论文（设计）试论我国存款保险制度的变迁基于国家效用函数的成本收益分析[J].doc

试论我国存款保险制度的变迁基于国家效用函数的成本收益分析张正平 何广文（中国农业大学经济管理学院，北京，100094）摘要：在我国渐进改革的过程中，政府为了控制金融资源而对国有金融机构提供了国家信用担保的“隐性存款保险”，随着改革进程的逐步推进，政府有意用更加符合市场原则的显性存款保险取代政府隐性保险，但从1993年提出直到最近才有实质性的进展，从隐性保险到显性保险的转变，这是一幅极具中国特色的金融制度变迁景象。本文运用新制度经济学的制度变迁理论，从国家效用函数的角度出发进行成本收益分析，试图揭示我国存款保险制度变迁的内在逻辑，为更好的实施相关的政策提供一些有益的参考。关键词：国家效用函数 成本收益分析 隐性保险 显性保险改革以来，我国虽然没有建立显性的（explicit）存款保险制度，但政府一直实行的都是“全额偿付的隐性（implicit）存款保险制度” 本文中所言的“隐性存款保险制度”在一些文献中被称为“隐性担保”（例如，何光辉，2003；卢文鹏，2003） 或“国家担保”（张杰，1998），本文对这些概念不作区分。此外，如果没有特别说明，本文中存款保险（制度）均是指显性存款保险制度。（何光辉，2003；夏斌等，2004；谢平等，2004）。亚洲金融危机爆发以后，要求我国引入正式的显性存款保险制度的呼声就没有停止过，有关我国是否应当建立存款保险制度以及如何构建有效的存款保险制度等问题，学者们展开了广泛的理论研究，仍存在相当的分歧（何广文等，2003；李宗怡等，2003；何光辉，2003；钱小安，2004；等），尽管政府有关部门对于建立存款保险制度的态度很明确，但具体的落实却显得困难重重。为什么我国一直实施隐性的存款保险？如何解释显性存款保险制度在我国推进的困境？对这些问题，我们试图借助新制度经济学的分析框架，从国家效用函数出发，以现有文献为基础，揭示我国存款保险制度变迁的内在逻辑，为既有的争论和政策操作提供一些借鉴。一、制度变迁理论的分析框架按照诺思（1994）的界定，“制度变迁是制度创立、变更及随着时间而被打破的过程，实现这一过程的方式就是制度变迁的方式”。一般来说，制度变迁理论主要包括：1制度的需求。新制度经济学对于制度变化的分析最初主要集中于需求分析，因为对制度变迁的需求乃是基于获取潜在利润这一目的，所以导致潜在利润产生的那些外在性变动就成为理解制度变迁动力的必要考察对象，如相对产品和要素价格、宪法秩序、技术和市场规模等。另外，还有一些因素会为制度创新者带来预期利益：资本收益的获得、风险分担、交易成本的减少和不完全市场、外部性的克服等等。2制度的供给。随着制度需求的分析框架在解释无效率制度的长期存在等问题上的明显乏力，越来越多的新制度经济学家开始认识到，在制度变迁的整个过程中，需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件(菲尼，1992），对于统治精英的政治经济成本和利益的分析，是对变化的性质和范围做出解释性的关键。这样，国家效用函数成为讨论制度供给的一个关键因素，它影响制度创新的方向和对制度选择集合的取舍。影响制度供给的因素包括宪法秩序、制度创新的成本、现存的制度安排、规范性行为准则等。诺思（1980）指出，统治者或国家提供博弈规则都有两重目的，即使统治者租金最大化和降低产权规则、交易费用以促进经济增长从而提高规模效率，但这两重目的并不完全一致，“在使统治者（和他的集团）租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”，这就是所谓的“诺思悖论” 黄少安（1999）认为，事实上政府的两重目的是统一的或基本上是统一的，因为它们都在国家这个“经济人”的成本收益核算范围之内，两者都是他所追求的，只不过一个是直接收益，一个是间接收益，即“国家税收”要通过有效率的产权制度从而推动经济增长才能实现。