【doc】启动民间基础设施投资研究.doc

启动民间基础设施投资研究塑堑三二二二二二国勖目圃舀四强国魍窝四口杨大楷范飞龙内容提要:基础设施投资对一国经济发展有着重要意义.长期以来我国基础设施投资大都是由政府投资完成,在政府投资资金日益短缺,外资竞争基础设施投资市场压力下.启动民间基础设施投资刻不容缓.无论是从公共物品理论,国外基础设施运营经验还是从融资方式方面看,民间基础设施投资不但可行,而且应该大力推动.一,问题的提出基础设施是一个国家和地区经济发展的必要前提,从发达国家的经验看,不断发展并日益完善的交通通讯等各类基础设施是工业化和现代化的重要促进因素.我国基础设施水平和经济基础设施水平每提高1个单位,将导致制造业产值的比重增加0.143和0.176个百分点,人均制造业产值分别增加551.6元和520.6元,制造业发展与基础设施发展紧密相关(王延中,2002).相关研究表明,区域经济基础设施是影响,决定区域制造业发展差异的重要因素之一,大力发展基础设施是推动区域经济发展的重要手段(魏后凯,2ID02).总体上看,我国的基础设施还不能满足经济发展的需要,而且随着我国产业升级,经济发展将要求水平更高的基础设施服务,基础设施投资仍将是我国未来投资重点.长期以来,政府是我国基础设施投资的绝对主力,但是,由于投资严重不足,我国基础设施制约了国民经济与社会事业的发展.1998年7月开始,中央开始实施以增加财政赤字,增发国债,重点投资基础设施的积极财政政策来加大投资力度,通过投资增长来拉动国民经济的发展,19982000年国债投资对当年经济增长的贡献度分别为:19.2%,28.2%,21.2%,积极的财政政策总体效果是比较好的.但是,由于缺乏激励和监督,国有经济投资效益普遍较低,近年来积极的财政政策对经济增长的边际作用减弱,财政投资所产生的乘数系数不断趋于下降.1999年我国发行新债中用于旧债还本付息的比重已达51.76%,国债发行的一多半是在借新债还旧债.投资效益和资金短缺使我国政府难以满足日益扩大的基础设施投资需求,启动民间基础设施投资意义重大,而且刻不容缓.改革开放后,我国民间投资发展迅速,但是民间产业投资主要集中在制造业,房地产业,贸易和餐饮业,产业投资集中容易造成恶性竞争,从1996年开始民间投资减缓,全国大量民间游资在寻找新的投资项目.基础设施投资利润回报稳定,收益时间较长,在目前的市场上是不错的投资项目,民间资本投资基础设施应该是个多赢的结果.长期以来,由于认识误区,社会普遍认为民间资本不能投资基础设施,但是形势发展又要求启二三至二至三塑童塞动民间基础设施投资,因此,理论分析民间基础设施投资的紧迫性,可行性也是非常急迫的.二,启动民间基础设施投资的紧迫性(一)经济的发展需要更多基础设施投资根据世界银行的估计,我国20世纪80年代中期基础设施投资占GDP的4.4%,90年代中期达到7.5%.世界银行预计:要保持GDP的持续高增长,下一个10年中我国基础设施投资占GDP的比重将达到89%,总量将达到7400亿美元,其中2000亿美元将用于能源基础设施建设.有关对我国不同领域的基础设施投资与制造业关系研究表明,我国交通运输业与制造业发展的关系主要体现在前向联系效应中,而交通运输业的后向联系相对有限,交通运输业的作用更多地表现在满足制造业发展提出的运输需求上.未来较长时期内,我国制造业结构变动的主要趋势是高加工度化,高加工度化的制造业和经济的持续发展要求我们改变交通运输超前发展战略,注重质量型交通运输业发展战略.信息基础设施投资1999年与1985年相比,对国民经济和制造业拉动作用在下降,而国民经济的大多数部门和制造业中大多数产业对信息基础设施依赖在加强,而基础设施对这些行业的制约作用却有所增加;中国能源工业建设在数量扩张的同时伴随着生产结构的升级要求制造业不断升级;从整体上看,我国基础设施仍不能满足原材料工业和国民经济发展的要求(王延中,2002).总之,经济的持续发展要求更多,更高水平的这些领域的基础设施的供给.区域基础设施状况反映了区域投资硬环境的发育水平,它对区域制造业的发展和区域选择有着重要的影响.根据有关对基础设施与制造业的区域差异研究,各地区制造业与经济基础设施关系之间存在正线性关系,经济基础设施是影响区域制造业发展,决定区域制造业发展差异的重要因素之一,大力发展基础设施是推动区域经济发展的重要手段.