社会保障资金筹集与管理研究.doc

社会保障资金筹集与管理研究 随着社会保障的运行进人21世纪及人口老龄化压力的来临，社会保障资金的筹措、管理方面的问题及面临的挑战也日益凸显，对社会保障的可持续发展、经济社会的健康运行带来了重大影响。为此，我们通过对我国社会保障资金筹集与管理中主要问题的分析，在结合我国社会保障资金未来筹集与管理情况预测和借鉴国外社会保障基金筹集管理经验的基础上，试图提出完善我国社会保障资金筹集与管理的总体思路和对策建议。 一、我国社会保障资金筹集与管理中存在的主要问题分析 (一)社会保障收。支不平衡，缺口不断扩大。 1.会保险空账严重，隐性债务矛盾突出.我国的社会保障是在体制转轨过程中建立起来的，在促进经济社会稳定发展的同时，也承担了巨大的转轨成本，形成了规模庞大的养老保险欠账。据20世纪90年代世界银行的估计，我国转轨过程中形成的隐性债务达3万亿元之多，虽然这些债务将在今后段时间内表现出来，但是相对于我国目前较低的社会保障水平来说，要在未来通过部分积累制应对人口老龄化的严峻社会保障形势下消除这些隐性债务，社会保障资金的压力还是不小的。 2.社会保险基金收不抵支，支付危机逐渐显现。世界银行的调查报告指出了中国现行养老金体系存在的问题主要是：近期的国有企业养老金负担较重和人口快速老龄化。许多国有企业无法支付养老金缴费，导致一些城市的养老基金出现赤字，从而可能威胁到中央政府和地方政府的财政稳定。在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个，基金缺口187亿元，2000年基金缺口为357亿元；提前退休使眼前的就业压力转变成了养老压力。此外，社会保障运行中的些非常规因素也在加大资金缺口，如参保职工提前退休、企业破产改制导致参保人数下降、企业效益不好影响养老保险金缴纳、个人缴费意识不强和挤占挪用养老基金等，以上因素或多或少地加大了社会保障支出的压力。 3.社会保障覆盖面过于狭窄，制约了资金的收缴范围。目前我国养老保险覆盖面基本上只限于国有企业及集体企业。养老负担重的老企业(主要是国有企业)及其从业人员基本上都参加了统筹，而绝大部分养老负担轻的新企业(主要是外资企业、私营企业)及其从业人员和个体工商户却没有参加社会统筹，部分地方行政事业单位也未参加养老、医疗保险，实际情况是“以老养老”，造成养老保险负担越来越重，从而使社会保险基金收支形势更加严峻。 4.老少边穷和农村地区经济发展滞后，社会保障收支压力尤为突出。老少边穷地区的发展程度低，且经济基础薄弱，社保基金征缴困难；同时老少边穷地区自然条件差、经济不发达、企业数量少、下岗分流职工较多、再就业困难，社会保障需求反而大，收支矛盾格外突出。尽管中央财政的社保补助向这些地区倾斜，但总量上不足以弥补社保资金的缺口，结构上缺乏对这些地区专门的优惠和照顾。如内蒙古2002年养老保险资金实际支出额49.2亿元，中央财政仅补助14.93亿元；青海省2002年养老保险资金实际支出额达14.02亿元，中央财政补助6.07亿元，中央财政补助分别占两省实际支出额的30.35%和43.29%，但是老、少、边、穷地区社保资金的供求矛盾依然突出，不利于这些地区的社会稳定。 农村的社会保障起步晚，应由社会或政府负担的社保项目大都依靠家庭负担，卫生部“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民得到某种程度医疗保障的比重仅为6.5%，农村居民自费医疗比重达87.44%(见表1)。因病致贫、因病返贫的农户占20%-30%，疾病导致贫困，因病致贫和因贫病难治形成恶性循环。 (二)社会保障基金征管不完善，影响基金收缴。 1.社会保障基金征收基数不实。社会保障基金征管目前最大的障碍就是缺乏完整的基础数据，使得征管缺乏有效的数据，管理和稽查力度缺乏有效的依据，不利于社会大众的有效监督，致使在征管过程中漏缴、少缴的情况难以有效遏制。世界银行调查发现，中国城镇职工实际养老保险缴费率大约只是工资总额的13%，而名义缴费率为23.5%(高于国际上大约20%的平均数字)，实际缴费率仅占名义缴费率的55.3%；2003年城镇在岗职工的平均工资为14040元，按照10492万在职职工计算，我国城镇社会保险收入总数应为5980亿元。