因此并不存在所谓的“诺思悖论”。3制度变迁的方式。制度变迁的方式有多种分类的方法，例如，按照制度变迁速度的不同，可以将制度变迁划分为渐进式变迁和激进式变迁，按照变迁主体的态度不同，可以划分为主动式变迁和被动式变迁等。一种最为常见的分类是，按照制度主体的差异，将制度变迁分为两类：一类是诱致性制度变迁，指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；另一类是强制性制度变迁，是指由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，然而，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生（林毅夫，1994）。按照制度变迁理论的分析框架 科斯提出了制度变迁的一般原则，即制度变迁的成本与收益之比对促进或推迟制度变迁起到了关键的作用，本文的分析就是遵循这种观点展开的。需要说明的是，菲尼（1992）曾提出了一个完整的制度安排供给与需求的分析框架，我们的分析对这一框架做了简化。，首先需要界定制度的供给者和需求者，进而分析供需双方对比的力量大小，从而决定制度变迁的类型，并在此基础上对制度主体进行成本收益分析。我们的研究将遵循这种分析框架，从制度供给主体的国家效用函数出发展开成本收益分析，揭示我国存款保险制度变迁的内在逻辑。二、我国金融制度变迁的国家效用函数（一）相关研究我国的金融改革主要是在政府的主导下进行，是一种强制性的制度变迁，因此，从国家效用函数的角度剖析我国金融制度的变迁是非常合适的 张杰（1998）指出，由于中国金融制度变迁是以国家控制的金融产权形式为背景和起点的，因此，考察国家控制金融的成本收益结构的变化就尤其显得有意义。，相关的研究有：张杰（1998）在对诺思的简单国家模型作扩展性解释后，构建了一个符合我国情况的国家效用函数，这个效用函数对改革初国家为弥补财政收入迅速下降和支付高额改革成本而努力控制和扩展国有金融组织的过程能够作出很好的解释。林波（2000）认为，张杰（1998）提出的国家效用函数应用于金融制度变迁的分析并不算完整，尤其不适合动态变迁的分析，因为：（1）这个效用函数只适合中国改革初期的经济环境；（2）这个效用函数没有考虑金融具有特殊的功能；（3）忽略了意识形态的作用；（4）忽略了改革进程中其它制度安排和变革。基于此，林波（2000）提出了一个扩展的国家效用函数，并以此来解释我国金融制度的变迁。另外两个重要的研究是：段银弟（2003）认为我国金融制度变迁的轨迹是政府效用函数与政治银行家个人效用函数的统一，并在此基础上导出了中国金融制度变迁的特质。江曙霞、罗杰（2004）认为，以政府垄断型供给主导的国有商业银行制度变迁过程中，当直接控制国有银行的成本迅速上升时，政府效用函数将发生结构性优化，即从租金偏好向效率偏好转移。（二）构建我国存款保险制度变迁的国家效用函数存款保险制度属于我国金融制度的一个组成部分，是维持一国金融安全的重要制度屏障。由于我国存款保险制度变迁过程的特殊性，我们难以简单的套用上述国家效用函数来分析这一过程，因此需要构造一个符合这一变迁特征的国家效用函数。1基本假定（1）国家是“理性人”。该假定指的是国家具有自己的偏好与效用函数，他时刻都在计算成本与收益。具体而言，在面对金融制度变迁与界定有效率的金融产权形式时，国家仅仅在能够使得其租金达到最大化的范围内才会主动加以推行。由于“搭便车”的缘故，制度创新主要来自上层结构而不是下层结构的选民，因此，在制度变迁的过程中，使国家拥有一个什么样的收益成本结构就显得非常重要了（张杰，1998）。（2）国家效用函数具有阶段性。