政策性银行的改革、转型、运营调整.doc

国外政策性银行的运营特点1,以国家信用为背景 享有国家信用的实质是“政府的担保”，即政府以明确的法律规定对政策性银行的负债进行担保政策性。银行通过政府的担保，信用度提高到国家主权 级同等水平，发行的债券也都被视为“政府债券”，风险小，易为市场接受，从而保证长期稳定低成本的资金来源。2,国家财政提供有力支持 国家财政强有力的支持，是政策性银行稳健运营的基础。政策性银行是国家所有，资本金一般是由财政拨付，并随时追加，资本充足率高于商业银行，都在两位数以上，日本政策投资银行（）、韩国产业银行（）。各国政策性银行长期享有特殊的税收减免、利差补贴、亏损补偿等政策。免交所得税，不给股东分红，利润转入专项准备金、法定准备金和特殊准备金。政策性银行可以向财政借款或向央行随时借款，是区别于商业银行的独特手段。财年向政府和央行借款所占资金来源的比例为，为，年为。3,自主决策.自主经营.自担风险 政策性银行依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。、都单独立法，本国的央行法和商业银行法均不适用于政策性银行。在法律的保障下，三家银行按照法人的框架进行业务操作，在政府支持的产业方向和范围内，在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。4,奉行不亏损原则,并保持合理盈利水平 政策性银行奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。政策性银行与政府财政或公库不同，既要执行政策，又要保证财务健康，这是法的要求。各国都存在着处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与政策性银行达成的共识是，政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性是对一个金融机构的约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。政府作为政策性银行的股东，不希望出现亏损，否则就会成为政府的负担。因此，、都保持了连续盈利。盈利从何而来？一是有较高的债信等级，筹资成本低；二是融资的数额大，资产质量好；三是机构精干，压缩人员费用，提高效率；四是依靠政府支持，使用了大量无成本的自有资金。5,运用多元化金融手段,立足于政策性服务领域,具备较强的专业化水平 世纪年代以来，各国政策性银行从单纯提供贷款的传统业务，发展到运用多元化的金融手段，为政策性目标服务。立足于政策性服务领域，开展项目融资、企业并购、债务重组、承销债券和风险投资等业务，取得了不少成果，并把目标定为世界领先的投资银行；也在开展项目融资、组合金融、企业并购及债务担保等业务。政策性银行有较强的专业化水平。政策性银行尤其是开发性金融机构，在自身独特的业务领域，拥有一批熟悉宏观经济和专业知识的人才，在项目的行业、市场、财务、技术等评审方面有独特的优势，积累了丰富的经验。如、的项目评审能力在本国金融界是最强的，项目通过后商业银行和社会资金跟进投入，引导了本国资金流向。 政策性银行作为各国普遍采用的中央政府金融调控手段，在金融宏观管理中发挥着重要作用，近年来，部分国外政策性银行根据金融环境的变化调整发展战略，进一步增强市场化程度与多元化发展趋势。我国政策性银行未来改革发展应当尊重我国具体国情，实现政策性银行的特殊定位与改革方向。一、国外政策性银行发展战略重新调整的特征和趋势 （一）业务多样化和市场化运作发展态势 政策性银行的资金来源渠道和形式多样化，业务种类不断增多，业务范围不断扩大，既从事政策性金融业务又兼营与其相关的商业性金融业务，既从事一般银行信贷业务又经营投资银行和证券业务，通过市场化运作手段，来实现其多样化的经营目标，在这方面，韩国产业银行（KDB）表现得尤为突出。为了实现在2011年以前成为具有国际竞争力的亚洲领头银行并最终发展成为世界一流的国际投资银行的战略目标，KDB不断扩充银行功能与手段，尤其是不断扩大项目融资、企业并购、债务重组、承销债券等投行业务。最近数年间，KDB在企业外资融资中介、外汇交易等国际金融和期权、掉期等衍生金融工具领域成为韩国金融市场占有率第一的先导金融机构，大大巩固了企业重组、咨询领域独一无二的地位。 （二）总量的结构性倾斜及其逆转和扩张性态势 按照政策性金融制度设计的一般原则性要求，在政策性银行的业务总量中，政策性业务应该占有绝对大的比重或向此倾斜，而其他辅助性或延伸的相关业务占比应该较小。然而，20世纪70年代以来，随着市场经济金融体制的深入发展和资金供求关系的巨大变化，政府对政策性银行的优惠待遇正在减少或趋于消失，使得政策性业务总量有所下降，政策性银行不断提高其经营商业性业务的比重，或者说出现了业务总量的结构性逆转，而且这种态势正在逐步扩大。 （三）分账户经营与公平竞争环境的经营态势 为了避免政策性银行借助政府资源从事不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，国外兼营商业性业务 的一些政策性银行采取分账户管理方式实现政策性和商业性两类业务的综合经营。