北京,上海,天津,浙江,江苏,海南,辽宁和广东8个省市的基础设施较好,14个省市基础设施一般,基础设施较差的,省份有9个,主要是西部地区,如何进一步完善基础设施将是我国大多数地区今后需要努力的方向.(二)投资效益低下,资金短缺,政府投资难以满足日益扩张的基础设施投资需要1.效益实证分析:政府投资基础设施效益低下.由于数据限制,我们选择了采掘业,电力,煤气及水的生产和供应业,地质勘查业和水利管理业以及交通运输仓储和邮电通信业作为基础设施的代表.下面将实证检验制造业和基础设施投资效益.从表1可以看出,基础设施投资力度大大超过制造业的投资,19852000年基础设施投资持续增长,从1997年开始超过一半的基本建设投资是投向基础设施,16年来基础设施投资平均占基本建设投资的47.3%.制造业也是基本建设投资的重要组成部分,平均占基本建设投资的18.93%,但是无论从所占比重,还是从增长速度看,都大大落后基础设施投资.而且从1995年开始,制造业开始持续下降,制造业投资大大低于1995年的投资水平.通过计算,基础设施投资与GDP的相关系数为0.985,制造业投资与GDP的相关系数为0.9,并且相关系数通过1%显着性水平统计检验.我们分别控制住制造业投资和基础设施投资变量,计算基础设施投资,制造业投资与GDP的偏相关系数,计算得出的偏相关系数与相关系数相差不多,也同样通过1%显着性水平统计检验,得出基础设施投资与制造业投资对经济增长的作用非常显着.基础设施投资大大超过制造业投资,而且两者与GDP增长紧密相关,按照乘数效应理论,基础设施投资乘数只要不是太小,那么基础设施投资对经济的拉动作用应该大于制造业投资对经济的拉动作用,下面建立计量模型来检验这一判断,建立的模型为:GDPi=ao+alManui+a2In+iManu代表制造业投资,Inf代表基础设施投资,为随机误差项.根据表1数据以及GDP数据进行回归,结果如下:GDP=3635.7+14.96Manu;+8.84InR2=0.99(3.31)(7.83)(21.12)D.W=1.89从上面计量等式可以看出,模型整体拟合效果较好,同时各个变量T检验显着,利用SPSS软件我们计算模型不存在多重共线性;由于我们采用时间序列数据,一般不会存在异方差,异方差表1制造业,基础设施投资占基本建设投资比例塑壅堡I二二二二一:年度基本建设投资(F)制造业投资(M)基础设施投资(I)M/F×l00%I/F×l00%l985l074.37223.33427.7l20.7939.8ll986ll76.1l243.90502.2l20.7442.70l987l343.10322.80585.224.0343.57l988l574.3l385.57672.3l24.4942.7ll989l551.74361.14666.9323.2742.98l9901703.8l382.03827.7922.4248.58l99l2ll5.80477.961068.4622.5950.50l99230l2.65599.3ll398.38l9.8946.42l99346l5.50884.522ll9.55l9.1645.92l9946436.74l2l6.333038.89l8.9047.2ll9957403.62l540.083449.6220.8046.59l9968570.79l679.7l4ll7.05l9.6048.04l99799l7.02l532.O55062.33l5.4551.05l998ll9l6.421484.086370.42l2.4553.46199912455.28l182.726653.219.5053.422O00l3427.27ll75.1l7307.7398.7554.42资料来源:根据中国统计年鉴2001年中基本建设投资数据整理,计算.White检验否定模型存在异方差性;D.W检验显示模型不存在自相关性,因此计量模型整体拟合效果较好.模型检验的结果推翻了我们的假设,根据回归结果,基础设施投资增加1%,GDP将增加8.84%,而制造业投资增长1%,GDP将增长14.96%,我国基础设施投资对GDP增长作用大大低于制造业投资对经济增长的拉动作用,基础设施投资严重缺乏经济效益.