从计划经济向市场经济过渡的过程中，国家追求效用最大化的实现方式发生了根本的变动，由直接的控制以获取收益转向间接的产权保护和市场秩序的维护以获取税收（张杰，1998），国家效用函数中各变量的偏好次序因此是变动的，对于制度变迁分析而言，效用函数的缔造具有阶段性（林波，2000）。国家的制度选择集合中必然包含两种可选制度：一是垄断程度高而产权效率较低的产权安排以直接获取租金；二是采取降低交易费用和促进经济增长的有效率体制，通过经济发展扩大税基间接获取收益。如果国家追求的是长期效用最大化，或者低效率产权和巨额的租金规模威胁到国家的生存时，国家将在两种制度之间寻求边际均衡并向第二种制度安排过渡，国家效用函数因此具有阶段性（江曙霞、罗杰，2004）。2模型构建新制度经济学认为，制度变迁不论其表现形式如何，实质上都可以归结为相关利益主体对一种制度替代另一种制度的成本收益进行权衡的结果。因此，在分析具体的制度变迁行为时，从相关利益主体的效用函数出发，采取成本收益分析将是往往具有更广泛的适用性和更强的说服力（张杰，1998；江曙霞、罗杰，2004）。基于此，为了分析问题的方便和简洁，我们建立了一个高度简化的国家效用函数来说明我国存款保险制度的变迁过程，这个国家效用函数有两个自变量，一个是收益变量I，一个是成本变量C，可表达为：目标函数：约束条件：（1）政权稳定，以财政压力的形式表现出来；（2）社会稳定，以金融稳定的形式表现出来；在我们的分析中，假定国家在存款保险制度上有两种可行的选择，一是隐性的存款保险制度，即没有事先的存款赔付或银行救助承诺却往往在事后对银行进行救助或对问题银行的存款人进行全额赔付；二是显性的存款保险制度，即事先建立存款保险基金，明确存款保险的范围和赔付的标准以及银行的关闭规则。此外，我们还假定国家总效用随收益增加而增大，随成本增加而减少，即： 成本和收益这两个变量则由如下几个变量决定：（1）国有金融机构的产权比例，该比例越高表明国家垄断产权的程度越高，越倾向于对国家金融机构的控制，这是一个内生的变量，用P表示；（2）国有金融机构垄断产权以外的产权安排和外部竞争程度，主要表现为非国有金融机构（民间金融和外资金融机构）的成长，这是一个外生变量，用Q表示。则有：按照前文的假定，国家是理性的，具有追求垄断产权形式的内在冲动，垄断产权规模越大，国家所获得的经济租金就越多，对经济剩余的支配能力就越强，从而收益越多；但与此同时，维持垄断产权形式必须支付成本，这些成本包括垄断产权本身消耗的资源以及由于垄断产权的存在而丧失经济效率，因此垄断产权规模越大，国家支付的成本也越多。即： 可得：这意味着，从国家效用函数的角度看，政府对两种存款保险制度的选择将取决于由国有金融机构产权垄断程度和非国有金融机构的外部竞争所导致的成本收益的权衡，当然，最终的选择还必须考虑财政压力和金融稳定这两个约束条件。饶有趣味的是，随着渐进改革进程的逐步深化，国家效用函数中的两个变量和外部约束条件都在发生变化，由此导致政府推动从一种存款保险制度过渡到另一种存款保险制度，从而实现政府效用的最大化。三、我国存款保险制度的变迁：基于国家效用函数的成本收益分析作为分析的起点，我们首先需要了解存款保险制度在我国的发展历程：早在1993年，国务院关于金融体制改革的决定就提出要设立存款保险基金，但该项决议当时并没有得到落实；直到1997年“全国金融工作会议”再次提出要建立适合国情的“存款保险制度”，存款保险制度在我国开始引起社会各界的广泛关注，当年年底，中央银行即成立了存款保险制度研究课题组，尽管该课题组陆续的发表了一些研究成果并出版了相应的专著 存款保险制度研究编委会：存款保险制度研究，中国金融出版社，2003年12月版。，但具体的组建工作却一直是悬而未决；这种情形一直持续到2004年，当年2月10日，在国务院有关领导的督促下，存款保险制度的推进工作才有了起色，步伐明显加快：同年4月，中央银行金融稳定局存款保险处正式挂牌；8月下旬，存款保险条例的起草工作开始提上日程；2005年1月，人民银行金融稳定局透露，存款保险制度已有初步方案,待成熟后报国务院审批；2005年3月，国务院原则性批准方案。