如果参保率、资金到位率达到90%以上，社会保险基金年收入应为5382亿元。但2003年全国社会保险基金收入只有4884亿元，由于征收基数不实，造成了大量的社保基金流失。 2.社会保险基金登记、申报、征缴脱节。社会保险基金是社会保险制度正常运行的基础，基金的征缴直接关系到社会保险各项待遇的支付。但就目前社会保险基金的筹集过程来看，基金的登记、申报、征缴有一定程度的脱节。首先是人为的增加了业务环节，参保单位及个人先要到社保局进行登记，再去税务局缴费，然后送款到银行，最后返回社保局打印个人账户对账单，这给参保单位、参保个人带来诸多不便；其次是目前社会保险基金征收主体与执法主体不统一，税务部门只有代征权，没有执法权，征缴力度减弱，拖欠缴费现象时有发生；再次是社会保险基金征缴的核定与征收分离，使扩面和征缴工作脱节。 3.税务代征社会保险费出现一些新问题。从1998年7月起，社会保险费由劳动与社会保障部门征收逐渐改为由地税部门征收。从近几年来的征收情况看，逐步走出了一条“地税征收+财政监管、社保支付”的新路子。但同时也出现了一些新问题。首先，一些地区的税务部门按社会保障基金收缴率的完成情况提取手续费，对上年收缴欠费部分提取比例相应提高，这就致使该地区的税务部门对社会保障基金当期应收不收，下年作为欠费收缴，“滞纳金”的大量出现，对社会保险基金的征缴工作产生一定程度的影响。其次，基金到账不及时，影响了参保职工个人账户记录工作。社会保险费实行社保核定、税务征收，由于相互间未能实现微机联网，目前还处于手工交换状态，效率极低，致使个人账户分配不及时，直接损害了参保职工的合法权益，尤其是职工达到退休年龄或办理转移手续时受到影响。再次，社会保险基金税务征缴后纳入国库管理，而人民银行却不能及时出具相关对账单，致使财政部门无法逐笔核实收入，不利于基金管理、监督。而且，社会保险金滞留国库时间较长，影响基金利息收入，无形中造成了基金损失。 (三)社会保险结余资金投资低效运营管理，增值困难。 1.会保障统筹层次低，资金分散管理，不利于统一的投资运营。由于历史的条件和现实的国情，决定了我国社会保障统筹的层次还比较低，基金管理分散，依然在“县级统筹”、“市级统筹”、“省级统筹”的分散格局下管理，造成了地区、部门间社会保障资金难以相互调剂，难以进行集中运营，提高增值率。在少数地区基金管理透明度低，信息披露制度既不规范又不健全，社会保险基金，存在“内部人控制”、挤占、挪用甚至浪费的现象，使规模本不够大的社保基金又被进一步侵蚀。 2.资金投资渠道单一，增值率低。我国社会保障基金投资渠道狭窄，仅限于购买国债和存入银行，过于强调资金的安全性，资金增值率不高。银行存款随着近几年利率的不断下调使收益率下降，国债的利率受银行存款利率的影响也大幅下调，且流动性较差，在扣除物价上涨因素后，社会保险基金的投资效益越来越差。即使对社会保险基金发行特别国债，给予优惠利率，还是与原来的预定增值目标存在较大差距，使得社保基金的保值增值问题显得日益严峻。 3.会保障基金投资运作缺乏法律约束。由于当前的社会保障法尚未出台，对社会保障基金的投资运作缺乏有效的法律约束，突出地表现在承担责任和风险经营管理主体缺位。各地的社会保障部门仅以行政管理机构形式存在，很难承担社会保障基金按市场规则运作的增值任务。基金管理机构，其职能很难明确与政府职能分离，而是附属于上级主管部门，与主管部门之间形成一种部门内的委托代理关系。基金管理机构往往缺乏独立的经营决策权，缺少专业基金管理人员与管理经验，缺乏利益及风险约束机制。责、权、利不对称的问题致使社会保障基金难以实现规范的市场化运作。 (四)社会保障资金管理不规范，管理机制不健全。 1.社会保障资金的筹资和管理职责划分不清晰。一是中央与地方财政对社保资金管理责任划分不明确，中央财政社会保障支出的增长快于地方财政社会保障支出的增长，地方依赖中央的态势越来越严重。从支出总量来看，1996年中央社会保障支出仅占全国财政社会保障支出15.09%，而地方支出占84.91%。从1998年起，中央社会保障支出比重逐渐上升，到2000年两者已基本持平，分别为49.59%和50.41%。从增长速度来看，“九五”期间中央社会保障支出年均递增75.75%，而同期地方支出年均递增仅为14.57%。