国有经济是我国的基础设施投资的绝对主力,政府投资经济,往往会有经营激励动力不足的问题,监督不力的弊端,加上一些基础设施长期垄断经营,这些都使我国基础设施投资效益低下.2.政府的财力下降,难以满足迅速扩张的基础设施投资需求.我国政府投资基础设施除了投资效益低下外,还有一个重要的问题就是随着政府财力逐年下降,政府将越来越难以满足迅速扩张的基础设施投资需求.从20世纪8o年代中期到9o年代中期之间,我国政府财政支出占GDP的比重从1987年的25%持续大幅下降到8.9%,财政支出占GDP的比重却处于持续下降之中.随着基础建设投资需求迅速扩张,国家预算内投资对其满足率将呈现逐年下降趋势.因此单纯依靠政府投资经济一方面可能会造成资源配置未达到最优,另一方面政府投资也已经难以完成这一重任了.(三)基础设施国内市场竞争日趋国际化,启动民间基础设施投资刻不容缓中国的基础设施市场发展速度较快,市场规模较大,增长前景较好,外商早就想进入这些市场.加入WTO,电信,铁路,民航,电力产业及公用事业等基础领域将在有限的过渡期内逐步实现对外开放,国内市场竞争将日趋国际化,国内企业必将面临国际大公司的强势竞争.经济发展以及国家安全等方面的考虑决定了我们不可能把所有的基础设施都让给外资,因此,启动中国民一i0珏一投资研究间基础设施投资十分必要.事实上,我国政府也已经意识到这一问题的紧迫性,就在中国正式成为世贸组织成员的同一天,国家计委颁布了关于促进和引导民间投资的若干意见,强调要逐步放宽投资领域的限制.除国家有特殊规定的以外,凡是鼓励和允许外商投资进入的领域,均鼓励和允许民间投资进入等等.许多地方也相继出台了一些有利于民间投资的政策和措施.日前,广东省就出台政策打破垄断和所有制歧视,扫除体制性障碍,对民间投资放宽准入限制,任何符合资质和其他相应条件的民营企业都可以进入交通建设市场.(四)民间产业投资需要新亮点,民间投资基础设施既可缩小基础设施供给缺口,又能促进民间投资领域多元化改革开放后,我国民间投资发展迅速,据国家统计局统计,19802000年,民间投资年均增长23%,高出国有投资增速6个百分点,固定资产投资增长对GDP增长的贡献率最大,民间投资对我国经济增长意义重大.但是,民间投资结构极不平衡.根据财经杂志对中国私营经济投资行业的调查,制造业和商业餐饮业是私营经济投资的重点,2001年两者投资比重分别为38.3%,21.4%.集体,联营,股份制经济投资也主要是集中在制造业,批发零售贸易餐饮业,房地产业等,在这些行业中民间投资开始占据重要的地位,而较少介入基础设施领域.'由于投资产业准人限制,融资难等多方面原因,民间产业投资一般投资于门槛较低,技术要求较低的产业,投资集中也就在所难免.在经济发展过程中,民营企业盲目投资,重复建设,不注重R&D,发展缺乏战略指导现象非常明显.民间产业投资集中容易导致恶性竞争,产品的生命周期普遍较短1,1996年之后我国市场结构性过剩经济的特征逐渐显现,民间资本发现在受限制的市场上已经很难发现良好投资项目.财经调查发现,从1992年开始,私营经济制造业投资基本上呈逐年递减的趋势,近年来其比重趋于稳定.由于行业竞争过于激烈,相当一批经营商业餐饮业的私营企业已经倒闭或转业.因此,民间产业投资要想持续发展,必须找到新的产业投资亮点.基础设施投资行业收益率高且比较稳定,西方公益企业股票也较多地被评为蓝筹股,在我国结构性过剩的投资市场上,它应该是个比较适合长期投资的项目.民间投资基础设施可以获得比较稳定的收益,事实上许多民间资本也非常想进入这一市场.据统计,截止到2003年1月底,我国居民储蓄量为9.81万亿元,央行第31次全国城乡居民储蓄问卷调查显示,城乡居民表现出了较强的减少储蓄存款,增加证券投资的意愿,据王国刚b推算,全国约有13000亿元资金在寻找投资的意愿,如果再把股市中大约70008000亿的私募基金算进去,那么可以启动的民间投资数量就非常可观.在投资回报,资金保证的情况下,启动民间基础设施投资不但可以缩小基础设施供给缺口,减轻政府负担,而且还能够促进民间产业资本进入新的投资领域,形成更加多元化的产业投资格局.三,民间基础设施投资的可行性(一)从基础设施物品特征看,民间资本可以参与基础设施投资市场准入障碍是民间基础设施投资的一个重大障碍,人们普遍把基础设施列为公共物品,因此认为民间投资不宜介入.