（一）隐性存款保险制度的实施 1双重债务结构下隐性保险的意义据统计，19781995年间，政府储蓄在国民储蓄中的比重由48.1%下降到5%，而居民储蓄在整个国民储蓄中的比重由15%提高到70%（周立，2004），这样，在原来以国家财政为主的自上而下的经济剩余控制与资源配置方式效用递减的情况下，政府不得不通过扩展国有金融产权、加强对国有金融机构的控制来聚积分散于居民部门的金融剩余。而且，改革初期我国较低的货币化水平这一改革初始条件也诱使国家通过对金融产权的扩展来获取规模巨大的货币化收益（制度租金）和庞大的金融剩余，由此抵补了伴随改革而出现的国家财政收益的迅速下降，并对陷入困境和效率低下的国有经济提供一种及时的补贴，从而为改革的顺利进行提供了强有力的金融支持（张杰，1998；张兴胜，2002）。在这种情况下，政府为了继续维持对金融资源的控制就不得不赋予国有金融机构垄断市场的权力，通过国有银行持续的向国有企业提供金融支持，并由此导致国有金融部门的脆弱和大量不良贷款的诞生（内生性制度风险），国家也因此不得不对国有金融部门提供隐性的存款保险（或隐性担保）。进一步的分析发现，这种隐性存款保险本质上是对双重债务结构的全额担保：一方面，要保证国有金融机构持续的向国有企业输送血液就必须为国有金融部门提供担保；另一方面，国有金融部门的金融资源来自负债形式的储蓄存款（居民部门储蓄和政府部门储蓄），因此政府不得不对国有金融部门的负债提供隐性的全额担保（见图1）。居民和政府部门的储蓄国有金融部门的资产和负债负债国有企业的贷款债务1债务2中央政府隐性保险隐性保险图1 双重债务结构下的隐性存款保险制度2实施隐性保险的成本与收益从国家效用函数的角度看，转轨初期由于国家财政能力的急剧下降，政府为了继续维持对金融资源的有效控制而强化了对国有金融机构的控制，同时，由于存在所谓的“财政机会主义”倾向，政府便采取了一种财政拖延的策略，通过国有银行实施隐性担保“暗补”的办法替代财政的“明补”，从而有效的实现了政府短期财政成本最小化的目标（卢文鹏，2003）。由此可以看出，政府选择实施隐性保险是经过国家效用函数的成本收益权衡后的理性行为：（1）实施隐性保险可以确保国家对在双重债务约束下的国有金融机构的控制，用国家信用代替银行信用，有利于降低短期内国家控制金融的成本；（2）隐性保险的方式可以有效的降低短期内国家财政的压力，这显然符合理性政府的效用函数；（3）公有产权的不可分性和预算软约束进一步强化了对隐性担保的偏好。值得关注的是，一旦选择实施隐性保险后，在经济转轨过程中便会逐渐形成一批隐性保险的利益集团，他们成为该制度的收益者，例如，四大国有商业银行。在产权制度没有得到根本改变的情况下，隐性保险制度便具有“路径依赖”的倾向：从制度供给者的角度看，政府在财政机会主义的激励下没有动力去改变通过国有金融部门实施暗补的制度安排；从制度需求者的角度看，隐性保险下形成的利益集团坐享国家信用担保代替注资的好处（张杰，1998）也没有动力建立真正的银行信誉（梁媛，2004）；此外，国家严格限制非国有金融机构的设立，从而大大降低了国有金融机构的竞争压力。由于这种成本收益结构在亚洲金融危机前几乎没有改变，导致我国被长期“锁定”在隐性存款保险制度的路径上。（二）显性存款保险制度的引入计划我国的存款保险制度在1997年亚洲金融危机后开始出现新的变化，政府开始关注、并计划建立显性存款保险制度以此来替代原来的隐性存款保险制度。那么，是什么原因导致政府要推动这场制度变迁呢？从国家效用函数的角度看，我们认为存在如下几个原因：1实施显性存款保险制度的潜在收益不断增加。