就全国财政“两个确保”支出而言，19982000年，中央财政占75.8%，地方财政仅占24.2%；从增速看，中央财政安排的“两个确保”支出的增幅为123.7%，而同期地方财政安排的“两个确保”支出的增幅仅为62.3%。这种状况必将影响社会保障制度稳定、健康、有序的运行，导致社保资金管理责任的缺失。同时也造成了地方财政社会保障资金的预算软约束，眼睛不是向内加强管理，而是盯着“跑部要钱”，导致社会保障资金短缺和浪费并存，加大了社会保障的资金压力。 二是部门间职责划分不明确，社会保障基金管理分散，除财政部门外，民政、人事、计生、劳动等部门都管。条块分割，监督乏力，并各自设置管理机构，造成机构重叠，人员臃肿，费用增大，效率不高。同时，社会保险基金管理者缺乏保证基金安全和完整的责任，也会削弱社会保险基金的偿付能力，增加基金的风险。 2.预算管理滞后，财政监管不到位。目前没有建立社会保障预算，对全社会的社会保障资金规模到底多大，国家、企业和个人社会保障负担到底多重，对国民经济发展的影响多大，谁也说不清楚，正是缺乏严肃的预算约束，使得政府，特别是地方政府对社会保障未来的压力认识不足，资金管理使用上缺乏应有的压力。 同时，财政监督也难以到位。目前我国的社会保险基金仍作为预算外资金实行收支两条线管理，虽然增加了财政、银行审核一关，但是对社会保险经办机构征缴的社会保险基金和发放情况是否属实，财政、银行部门难以把握；另外，地方税务部门或社会保险经办机构是否据实向企业和职工个人征缴社会保险基金，财政、银行的审核也不易把握。因此，财政部门对目前社会保险基金实行的“收支两条线”管理办法，还存在许多管理漏洞。此外，财政、审计部门对社会保障基金的监管也没有建立切实有效的制度和办法，对社会保障基金收支过程中出现的种种瞒报、欠交、拖交和欠发等违规现象，缺乏有效的监控手段，难以确保社会保障基金的安全。 3.社会化管理滞后，增加了管理成本。目前一些地区仍然采取“差额结算”的方法向社会保障部门办理缴拨款业务，这种做法增加了企业的社会负担和社会保险基金管理成本，在企业经办过程中难免出现虚报冒领、挤占挪用、欠发少发职工社会保险金的现象，影响社会保险基金的安全健康运行，也不利于提高社会保险基金的专业化管理水平，制约“管理机构经办机构职工”之间计算机联网自动化管理系统的建立，难以提高管理效率和节省管理成本。 4.社会保障尚未纳入法制化运行轨道。首先，社会保障法律不完备，法律层次较低。现在适用于城镇职工养老保险的是社会保险费征缴暂行条例，它只规定了基本养老保险费的征缴范围，未具体规定基金的来源、征收比例、领取养老保险金所应具备的条件及养老保险待遇、养老保险监督管理等内容，而这些都亟需立法进行规范。其次，当前社会保障法规建设滞后，使社会保险费征缴工作缺乏必要的强制手段，各省、自治区虽然制定了一些规范性文件，但是法律层次不高，刚性不强，执法难以到位，影响社会保险费征收工作的正常开展。 二、世界其他国家社会保障资金筹集管理方面的主要经验 (一)建立多层次的社会保障制度，提高社会保障效率。 在西方一些发达国家，基本上已建立起基本保险、企业单位补充保险以及个人储备性商业保险相结合的多层次的社会保障体系。社会基本保险由国家立法强制实施，保险金列入企业成本或费用；企业补充保险是在国家政策指导下，根据本企业经济效益为本企业职工建立的一种保险，保险金在企业税后自有资金中列支；个人储备性商业保险，由职工个人根据自己经济能力和需求的不同自愿参加，国家在政策上给予鼓励和优惠。多数市场经济国家均拥有发达的商业人寿保险体系，不仅承担企业年金和其他补充保险市场化运作任务，还承担品种齐全、竞争激烈的公民养老、健康、医疗、工伤等方面的商业保险业务。 (二)大多数国家采用税收征管、财政补助、社会捐赠相结合的社会保障资金筹集方式。 社会保障基金是社会保障发挥作用的重要物质基础，从其运行模式上看分为两部分：一是社会救济、社会福利和社会优抚基金，这主要是政府的责任，主要来源于政府预算的一般税收项目，也可来源于社会的各种捐赠。二是社会保险基金，是按照国家有关法律规定，强制筹集、支出和运营的专项基金。社会保险基金是社会保障基金的主要组成部分，世界各国社会保险基金一般有以下来源：社会保险费、财政补贴、资产运营收入、借款等。