，社会稳定风险评估，作为投资项目分析评价中的重要组成部分，与其他分析评价的内容相互联系，独立但并不孤立。从投资项目评价方法体系的构成看，我国现有的项目评价方法包括了技术评价、财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价和社会评价等6个组成部分。每一种评价方法的评价理念、思路、指标均适用于一个投资项目某一个方面的分析评价，并以相关的评价结论来衡量、判断项目在某一个方面的可行性。同时，每一种评价方法应用的结果，又都是相互联系的，最终落实到“人”的身上。比如，技术评价解决的是技术、工艺、设备的先进性、适用性、可靠性等问题，财务和经济评价解决的是项目的财务收益、经济效益问题，环境影响评价解决的是项目与自然环境的相互适应问题，社会影响评价解决的是项目产生的社会影响问题，社会评价解决的是项目与当地社会的相互适应水平、社会风险问题。应用各种评价方法的最终目的，是为了衡量和判断投资项目各个方面的可行性。而项目作为一个整体，其各个方面的可行性并不能孤立存在，而是紧密联系在一起的。相对而言，社会影响评价和社会评价方法解决的是项目的“社会”可行性，之外的评价方法解决的是“物质”的可行性，两者结合，才是投资项目可行性的全部。五、评估论证是确保社会稳定风险评估结论真实可靠的前提条件“暂行办法”中，对社会稳定风险评估工作的开展进行了规定，包括两个方面。一个方面是项目单位在开展重大项目前期工作时，应当进行社会稳定风险的评估，在其组织编制的可行性研究报告、项目申请报告中，必须包含社会稳定风险评估的内容。另一个方面，是规定在项目决策管理过程中，各级人民政府或其有关部门应当指定相应的评估主体，对项目单位完成的社会稳定风险分析开展评估论证。这两个方面的规定，实际上是投资项目咨询评估制度在社会稳定风险评估工作中的具体应用。由项目单位组织进行的社会稳定风险评估及评估结果，无论是由项目单位自行完成的，或者是由项目单位委托相关工程咨询机构完成的，只是从项目单位的角度分析的社会稳定风险状况。对于各级人民政府或其有关部门来说，对项目单位完成的社会稳定风险分析结果进行再评价、再论证，检验其结论的真实性、准确性和可靠性，是科学决策的要求。当然，即使是由各级人民政府或其有关部门组织完成的评估论证结论，也需要一个必要的前提条件，即各级政府能否真正站在客观、公正的立场，从保护群众利益、维护社会稳定的角度看待事关本地区经济社会发展的重大项目建设的必要性。社会稳定风险分析的咨询评估制度安排，对工程咨询机构的业务能力、知识结构、评价理念等提出了新的要求。一方面，现有的工程咨询机构由于历史原因，在社会风险分析评价方面还存在知识不足、能力不高、理念落后等问题，另一方面，有关社会风险分析评价的技术规范、理论方法还有待于进一步发展、完善。因此，尽快出台与“暂行办法”配套的社会稳定风险评估的技术规范，是近期的重要工作之一。此外，社会稳定风险评估与投资项目社会评价之间是什么样的关系，也有待进一步理清， 理顺。社会稳定风险评估建立一个什么样的社会风险防范体系？（三）至今为止，2012年8月16日颁布的国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法已经正式实施了两个多月，不仅新申报项目需要按照相关要求编制项目的社会稳定风险评估报告，而且已经上报但尚未完成审批、核准手续的项目还需要补充相关评估报告。在实践中，针对暂行办法的基本定位、责任主体、功能作用、实施操作等方面，各地方政府、项目单位、工程咨询机构和相关人员，还缺乏全面的理解和掌握，在实际应用方面存在不少疑惑。本期文章对上述有关问题进行分析，以帮助各地、各有关机构和人员准确理解社会稳定风险评估的制度安排和相关政策。一、社会稳定风险评估是项目前期分析评价中的重要组成部分投资项目社会稳定风险评估的要求，是项目前期管理中出现的最新要求，其基本定位，仍然没有脱离自2004年投资体制改革以来，国务院要求建立的投资项目前期综合化、多元化管理模式确定的范畴。与规划、产业政策、行业准入标准、土地利用、环境保护等因素构成的对投资项目的约束性要求相同，社会稳定风险评估只不过是在综合化多样化管理模式下，针对投资项目面临的外部风险展开的分析评价，只不过是政府履行宏观调控和必要的行政管理职责而增加的对投资项目外部性影响进行管理的一个组成部分而已。在国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法中，明确规定社会稳定风险评估是项目前期管理的强制性条件，就是将社会稳定风险评估纳入到项目前期管理综合化、多元化管理体制的清晰要求。那么，如何理解将社会稳定风险评估定位于项目前期管理的一个组成部分呢？首要的原因，在于当前我国所面临的发展环境和条件，与过去相比，已经有很大的改变。如“十二五”规划纲要中所分析判断的，“我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多”。其中，社会矛盾明显增多、收入分配差距较大等，均与当前经济社会发展所面临的社会风险密切相关。在投资项目建设的过程中，改革开放初期面临的资金短缺、技术落后等项目内部性因素约束作用较强的局面，在经历了30多年的改革开放后，随着经济实力的增强以及技术进步的加快，投资项目建设面临的，更多的是外部性因素的约束作用，环境、生态、土地、资源、能源、社会等方面的约束作用不断扩大和增强。