何光辉（2003）的研究发现，在一般情况下，显性存款保险制度与隐性存款保险制度在对中小存款人的保护、防止银行挤兑的发生、银行间的公平竞争、承担损失的能力、对问题金融机构的处理和失败金融机构的市场退出等五个方面存在显著的差别，往往是显性保险在这五个方面更能有效的发挥作用，但需要具备一定的前提条件：完善的银行治理机构；审慎的银行监管；有效的监管协调；配套的宏观经济政策；普遍的存款保险理念等（钱小安，2004）。事实上，随着我国经济改革的不断推进，我国实施显性存款保险制度的条件有了很大的改善，大大提高了其潜在收益：（1）我国银行业改革已经进入产权改革、银行上市的新阶段，与此同时，外资银行、民营银行的准入也为期不远，这些因素都有利于我国商业银行建立起完善的公司治理结构；（2）专门负责银行监管的银行业监督管理委员会也已经正式成立，它是一个独立于中央银行的、与证监会和保监会并列的一个政府监管机构，银行监管水平的确有了较大提高；（3）银监会、证监会和保监会之间已经达成了“金融监管分工合作备忘录”，并定期召开部门间的联席会议，大大提高了监管部门之间的协调能力；（4）历次通货膨胀的治理和经济过热后“软着陆”的成功，均表明我国政府在宏观经济调控方面的能力，同时，利率市场化改革的稳步推进也创造了良好的外部条件；（5）在经历了若干次金融挤兑的风波后，我国存款人对市场风险有了较深的认识，承担风险的能力也有了一定的改善，对存款保险有了一定的了解。由此看来，我国实施显性存款保险制度的前提条件已经基本具备（谢平等，2004）。正是由于上述外部环境的改善导致国家效用函数中成本收益的对比发生了改变，实施显性存款保险制度的潜在收益不断增加，它也因此进入了理性政府的制度选择集合。2维持隐性存款保险制度的成本越来越高。随着我国市场环境的改变，实施显性存款保险制度潜在收益不断增加，相反的，实施隐性保险的成本也在增加，主要表现如下 需要指出的是，按照诺思（1990）的适应性效率标准来看，尽管隐性保险实施的机会成本在不断增加，但在没有更好的可行的替代方案被设计出来并在实施中获得净收益，那么该结果就被假定是有效率的。事实也是如此，隐性存款保险制度对我国转轨时期的金融稳定起到了至关重要的作用。：（1）严重扭曲了银行和存款人的激励。在政府的隐性保险下，银行和存款人的激励扭曲较之显性保险下更严重，因为政府信用显然比存款保险公司提供保险更有力的信心保证 我国银行业的“道德风险”比实施显性存款保险制度的国家严重的一个证据是，即使是那些内部治理结构较好的股份制商业银行（它们并不存在严重的历史遗留问题）的平均不良贷款率也达到了6，而美国商业银行的平均不良贷款率则低于2（夏斌、范建军，2004）。此外，王剑（2001）的研究也证实了隐性担保对我国银行业的市场格局以及银行、监管部门、存款人的道德风险有重要的影响。（2）削弱货币政策的独立性。政府对问题金融机构的救助多半依靠中央银行提供资金支持，而中央银行的资金往往依赖货币的超经济发行，这就会影响到货币政策的独立性。（3）不利于金融机构间的公平竞争。在隐性保险下，政府往往会对陷入困境的大银行会进行救助，而小银行就没有这么幸运，这无疑会导致金融机构间的不公平竞争。（4）有悖于公平原则。隐性保险下金融机构倒闭的损失往往由政府财政承担并最终转嫁给纳税人，造成损失的银行及其经营者却不需要承担任何责任，这显然违背了公平原则。（5）不利于减轻政府的债务压力。在隐性保险下，一旦金融机构倒闭，几乎所有的成本都由政府承担，这对债务压力日益严重的政府来说无疑是一个沉重的负担。（6）不利于我国银行业建立市场化的退出机制。在隐性保险下，政府将不可能向银行业引入优胜劣汰机制，因为政府不可能不顾忌通货膨胀以及经济衰退的威胁而一视同仁地对所有资不抵债的银行严格按破产法实施破产。3相关制度安排发生了重要变化，改变了国家效用函数的成本收益结构。自1990年代以来，我国建立市场经济的步伐开始加快，导致维持隐性保险的难度加大。主要表现为：（1）国有企业的产权化改革降低了国有经济对国有金融部门的依赖，弱化了政府继续要求国有金融机构向其提供政策性金融支持的激励，也减轻了政府对国有企业负债继续提供担保的内在动力，实施隐性保险的必要性大大降低了。