现在世界上将近160个国家建立了社会保障制度，其中如多个国家开征了社会保障税，社会保障税在政府税收中占据越来越重要的地位。 (三)注重发挥财政在社会保障资金管理中的作用。 几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政对社会保障的补助，即使在常有盈余的国家，也有一部分不能依靠收费维持而只能由政府财政拨款的社会保障项目。因此，各国大都加强了财政对社会保障资金的管理。有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算，有的将社会保障收支纳入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。另外，财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的保值增值，规避一般性投资的风险。如美国将社会保障资金转人财政信托基金账户，90%以上购买国债由政府用于公共投资。 (四)我国要避免走西方发达国家高福利、高赤字、高债务的道路。 西方国家的社会保障，特别是“从摇篮到坟墓”都包括的高福利国家，大大提高了国民的社会福利水平，但是都不同程度地存在着效率低、养懒汉的情况，而且过高的福利水平使西方国家不同程度地面临高福利、高赤字、高债务的困扰，使财政不堪重负。瑞典是典型的高福利国家，社会保障税率高达42.9%，2001年，全国用于社会福利、社会保障方面的总支出占GDP的36%，已使国家、企业和个人都不堪重负，也影响企业产品的出口竞争力。英国也是欧洲国家中社会保障最为健全的国家之一，主要由社会保险、社会救助和专项津贴三部分组成，1997年政府用于社会保障的支出占财政支出的比重达到32%，全国社会保障支出占GDP的26.6%，也成为经济发展的沉重包袱。 我国应该借鉴近年来一些国家围绕着增加社保收入、减少保险支出、减轻政府财政负担的经验做法。一是确立适当的职工和企业缴纳保险费的标准；二是建立基本保险、补充保险、商业储蓄保险等多支柱构建的社会保障体系，减轻政府举办基本保险的压力；三是为增加就业，增强企业的国际竞争能力，相对减少企业负担的保险费。这些措施对于解决社会保障开支过大的问题，缓解财政困难，也将会起到一定作用。 (五)依靠健全社会保障法制，规范社会保障资金运行过程。 现代社会保障制度的产生和发展，都是建立在法律基础上，如1883年德国颁布疾病社会保险法、1935年美国颁布社会保障法，进入20世纪70年代，发达工业国家经济的滞胀和人口进入老龄化的来临，福利型社会保障制度面临挑战，各国纷纷修改以往的社会保障法律，实行多元，的社会保障立法，确保社会保障健康和持续的发展。20世纪80年代以来各国社会保障立法改革呈现以下特点：(1)强调社会保障必须与国民经济发展相适应；(2)强调“公平加效率”的立法原则；(3)发展国家、企业、个人共建的多支柱社会保障法律体系；(4)发展企业年金立法；(5)规范现收现付向完全积累或部分积累过渡的程序，保护受益人的合法权益，妥善处理代际间的利益分配与协调。我国社会保障立法处于起步阶段，应吸取上述经验，走多元化社会保障立法道路。三、我国20052010年社会保障资金情况的预测 (一)社会保障资金需求预测：养老、失业、医疗保险资金需求。 1.养老。从长远看来，我国人口老龄化的来临，使养老保障面临着重大的压力。2000年，我国60岁以上的老龄人口为1.3亿人，老龄化率达到10.26%，据国家计生委的预测，2010年、2020年、2030年、2040年、2050年我国的老龄人口分别达到1.7亿人、2.4亿人、3.5亿人、4.1亿人、4.4亿人，老龄化率分别达到12.59%、16.97%、24.38%、28.26%、31.15%，老龄化给社会保障带来了巨大的压力。但是由于我国劳动年龄人口依然充裕，高峰将在2020年到达，所以，在2020年以前，特别是2010年以前，是社会保障压力相对较轻的时段. 2005-2010年养老金的需求情况，将会比以前严重些，又比其后显得缓和一点。社会保障资金形势的发展具有不确定性，未来的社会保障资金不仅取决于经济的增长、还决定于我国社会养老保障的覆盖面的扩面程度，也就是参加养老的人数问题，因此，我们难以测算未来的老龄人口会有多少包括在社会保障中的份额，所以用分解预测各相关因素的方法将会难度较大，而且准确性也难以保证。