因此，在项目前期管理中，加强和提高对社会风险的控制和管理要求，在投资项目的分析评价中，加入社会稳定风险评估的内容，提前、尽早发现、分析风险，预防风险，成为一个必然、自然的选择。实践中，如何看待社会稳定风险评估工作？基本答案由上述分析可知社会稳定分析评估只不过是投资项目前期分析评价的一个重要内容而已，并没有脱离投资项目评价的范围。如果有一定的特殊性，只不过体现在3个方面而已：一是社会稳定风险评估是投资项目分析评价的最新要求，而且必须在项目前期分析评价中设置独立篇章；二是社会稳定风险评估的重点是对项目与受影响群体之间的互动关系引发的社会矛盾和冲突以及由此导致的社会风险；三是地方政府在社会稳定风险评估工作中扮演重要的角色。二、社会稳定风险评估涉及到多元化的责任主体按照国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的规定，在投资项目的社会稳定风险评估中，涉及到多个责任主体：项目单位、项目所在地人民政府或其有关部门、地方政府或其有关部门指定的评估主体、国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业、承担国家发改委委托任务的工程咨询机构。那么，各个责任主体在社会稳定风险评估中各自扮演什么样的角色？起什么样的作用？哪一个责任主体是最终决策者呢？回答这些问题，还是必须回到社会稳定风险评估的基本定位上。既然社会稳定风险评估是投资项目前期管理中的一个组成部分，是项目前期管理的前置性条件，是投资项目分析评价中的重要内容，那么，对社会稳定风险评估中多个责任主体的角色、作用的认识，还是得从现行的项目前期管理制度入手。同时，还要注意国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的适用对象是谁的问题。按照现行投资项目前期管理的工作机制安排，一个投资项目的审批、核准、备案，涉及到4类责任主体，包括：项目单位，对项目的申报程序是否符合有关规定，申报材料是否真实，是否按照经审批或核准的建设内容进行建设负责，并承担投资项目的资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险；政府行政管理部门，按照各自的职能分工分别对投资项目涉及到本部门管理权限内的事物履行行政管理职能并承担责任；金融机构，按照国家有关规定对申请贷款的项目独立审贷，对贷款风险负责；工程咨询机构等中介服务机构，对各自承担的中介服务，如咨询评估结论负责。国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法中明确的社会稳定风险评估的各个责任主体，并没有脱离这4类责任主体的划分范围。从这一点出发，在社会稳定风险评估工作中，项目单位，包括中央管理企业，应当对投资项目社会稳定风险调查的真实性负责；地方政府或其有关部门、国务院有关部门、省级发展改革部门、国家发改委等作为行政管理部门，按照职能分工履行相应的行政管理责任；金融机构，对贷款是否面临社会稳定风险进行独立判断，并在此基础上独立决策，承担相应的风险；工程咨询机构等中介服务机构，在接受项目单位、政府行政管理部门委托后，对社会稳定风险评估的结论负责。另一方面，按照现行项目审批、核准的程序要求，凡是上报国家发改委审批、核准或核报国务院审批、核准的项目，地方政府、省级发展改革部门、国务院有关部门、中央管理企业都必须按照项目管理程序的规定，出具相关的意见。因此，在社会稳定风险评估工作中，无论是项目单位组织完成的项目可行性研究报告或项目申请报告，还是地方政府或其有关部门指定的评估主体组织完成的咨询评估报告以及国务院有关部门、省级发改委部门、中央管理企业出具的有关社会稳定风险评估报告的意见，对于国家发改委来说，都是项目申报的必要文件。国家发改委在咨询评估制度的规定下，在决策前，可委托相关的工程咨询机构对有关项目的社会稳定风险进行咨询评估。实践中，不少人对项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织完成的社会稳定风险评估报告有不同的认识。如有的人认为，此类评估报告已经是地方政府对项目单位完成的社会稳定风险评估结论的咨询评估，可以作为决策依据。但是，这种认识并不准确。原因有多个。一是没有注意国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的适用对象。在该暂行办法适用于国家发改委审批、核准或核报国务院审批、核准的固定资产投资项目的情况下，任何地方政府、相关部门、项目单位或其委托的工程咨询机构完成的社会稳定风险评估报告，均只能构成项目申请、申报材料，并非国家发改委的最终决策依据。二是没有注意到为什么地方政府需要出具有关社会稳定风险评估报告。在政府履行社会公共管理职能的过程中，无论是政府投资项目还是企业投资项目，因项目导致的社会风险，都是政府公共管理的职责所在，维护社会稳定是各级政府的基本职能，因此，地方政府有责任对社会稳定风险作出判断。三是目前采用“评估”这一术语带来了误解。在工程咨询专业领域内，“评估”有其特定的含义，通常解释为项目决策管理部门对项目单位、下级政府申报的项目材料进行的再分析、再评价。