（2）非国有金融机构的成长、资本市场的发展等投资渠道的建立降低了存款人对国有金融机构的依赖。1990年代，我国先后建立了两个股票市场，并逐步放宽股份制商业银行和投资银行、保险公司等非银行金融机构的准入限制，外部竞争的加强逐步弱化了居民储蓄对国有金融机构的依赖，国家对这一层次的负债提供隐性保险的必要性也因此降低了。（3）国有金融机构的不良贷款日益成为国家金融安全的威胁因素，使得最初的财政机会主义的暗补成本逐渐显性化，从而大大提高了继续实施隐性保险的成本。政府先后出台多项政策试图解决国有商业银行的不良贷款问题 这些政策包括：（1）1998年财政部发行了2700亿特种国债补充国有商业银行资本金；（2）1999年成立了4家资产管理公司，从国有银行剥离1.4万亿元不良贷款；（3）2004年1月初，用国家外汇储备向中国银行、建设银行各注资225亿美元；（4）2005年4月21日，由中央汇金公司向工商银行注资150亿美元以改善其核心资本充足率。，但并不能有效的抑制不良贷款的再生，政府逐渐意识到，这与隐性保险下国有银行的道德风险问题紧密相关。表1 对中国银行体系重构成本的估计估计者时期银行体系重构成本占1999年GDP的比重穆迪评级公司（1999）199918.8%Dornbush and Givazzi （1999）199925%谢平（2000）、胡祖六（2000）199931%Claessens and Kligebiel（2000）199948%卢文鹏（2003）199930.2%资料来源：卢文鹏（2003），第257页。事实上，由于处置国有金融机构的不良贷款的责任最终都转嫁给了政府（尤其是财政部门），使得“财政机会主义”的幻想开始破灭，提高了政府继续实施隐性保险的成本，而且，政府开始认识到，实施隐性保险的时间越长，政府因此承担的财政成本就越大（卢文鹏，2003），从国家重组银行体系需要支付的财政成本可以证实这一点（见表1）。（4）加入世界贸易组织的市场效应。WTO不仅给我国市场经济的建设提供了一套完善的游戏规则，而且给市场竞争创造了新的契机，那些维系隐性保险的积极因素进一步失去了生存空间，并强烈的改变着政府对隐性保险的成本收益权衡。事实上，隐性存款保险制度有效发挥作用的前提之一是限制银行业的竞争，保证银行业获得一定的垄断利润和特许权价值 特许权价值（franchise value）是一种无形资产价值，包括声誉、垄断租、规模经济、信息优势、稳定的客户群等，特许权价值随着银行的风险逐步暴露而被削弱，至破产时丧失，故又称为因银行被关闭而丧失的所有潜在价值。，而在以信息化、全球化为特征的21世纪，放松金融管制和鼓励金融创新是金融业发展的必然趋势，因此应当建立显性存款保险制度（陈国进，2002）。现实的证据同样表明，2006年开放金融市场的一系列承诺已经成为我国金融制度加速变迁的催化剂：国有商业银行的股权多元化改革和上市、资本市场的股权分置改革等重大问题在2006年的前夕展开，显性存款保险制度的引入在2005年也突然提速。（三）显性存款保险制度难以建立的原因我们认为，要解释我国建立显性存款保险制度的困境，应当从制度供给与需求的角度出发，考察这一制度创新在国家效用函数中成本与收益的变化：1从制度需求的角度看，四大国有银行享受了国家信用担保的隐性保险，国有中小金融机构和非国有金融机构也顺势搭了这种隐性保险的“便车”，况且，享受政府提供的隐性保险不需要像显性存款保险那样支付保费，因此，无论国有还是非国有的金融机构，都没有太强的动力去推动显性存款保险制度的建立，制度需求几乎不存在。具体来讲，各类金融机构对显性存款保险制度的需求还存在一些差异：（1）非国有金融机构对显性存款保险制度存在一定的需求。