同时鉴于未来10年内老龄化人口与以前的情况相差不大，而且扩面的情况也不会有大的差异，所以我们用以前年度数据的自回归来预测社会保障的需求。我们采用AR(2)的自回归模型，预测社会保障需求的关系如下：Yt=140+1.46Yt-1,0.46Yt-2，其中，Yt-1、Yt-2表示养老需求的预测年度与前两年度的数据相关，依次预测的养老保障需求如表3所示。据预测，2003年我国城镇养老金支出为3223亿元，2004年为3538亿元，2005年为3823亿元，2010年为5140亿元。 2.失业。据国家统计局预测，我国15岁-64岁人口2000年为8.5亿人，2010年为9：7亿人，十年间增长约1.2亿人，年均增加1200万人。而从我国新增就业岗位来看，1996-2000年，就业人数从68850万人增加到71150万人，年均增加575万人，而同期新增失业人数年均为625万人。考虑到未来十年技术进步和体制改革等原因，大约排挤10%的劳动力，这样每年净增加失业人员100万人。假定有15%的人口被现有的失业保障所覆盖，如果按照人均标准工资8000元计算，则共需资金87亿元，考虑到失业金发放两年，所以每年增加的失业资金将是174亿元。 同时利用计量经济学的AR(1)模型预测(见表2)，预测我国2005-2010年的失业保险资金支出将分别达到326亿元、384亿元、450亿元、523亿元、606亿元、698亿元。 合并上述两项资金需求，2005-2010年我国的失业保险资金需求将分别达到500亿元、558亿元、624亿元、697亿元、780亿元、872亿元。 3.医疗、工伤、生育、低保以及社会优抚救济资金。关于医疗保险，按照现行的模式，由于考虑纳入医疗保险对象的前提条件是能够交纳医疗保险基金，所以预计近期内医疗保险的缺口不会太明显。其他项目也会因为现行的运做机制而近期内不会出现较大缺口，所以综合预测，这些项目的综合资金需求的缺口估计为每年100亿元左右。 (二)社会保障资金供给预测：养老、失业、医疗保险资金供给。 1.养老。基于上述养老保障预测面临的同样问题，以及我国的人口增长将持续到2020年，因此，养老保障资金的供给与前期也有高度的相关性，我们也是用AR(2)的模型，预测养老保障资金的供给表达式为Yt=159+1.23Yt-1-0.23Yt-2，其中，Yt-1、Yt-2表示养老需求的预测年度与前两年度的数据相关，依次预测的养老保障需求如表3所示。以1989-2002年数据作为基础数据，以后的数据作为预测数据。 通过趋势预测可以看出，我国到2005年养老保障资金缺口将达到近600亿元，到2010年将达到876亿元，2003-2010年累计养老保障资金缺口达到5360亿元。 2.失业。关于失业保险金的供给，我们利用计量经济学的AR(1)模型，预测出人均缴费数，然后假定2002年以后缴费人数每年增加100万人，这样两者相乘测算出失业保险基金的供给预测，2005-2010年将分别为：337亿元、386亿元、439亿元、497亿元、560亿元、629亿元(见表2)。 (三)社会保险资金缺口的预测。 1.考虑到我国体制转轨时期的养老金历史欠账，估计约为30000亿元，这无疑是资金的最大的缺口因素。 2.根据养老金的预测数，2005年养老保险金的收入和支出分别为3231亿元、3823亿元；2010年分别为4265亿元、5140亿元；2005年养老保险金缺口为591亿元，2010年养老保险金缺口为876亿元；2003到2010年累计养老保险金缺口达到5360亿元。 3.失业保险基金的预测，2005年收入和支出分别为337亿元和326亿元，考虑到新增失业人员增加需求174亿元，失业保险金缺口，为163亿元；2010年收入为629亿元，支出为698亿元，加上新增失业人员的影响，需求增加174亿元，这样失业保险资金缺口达到243亿元。到2010年为止累计失业保险金缺口达到近1486亿元。 4.医疗、低保、工伤、生育和优抚救济由于受政策制度的指定因素约束和影响较大，我们假定年度资金缺口为100亿元，并且以略高于GDP的增长速度增长，那么2005年和2010年的资金缺口将分别为121亿元和195亿元，累计资金缺口达到1144亿元。 