实质上，在国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法中，项目单位、项目所在地人民政府或其有关部门、国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业组织完成的或出具的社会稳定风险评估报告或意见，其实均属于“评价”的范畴，唯有国家发改委委托工程咨询机构完成的咨询意见，才是真正的“社会稳定风险评估”。三、社会稳定风险评估的具体承担单位应当是工程咨询机构按照现行的投资体制要求，投资项目前期论证的有关文件，包括项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、节能评估报告、环境影响评价报告等投资项目分析评价报告，都必须由具备相应资质、资格的工程咨询机构承担。社会稳定风险评估报告，作为投资项目前期论证中有关社会风险的分析评价报告，同样应当由具备相应资质、资格的工程咨询机构来承担。项目单位自行编制社会稳定风险评估报告以及地方政府或其有关部门自行编制社会稳定风险评估报告，都有可能。但是，从投资项目管理的基本要求来说，无论是企业投资项目还是政府投资项目，均要按照有关规定要求，委托独立的第三方工程咨询机构编制投资项目分析评价报告，当然也包括社会稳定风险评估报告。工程咨询作为一种智力服务，是工程咨询机构在国家有关规定要求下，通过自身掌握的专业技术和技能的应用，为委托者提供的专业服务。社会稳定风险评估的内容，需要“对社会稳定风险进行调查分析，征询相关利益群体的意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议”。这样一个专业性的工作，由项目单位、地方政府或其有关部门指定的评估主体自行完成，是不可能保证评估工作质量的。事实上，在国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法中，相关的规定虽然并不那么清晰，但是，在实际工作中，还是不能脱离现行投资项目前期管理的要求，自行编制社会稳定风险评估报告。除了要满足投资项目前期管理的基本要求外，社会稳定风险评估报告必须由工程咨询机构进行编制的原因还有另外一个。众所周知，“当局者迷，旁观者清”是人们认识、了解、掌握事物变化的基本特征。在与自身有着密切的利益关系时，在项目建设与项目单位的自我发展紧密联系在一起的时候，很难指望项目单位会对社会稳定风险做出客观的分析，得出社会稳定风险较高、项目不可行的结论。同样，在一个重大投资项目对当地经济有较大影响，如增加税收、扩大就业、招商引资等利益的情况下，地方政府出于发展的需要，同样倾向于自我肯定，而不是自我否定。希望自身利益与投资项目捆绑在一起的利益主体对社会稳定风险做出客观的评估，面临着内在性的缺陷。从此角度出发，工程咨询机构承担社会稳定风险评估的具体工作任务，是保证评估结论科学、客观、公正的基础条件之一。另外，对国家发改委来说，按照项目决策管理的制度要求，为确保决策的科学化、民主化，必须按照国务院关于投资体制改革的基本要求，在决策管理中引入咨询评估制度。在重大固定资产投资项目社会稳定风险评估作为项目前期管理的一个组成部分的条件下，也需要委托具备资质、资格的工程咨询机构对项目单位、地方政府递交的社会稳定风险评估报告进行咨询评估，以确保决策依据的准确性。四、地方政府在社会稳定风险评估中扮演双重角色，发挥两种作用与其他项目前期管理如与核准申请报告的管理相比，社会稳定风险评估的程序多了一个项目所在地人民政府或其有关部门指定的主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证，并可采取多种方式方法广泛听取各方面意见，然后分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。这一要求，与投资项目前期管理的其他管理不同其他内容的管理过程中，地方政府履行的是中央和地方政府分级管理模式下的管理者角色，其作用是对投资项目前期管理的内容进行初步审查。而在社会稳定风险评估中，要求地方政府对项目单位做出的社会稳定风险分析展开评估论证，意味着地方政府应当对项目单位提出的社会稳定风险评估结论进行再检验，然后才能上报国家发改委提出项目的申报。在这个过程中，一方面，社会稳定风险评估作为项目前期管理要求的内容之一，地方政府要履行其正常的管理职责，另一方面，社会风险一旦出现，在现行管理体制下，地方政府是第一责任人，因此，其对项目单位提出的社会稳定风险评估结论必须进行再检验，从源头防范社会稳定风险。投资项目管理体制的改革与发展（之十一）社会稳定风险评估建立一个什么样的社会风险防范体系？（四）国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法颁布实施以来，在国家发改委尚未出台有关重大固定资产投资项目社会稳定风险评估技术大纲，缺乏有关工作规范的情况下，有关机构和人员除了对该办法内容的理解存在较多疑惑外，更多的问题集中在具体的操作层面，如社会稳定风险评估的取费及其标准、工作流程、评估内容及其重点、评估报告（篇章）的结构等。这些问题来自在项目单位、地方政府、咨询公司等具体从事投资项目管理、分析评价的机