尽管在广大居民看来，无论哪个银行出现支付危机或者失去清偿能力，政府都会进行救助，以确保存款人的利益不会受到损失 这种观念一方面植根于社会主义的意识形态刚性，另一方面又在政府一次又一次的为失败金融机构提供兜底的实际行为中得到证实和强化，我们的一项实证研究为国家信用提供的隐性保险几乎覆盖了所有国内银行的观点提供了经验证据（张正平、何广文，2005）。，但毫无疑问的是，政府对非国有金融机构的救助和干预并不是确定的；（2）国有中小金融机构对显性存款保险制度的需求存在，但非常微弱。一方面，国有的产权属性使得它们能够“比较确定的”享受隐性保险的好处，另一方面，规模较小的特性导致国有中小金融机构天生具有脆弱性，容易出现支付危机，遭到存款人的挤兑。然而，政府对国有中小金融机构的保护开始松懈，对出现问题的中小金融机构越来越多的采取倒闭或破产等措施，这无疑会降低国有中小金融机构对隐性保险的“信任”；（3）四大国有商业银行对显性存款保险制度的需求几乎为零。首先，作为政府控制金融资源的重要渠道，四大银行的国有产权属性是其能够“确定的”享受隐性保险的最大理由；其次，“大而不倒”的经济逻辑进一步弱化了四大国有银行对显性存款保险制度的需求；再次，由于其巨大的市场份额和存贷款规模，一旦建立了显性存款保险制度，它们要交纳的保费也是最多的，如果其他高风险的中小金融机构也纳入同一保险体系，必然导致四大银行对这些金融机构的交叉补贴，这显然不是四大国有银行乐意看到的事情；最后，加入显性存款保险制度还会进一步切断国有银行将经营性不良贷款转嫁为政策性不良贷款的通道，强化监管部门对其风险的监管，这对国有银行及其经营者无疑都是一种成本。2从制度供给的角度看，政府建立显性存款保险制度的预期收益并不确定以及受到利益集团的阻碍等因素成为制度供给乏力的主要原因：（1）从国家效用函数来看，政府推动建立显性存款保险制度能够获得的预期收益并不确定，尽管这种收益在不断增加。亚洲金融危机爆发后，政府认识到国有金融部门累积的大量不良贷款最终都会转嫁给国家（财政），由此将会增加政府继续实施隐性保险的成本，但是还有很多的因素让政府对这种成本不太担忧：其一，国民经济的快速发展能够逐步消化该项成本；其二，政府可以利用通货膨胀的办法来逐渐的减少不良贷款的数量；其三，国有企业以及国有金融机构的改革已经有了一些起色，不良贷款增长的趋势有所缓和。（2）政府推行显性存款保险制度遇到了利益集团的阻碍。显然，隐性保险的最大收益者四大国有商业银行就是这样的利益集团。在隐性保险下，四大国有银行依靠政府设置的准入限制而垄断了较大的市场份额，获取高额的垄断利润，可以将经营失误导致的不良贷款“伪装”成政策性不良贷款，并一次次的从政府那里获得剥离不良贷款或者财政注资的好处，即使在“技术上已经破产”仍然可以继续经营；与之相反的，一旦引入显性存款保险制度，那就意味着政府的行政性救助将让位于市场性的损失分担机制，四大国有银行不仅不能获得政府的注资或者救助，反而还要接受更加严厉的金融监管，同时还要为享受的显性保险支付保费。如此鲜明的反差，四大国有银行自然没有动力去推动建立显性存款制度。由于四大国有银行在我国银行业中占有举足轻重的地位，如果建立的显性存款保险制度没有四大国有银行的加入，那么，一方面，建立的存款保险制度将难以实现维持金融体系稳定、保护存款人利益的目标，另一方面，也没有足够的保险基金确保存款保险体系能够正常的运转。总之，正是由于制度需求不足以及制度供给乏力导致显性存款保险制度在我国的建立变得曲折离奇，从最早提出直到今天才有实质性进展。四、主要结论及其政策含义（一）主要结论我国金融制度的变迁具有显著的政府主导的强制性制度变迁特征，因此，从制度供给主体国家的角度来理解我国存款保险制度的变迁显然是一个合理的视角。在制度变迁理论的分析框架下，我们借助国家效用函数的成本收益分析来解读我国隐性保险制度的实施、显性存款保险制度的引入及其困境。主要结论如下：1在我国渐进改革的过程中，政府利用国家信用为国有金融部门提供了隐性的存款保险，这对双重债务结构下保持国有金融部门的稳定具有至关重要的意义。