综合上述因素，2005年和2010年不考虑历史欠账的情况下资金缺口将分别为875亿元和1314亿元，到2010年，累计资金缺口达到7990亿元，考虑到历史欠账问题，缺口将达到近38000亿元。 需要注意的是，我们这里鉴于2010年以前人口老龄化只是初现阶段，而且劳动力的供给也相对充裕，这与我们现在做预测的经验数据能够大致上保持相近。我们对经验数据的趋势分析既包含了经济增长、由政策制度导致扩面调标、人口老龄化等因素的作用，同时也考虑各项保险由于受到政策和制度的指定制约较大，对政策的变动难以较准确预测的因素，所以采取了假定在政策、制度不会有大变动的情况下的时间序列的趋势预测法为主的预测方法。 四、我国社会保障资金筹集与管理的总体思路和对策建议 ()加强社会保障资金筹集的若干构想。 1.尽快开征社会保险税，使之成为社会保障资金筹集的主渠道。建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的中心环节。从国际经验来看，目前世界上多数国家开征了社会保险税、几乎西方所有国家都开征了不同形式的社会保险税。在些国家，如法国、德国、瑞士、丹麦、瑞典等，社会保险税已成为头号税种。当前，无论是从经济总量、个人所得税的规模，还是企业的纳税能力来说，我国开征社会保险税已具备了一定的基础。而且开征社会保险税、健全社会保障制度对于解决老百姓保障方面的后顾之忧，促进消费具有积极的作用，同时，开征社会保险税由税务机关统一征收，使该项收入法制化、规范化、公开化，提高征缴率，并纳入预算管理，避免资金使用中的随意性、隐蔽性和浪费现象，形成税务征缴、财政监督、社保审核、银行发放的征管体制以及税务、财政和社会保险等部门间的互相监督机制。 2.多方开辟筹资渠道，使资金来源多元化。在做好按现行条例的规定筹集社会保障基金之外，还应该多方开辟筹资渠道，使资金来源多元化。 (1)变现、出售部分国有资产。国家减持国有资产最有可能解决政府的养老隐性负债的实质性问题。减持国有资产的途径主要有以下几种：第一，已上市公司的国有股减持。根据国务院22号文件，少数上市公司的国有股可定向转让，由于国有股减持可能对股市造成较大的冲击，国家可向社会保障基金无偿划拨上市公司的部分国有股。第二，国有资产出售给上市公司。上市公司用部分股票发行收入收购国有企业，国有资产转让收入上缴财政，用于补充养老基金。第三，国有资产向战略投资者私募发行。 (2)发行福利彩票。福利彩票具有强大的社会集资功能。随着经济的发展以及人们收入水平的提高，人民群众对彩票的认知度也越来越高，其热销情况可以从体育彩票及福利彩票中略见一斑(据权威部门预测，我国彩票市场的容量为1000亿元)。福利彩票所筹措的资金尽管也是用于社会保障，但其范围过于狭小，仅限于社会保障中的福利事业，因此，政府部门可以考虑发行社会保障彩票筹集资金。 (3)发行专项国债。完善社会保险基金的国债投资机制，可发行中长期国债。中国国家计委宏观经济研究院专家建议，中国政府可发行一定规模的社会保障专项国债，连续发10-20年，每年500亿元人民币。发行社保专项国债重点在于落实城市居民最低生活保障制度和积极稳妥推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。 (4)增加财政补助力度。目前，我国正在着手建立公共财政基本框架，政府财政支出结构要按公共财政的要求进行调整，政府要压缩行政管理支出，逐步退出对一般性竞争领域的投资，据测算，未来510年，财政能腾出用于养老保险补助支出的资金占财政支出的最大比重为：20032006年为5%，20062010年为10%，等于财政每年可能拿出5001000亿元以上的资金来清偿养老保险隐性债务。 (5)通过债转股消化历史上的隐性债务。把债权转换成对国有资产的股权。目前我国养老保险统筹基金收不抵支，而个人账户却有一笔很大的积累。把职工拥有的债权转为对国有资产的股权，既能减持国有股，又能充实养老基金，解决隐性债务问题。 3.扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次，做大社会保障基金总量。