实际上,并非全部经表219931997年集体,联营,股份制经济投资占本行业全部投资比重(%)全国批发零售制造建筑房地电力煤气和地质勘查,采掘交通运输,统计贸易餐饮业业业水的供应和生产水利管理业业仓储及邮电通信20.94339.43023.9l1.610.29.85.3资料来源:国家统计局固定资产投资统计司.济基础设施都是纯公共物品,基础设施领域包括的内容非常多,依据排他性和竞争性特征,我们可以把基础设施分为四类.第一,既竞争又排他的基础设施属于私人物品,如电信,铁路,港口,城市公交等,在西方国家主要是以私人企业投资为主;第二,竞争而不排他的基础设施,如地下水资源,大中城市的市内街道等;第三,排他而不竞争的基础设施,如城市间的高速公路和高压输电网,有线电视等;第四,非排他和非竞争性基础设施,即公共物品基础设施,如城市环卫,交通标志和农村道路等.民间投资完全可以参与第一类和第三类基础设施的投资.此外,值得我们注意的是公共生产和公共提供是两个不同的概念,公共生产的物品不一定是公共物品,公共提供的物品一定是公共物品.公共物品的基础设施虽然要由政府提供,但是在建设过程中民间资本是完全可以参与的,就像国防是典型的公共物品,然而许多武器和军用装备是由私人企业生产的.从物品特征看,民间资本完全可以参与基础设施投资.(二)基础设施运营民营化是发达国家普遍做法影响民间基础设施投资的另一个观念或理论障碍是,人们往往从规模经济的角度出发,认为基础设施应该垄断,由政府经营,由此否定民间基础设施投资.但是垄断,规模经济与民间投资是两个不同的概念,民间投资同样可以做到规模经济效应,恰恰相反的是政府垄断经营往往是无效率的,从发达国家经验看,基础设施运行民营化是其发展的趋势.20世纪70年代末以来,经济发达国家对交通运输,电信,电力,煤气和自来水供应等基础设施产业纷纷实行了重大的体制改革,积极引进和不断强化市场竞争机制的力度,以提高基础设施产业的运行效率,从而形成了一股世界范围的基础设施领域管理体制的改革浪潮.世界各国基础设施产业管理体制改革的实质是开放与竞争.即开放基础设施产业市场,允许国内外私营企业进入,强化市场竞争力量对经济效率的刺激作用.美国是最早实行基础设施投资经营体制改革的国家之一,它首先在交通运输领域实行放松管制政策.美国的铁路,能源,电信都有民间资本参与,1996年克林顿批准了新的电信法,完全开放了美国电信市场.英国是对基础设施产业管投资坛-理体制改革最为系统,改革幅度最大的国家.英国在1984年对电信产业实行重大改革为开端,相继对煤气,自来水,电力和铁路运输等基础设施产业的管理体制实行了一系列改革,把原来政企合一的管理体制改革成为政企分离的体制,不断开放市场,引进和强化市场竞争机制的作用,增强了国有企业的竞争活力,提高了基础设施产业的经济效率.日本在20世纪80年代中期分别对电信,铁路实行民营化,启动民间基础设施投资后,日本的基础设施运营效率和效益明显提高.1985年日本铁路的亏损额高达24500亿日元,但到1990年就获盈利3880亿日元.德国,新西兰也逐步放弃基础设施垄断经营限制,鼓励民间资本进入邮电,铁路运输等领域.(三)BOT,PFI融资方式能保证民间基础设施投资顺利进行1.BOT是民间资本投资经营性或具备收费条件的基础设施的较好融资方式.BOT(BuildOerateTransfer)是一种基础设施的筹资,建设和经营的模式.BOT以政府和私人机构之间达成协议为前提,由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务.政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制,但保证私人资本具有获取利润的机会.整个过程中的风险由政府和私人机构分担.当特许期限结束时,私人机构按约定将该设施移交给政府部门,转由政府指定部门经营和管理.因此,BOT具有市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色,它比较适合经营性或具备收费条件的基础设施建设,如发电厂,城市供水和污水处理项目,收费公路,桥梁等.BOT混合经济的特色决定了民间基础设施投资的可行性.一方面,BOT的市场机制保证了基础设施投资,运作的效率.BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行,政府通过公开招标方式确定项目公司,只有那些实力比较强大,基础设施投资,运营经验丰富的企业才能入围,招投标机制也保证了基础设施价格的合理,公正,减少"寻租"机会,有利于提高整个社会福利.