换言之，选择隐性保险是国家的一种理性行为：实施隐性保险有利于国家对双重债务约束下国有金融机构的控制、有利于降低短期内国家控制金融的成本、还可以有效的降低短期内国家财政的压力。2随着我国改革事业的纵深推进，尤其是大规模的产权改革、市场准入的放开和逐步的融入世界市场等改革步骤的实施，建立符合市场原则的显性存款保险制度越来越成为经济发展的一种内在需要。从国家效用函数成本收益的分析来看：一方面，实施显性存款保险制度的潜在收益不断增加；另一方面，继续实施隐性存款保险制度的成本越来越高。3然而，显性存款保险制度在我国的建立却显得异常的艰难。其原因主要有两个：一方面，显性存款保险制度的需求动力不足。无论是四大国有银行、国有的中小金融机构还是非国有金融机构，由于国家隐性保险的全面兜底，它们对显性存款保险制度的需求都受到抑制。另一方面，从制度供给的角度来看，仍然存在一些因素制约着政府进行制度创新，例如，建立显性保险的收益并不确定、利益集团的阻碍等。（二）政策含义1从发展趋势来看，我国实施显性存款保险制度将不仅符合国家效用函数的要求，也与产权改革后的国有金融机构以及其它非国有金融机构的目标相一致，因此，尽早建立显性存款保险制度，放弃隐性存款保险制度应该是题中应有之意。根据前文的分析可知，对政府来说，继续实施隐性存款保险制度的成本不断攀升，而建立显性存款保险制度的收益则不断增加，这种成本收益的变化最终将促使政府有激励去推动强制性的制度变迁引入显性存款保险制度；对国有金融机构来说，产权多元化改革、非国有金融机构的准入等外部条件的变化都极大的削弱了它的垄断地位，切断它与国有企业和中央政府间的“血缘关系”，隐性保险的生存空间逐渐缩小；对非国有金融机构来说，显性存款保险制度的引入将营造一个更加公平的竞争环境，有利于中小金融机构的发展。2更加重要的是，由于制度变迁的过程就是一个利益重新分配的过程，因此从隐性存款保险制度向显性存款保险制度的变迁注定不可能一帆风顺，政府在推行强制性制度变迁的过程中必须关注利益平衡的问题。具体而言，一方面，在制度转变的过程中要注意考虑像四大国有银行这样的既得利益者的态度，采取一定的措施尽量的降低可能给它们带来的损失，例如，可以考虑在建立显性存款保险制度后，对四大国有银行在保费征收上给予一定优惠，确保新建的存款保险机构不会增加金融监管或检查的额外负担；另一方面，还要考虑显性存款保险制度建立初期可能出现的“存款大转移”，因为显性存款保险制度的建立将导致居民对银行安全的预期发生改变，因此在政策出台前后都应该进行大量的宣传工作，确保银行、居民、企业、监管部门以及相关的政府部门能正确的理解新的存款保险制度。参考文献：1. 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He has freelanced with CNN for four years, covering severe weather from tornadoes to typhoons. Follow him on Twitter: jnjonesjr (CNN) - I will always wonder what it was like to huddle around a shortwave radio and through the crackling static from space hear the faint beeps of the world's first satellite - Sputnik. I also missed watching Neil Armstrong step foot on the moon and the first space shuttle take off for the stars. Those events were way before my time