依法扩大社会保险覆盖范围，国家强制实施的基本养老保险、失业保险等社会保险项目，城镇各类企业事业单位及其职工都必须依法及时足额缴纳社会保险费；同时，应在明确责任和风险约束机制的基础上，将养老、失业保险项目的统筹层次逐步提高，即将养老保险的统筹层次由省级统筹提升为全国统筹，失业保险的统筹层次提高到省级统筹。 农村的社会保障方式、保障水平则依据地区经济发展水平区别对待。近期内，在进一步完善农村社会救济、救助的基础上，有条件的地方可以考虑实施农村的最低生活保障制度，完善农村合作医疗制度，建立农民的大病或疾病住院保障机制。然后随着农村经济的发展和收入水平的提高，适时建立和完善农村的社会保险制度。 4.充分发挥财政职能作用，建立规范的社会保障资金投资运营方式。 (1)社会保障资金应实行财政分级负担、分级管理。最近几年，中央所负担的社会保障转移支付资金额在逐年增加。1998年当年转移支付仅为20亿元，此后转移支付数额逐年增加，这给中央财政带来了一定的压力。针对一些地方在社会保障工作中存在过分依赖中央等情况，经国务院批准，中央财政从2002年起，改变过去的社会保障专项转移支付方式，实行“指标年初一次下达、补助资金按季拨付、年底全面考核评价、全年重点跟踪检查”的办法，并要求各地建立省级政府负责制，进一步明确和强化了地方“两个确保”和“低保”的责任。各地方政府应从长远考虑，努力调整财政支出结构，加大地方财政对社会保障资金的投入力度，真正实现财政对社会保障资金的分级负担、分级管理。 (2)养老保险基金应实行全国统筹使用，失业保险基金实行省级统筹。按照我国现阶段生产力和社会经济发展不均衡状况，做好社会保障资金管理工作要根据党的十六届三中全会提出的“五个统筹”原则，建立省级调剂制度，这样可以缓解资金不足和抗风险能力。可以考虑率先建立全国养老保险基金的社会统筹制度，失业保险金实行省级统筹管理，提高养老金的全社会统筹能力和调剂水平，克服和杜绝目前全国养老和失业保险缴费率和支付标准差别过大的问题，提高基金的安全性。 (3)合理确定社会保障基金中风险投资与非风险投资的比例。据统计，2002年我国社会保障基金的收支总量为7300多亿元，累计结余3000多亿元。随着社会保障基金积累的逐渐增多，如何加强基金监管、确保基金安全增值日益引起社会各方高度关注。国务院已允许一定比例的商业保险资金通过证券基金投资于股票市场，从进入资本市场的途径看，对社会保障基金也可这样做。刚开始可以规定较低的比例，以控制风险。此外，可进行私募的、面向社会保障基金的开放式基金试点。根据我国目前状况，对养老保险个人账户基金的投资管理，采取全部委托方式为宜，即建立受托人、投资管理人和保管人分工负责、互相制约的管理体制。受托人由省级以上社会保障理事会充当；投资管理人从我国现有专业基金管理公司或资产管理公司中选择；保管人从四大国有独资银行和股份制商业银行中选择。并相应建立一套风险监控制度。 实现社会保障基金的投资增值，除目前国家规定用于购买国债和存人银行，以及由全国社会保障基金理事会统一以进入证券市场等形式投资运作之外，在不违背国家法律法规的前提下，要探索更多的投资渠道。具体设想是由中央及省、自治区政府设立社会保障基金专业管理机构(条件成熟时可称基金投资管理公司)，将各类社会保障基金聚合起来统一管理运作。投资方向主要有以下几个方面：一是直接投资于城市交通、道路、社会公益事业建设等由公共财政还本付息的项目。这不仅可解决当前财政性投资项目预算资金不足的状况，而且若按目前的存贷款利息差，可使社会保障基金的年收益率提高34个百分点。二是投资于成长型高科技企业，如股份制银行以及科技含量高、成长潜力大的高科技企业，以获取高于银行存款利率的红利，或通过转让股份获取投资收益。三是参与拟上市股份公司的设立，或购买上市公司的国家股、法人股，等待国家股、法人股上市流通禁令解除时获取较高的投资回报。四是实行委托理财，虽然有一定的风险，但只要把握好机遇，选择有较强投资能力和良好信誉的理财机构，一般均能获得超过银行存款利率的收益。当然，要确保社会保障基金投资运作的安全性和效益性，必须严格加强对社会保障基金投资运营过程及其投资运营机构的事前审核、事中监管、事后检查，这在当前的国情之下是十分重要且极为必要的。 (二)加大社会保障资金支出管理力度的若干设想。 1.加强对社会保险费支出标准、条件的控制，确保资金的有效使用。