此外,如果招标是足够公平的话,那么项目公司报价决不是轻松能够完成的,中标的企业只有不断提高项目管理水平,才能保证得到更多的利润,加上民I,t一毫鼍一一.I投资礤究营企业具有良好的激励机制和约束机制,所以在市场经济条件下它能自觉地按照市场信号开展业务活动.在对待风险的问题上,它能客观地分析,理性地决策,因此用BOT形式吸引民间资本能够提高基础设施投资效率,效益.另一方面,政府可以有效监管民间基础设施投资.尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责,但政府自始至终都拥有对该项目的控制权.政府和私人机构达成的有关BOT的协议为政府干预提供了有效的途径.在立项,招标,谈判三个阶段,政府的意愿起着决定性的作用.在履约阶段,政府又具有监督检查的权力,项目经营中价格的制订也受到政府的约束,政府还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为,这些约束机制保证了基础设施工程的质量.2.PFI是民间资本投资非经营性或不具备收费条件基础设施的较好融资方式.随着项目融资方式的创新,即使是公共物品性质的基础设施,民间资本也可以实现对其投资,这一新的融资方式就是PFI(PrivateFinanceInitiative),国内学者翻译为民间主动投资方式.P兀方式也涉及项目的"建设一经营一转让"问题,与BOT不同,采用PFI融资方式,项目建设,维护费用和承担项目还贷责任是由政府来完成,同时政府还需每年向非政府投资主体支付必要的投资回报】.因此,P兀适用于没有经营性收入或不具备收费条件的公益性基础设施项目,诸如市政道路,桥梁,医院,学校,监狱等公益性基础设施建设项目.PFI的操作程序一般分为四步,(1)对于一些亟需发展的公益性基础设施建设项目,政府面向民间投资集团发标,通过项目招标的方式确定项目投资主体.(2)政府采取授权经营的方式,授权某投资主体或其设立的项目公司,负责项目的建设,管理,融资和运行,维护工作.(3)政府以正式发文的方式承诺在授权期限内每年从财政性资金(一般不是全部财政收入,而仅限于预算内基本建设资金和专项建设基金等)中向项目公司支付一定的报酬或租赁费.(4)在授权经营期限过后,项目公司将项目无偿转让给政府.采用PFI融资方式,政府不必直接承担项目建设期的各种风险,不必一次承担高额的项目投资费用,政府只需在授权期限内相对比较均衡地支付报酬或租赁费,不但有助于降低政府财政风险,同时也使得政府易于平衡财政预算.这样政府就能够在不会大量增加财政负担的情况下,满足社会对基础设施的需求.对民间基础设施投资者来说,投资基础设施项目的收入直接来自于政府,比较有保障,虽然投资回报率不是很高,但是通过项目的操作可以与政府建立良好的合作关系,在当前缺乏良好投资机会的形势下,这种投融资方式对稳健型民间投资主体具有较大吸引力.PFI在一些发达国家已有多年发展历史,我国也有的公益性基础设施建设项目尝试了这种融资方式,上海外环隧道建设项目,由上海市政府授权上海爱建信托投资公司建设和运营,实际上就是一种典型的PFI融资方式.注释:【1】1994年世界银行发展报告中将基础设施分为经济基础设施和社会基础设施.经济基础设施主要包括公用事业(电力,管道煤气,电信,供水,环境卫生设施和排污系统固体废弃物的收集和处理系统),公共工程(大坝,灌渠和道路)以及其它交通部门(铁路,城市交通,海港,水运和机场);社会基础设施通常包括文教,医疗保健等方面,本文研究的基础设施界定为经济基础设施.【2】我国产品的生命周期普遍较短,很多在国外有七,八年生命周期的产品,在我国的赢利状况从明朗化到产品跌入低谷,仅仅只有三,四年的时间.这样行业生产能力快速进入过剩,全行业赢利水平很快下降甚至亏损,一些高毛利率产品能在短短二,三年内变得没有钱可挣了,大举投资维生素C,浮法玻璃,VCD,鳗鱼养殖等等都是惨痛的教训.【3】王国刚,民间投资下降成因与出路,财经界2002年2月,第3638页.【4】在国内外实践中,该投资回报率一般较低,大约与贷款利率相当.(作者单位:上海财经大学)(责任编辑:浒山)