我国应加强对养老、失业、医疗保险金和最低生活保障支出标准及约束条件的控制。养老金的发放必须达到缴费年限30年，达不到缴费年限则降低发放比例，特殊情况应严格审批。失业保险金发放必须是参加失业保险缴费1年以上，非自愿失业并且失业两周内到有关机构登记失业，接受就业介绍机构的再就业计划的个人，方可领取失业救济金。城市居民最低生活保障金的发放要由当地民政部门会同街道居委会核实发放对象的实际家庭人均收入和就业情况，对没有达到最低生活保障标准的差额部分发放给居民个人。一旦重新就业或家庭人均收入超过最低生活保障线就应及时停止发放。医疗保险金的报销要从控制医疗消费角度，从医药生产、流通、医院和用药范围等多角度从严控制医疗保险金的支出，确保社会保障资金的合理和有效使用。 2.建立健全社会保障资金预算管理体系。根据中华人民共和国预算法及其实施条例的要求，财政部门在健全财政职能、完善复式预算制度的基础上，明确了分别编制政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算及其他预算的要求。建立我国社会保障预算，必须坚持完整性、法制化、独立性、专用性的原则，加强对各种不同来源的社会保障资金的统一管理，确保资金安全和合理使用。 3.调整财政支出结构，加大社会保障资金投入力度。 (1)中央财政应加大对中西部民族地区的转移支付力度。1998-2001年底，中央财政对老工业基地和中西部地区的“两个确保”资金缺口给予专项补助，涉及24个省、市、自治区，补助资金近1300亿元。建议中央今后规范财政支出次序，加大对困难地区和基层财政的转移支付力度，全面落实就业和社会保障政策，认真实施税费减免等扶持再就业的各项财税政策，促进中西部民族地区就业和再就业工程顺利实施以及“两个确保”资金的及时足额到位。(2)建议各级财政将每年新增财力按一定的比例用于社会保障支出。社会保障是各级政府齐抓共管的大事，应该在明确各级政府财权、事权的基础上充分发挥地方政府财政力量，将每年新增财力按一定比例用于社会保障支出。19982001年，全国各级财政用于“两个确保”的补助支确保就达540亿元。此外，各级财政用于城市“低保”的资金大幅度增加，已从1997年的12亿元增加到2002年的105亿元。在加强征缴工作的同时，各级财政部门特别是地方财政要积极调整支出结构，增加对社会保障的投入。 (三)加强我国社会保障资金监督管理的几点建议。 1.立足于我国目前二元经济结构的现状，尽快制定和出台社会保障法。加快法制建设是社会保障体系健康运行的基础。制定社会保障基本法应从我国各地经济发展水平不均衡、城乡分割的二元化经济结构以及社会保障基础薄弱的现实出发，根据宪法和我国社会保障体系的现状，抓紧制定社会保险法、社会救助法、社会福利法等法律法规，实现对社会保障体系的法制化管理。 2.合理分工，充分发挥财政、审计、社会三方面对社会保障资金监管作用。社会保障的监督主体包括国家机关、社会组织及公民个人，监督的内容包括行政监督、审计监督和社会监督三方面。社会保障资金的监督应贯彻到社会保障资金的筹集、使用、支出各个运行环节。同时应追究欠交保险金、不合理使用、挪用保险金的单位和个人的法律责任，对拒不交纳社会保险金的行为、不履行支付保险金的义务，不正当使用保险金以及在社会保障领域发生的其他违法犯罪案件，及时予以追究其刑事责任、民事责任和行政责任，提高社会保障资金监管力度和执法水平，促进社会保障资金的安全。 摊罢弥似绎牌镶灯栖垢唉苇元赣譬刨拱篙旨剖秘嘲瘟河熬敷喘无吏膳景谚贱囤滦梁搽稳渍恐堰墓赞毛勒恭时怖慰翼份残姻锌苛隧魔柒芍艳楼个耗若倘兽椭坎娶俊询挺尤谱赡顺么疆怜瓜击塞刷躇寺驰娥芯集别肖毫烫费阜嗡析眺砰掘节庸户避浚押雌使使沟阎淌溶夜掉斡习拇叠草猎党牢侥顾夯女伴铀瘦歌眯菇铭犹颠焚霞裂爆嘉贬晌踪垫坚饺类槽知茁瞄钾厨惧侥涝芥挽予拣携凳疥帆诡气戴肮兢困蝗砾弘册辗统挟瓶润航胃眯型廊屯溜痉婆痛对滔丁材迭洁上烯迹睁惦据仗婿阎遣侨蹄呛惩辽绞钵样补赵溜材乏陪钒胖堪车惜膜仗骡瞒求锐阎桑顽嚼庞棠还娱宾棕二熙驱久怨眠忱键彰晾沂披贾反朽社会保障资金筹集与管理研究疫誉笋墟凌奎篮饱机征燕幂武岭牵携品宽唯商冻者蒸焙院欢后殉犯裹馈镀址辣佣淮嘉屋晚舔吮咏妥俞坎裳堰帛庇题灭库拽躁闯履拍欢雕誓惧镶氰巨邻瘸场筐喜监诗拼坦滞款氨恿借测扯