国内外许多从事商业性业务的政策性金融机构普遍采用这种方式，即通过特别账户或信托基金，实行专项管理，隔离政策性业务和商业性业务。 二、国外主要政策性银行业务运行中的共同特点 当前，国际上主要的政策性银行运营中普遍存在如下共同点： 1政策性银行是现代金融体系不可或缺的组成部分，在弥补市场缺损、维护经济金融稳定、促进经济社会发展等方面发挥着不可或缺的重要作用。 如韩国，1967年“入关”后，韩国产业银行(KDB)等政策性银行贯彻政府促进输出工业发展的政策目标，向重点产业提供了大量资金。配合政府推出的“重化学工业计划”，KDB等政策银行通过发行国民投资债券和从韩国银行及其他金融机构筹资等方式，为重化工业发展提供了50的设备资金。 1997年亚洲金融危机以后，韩国产业银行(KDB)承担了处理金融危机的重任。韩国在严重的金融危机中，商业银行的资本充足率急剧下降，信用度降低，流动性问题严重，只是回收贷款，没有能力开展更多的业务；一批负债累累的财团先后倒闭，大量依托财团生存的中小企业也陷入了严重的困境。在处理危机中，KDB一方面代表政府在国际资本市场中筹集资金，承担政府国际资金借款的转贷，向国内的金融机构尤其是中小金融机构，提供信用证和资金，对商业银行给予扶持和支持。另一方面，扩大对企业贷款业务，增加对中小企业的贷款，开展进出口融资业务。贸易融资业务过去是KDB的辅助业务，在商业银行无法开展这项业务时，KDB承担了支持进出口业务开展的重任，到1999年贸易融资业务已达40亿美元。KDB还重点扩展投资银行业务，开展承销债券、资产证券化和高新技术风险投资业务，并成立了兼并重组 部和风险投资组，组建了四只基金，在企业的重组中扮演了关键性角色。与此同时，KDB还以大企业和大财团的大股东身份，参与民营化改造，并对朝鲜进行金融支持。 韩国政策性银行在金融危机中的表现，突出显示了政策金融的导向性和不可替代性，受到了来自本国和国际社会的高度评价。 2国际信用机构给予政策性银行国家主权 级或准主 权级的信用等级。国家信用的实质是“政府的担保”，即政府以明确的法律规定对政策性银行的负债进行担保。 政策性银行的国家信用特征主要体现在：依托政府对所发行债券的担保，政策性金融机构在国际和国内市场获得等同于或接近于国家主权信用的信用等级评价，为其在资本市场筹集长期稳定和低成本资金提供了保障。如韩国产业银行法规定：“政府对KDB产业金融债券的本金和利息偿还给予保证”；德国政府也对德国复兴信贷银行(K f w)发行的债券进行默示担保，不仅如此，德国财政部还出具专门用于发债的担保函(不需每次开具)，作为政府的明示担保；日本政策投资银行(DBJ)发行债券也得到政府担保，在1999年修订的日本政策投资银行法中规定：日本政府可以在预算限制的数量之内为DBJ发行的债券提供担保。 为体现政府对政策性银行强有力的支持，三家政策性银行的国家信用被赋予了新的内容。(1)在资金困难时，财政随时注资。如亚洲金融危机后，韩国政府向产业银行注入7万多亿韩元，相当于过去40年中注入资金的总和。(2)在资金来源上可以向财政借款或向央行随时借款。特别是财政借款，是政策银行区别于商业银行的独特手段，构成了政策银行长期稳定低成本的资金来源。日本政策投资银行(DBJ)运用财政借款方式比较多，大多由大藏省组织资金，再转借给政策性金融机构使用，1998财年DBJ政府借款占其资金来源的87，是DBJ的主要资金来源。(3)政府对政策银行的亏损进行补偿。例如韩国产业银行法在“损失的补偿”中规定：KDB的决算净损失，在每一财政年度，以积金来补偿，积金不足时，由政府补偿。 3国外政策性银行普遍以法律为依据，以银行方式进行决策和经营。国外政策性银行普遍是先立法，再依法设立并经营，金融制度通过立法确定，并根据情况变化及时修订和补充。如日本开发银行法、德国复兴开发银行法、韩国产业银行法等。 在法律的保障下，政策性银行按照法人的框架银行的框架进行业务操作，三家政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。这就基本排除了外部的非理性经济行为对政策性银行经营决策的干预，使其能够自主地在战略规划、风险管理、人力资源、信息化手段和金融创新能力等方面提高经营管理水平，而这是政策性银行生存和发展的内在决定因素。 4政策性金融机构具有明显的非营利性。从业务看，政策性金融机构与商业性金融机构仍存在明显差别。尽管政策性金融机构也按商业规则运作，也需获取利润，但其经营目标并非利润最大化，而是在法律设定的范围内、在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下力求获取利润和降低风险，实现以收抵支、以丰补歉。因此在长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施等市场供给不足的领域，政策性金融机构依然发挥重要作用。如日本政策投资银行的贷款大多为长期、固定利率贷款，平均贷款期限15年左右。而商业银行贷款主要集中在1年左右的短期贷款，7年以上贷款比重仅为88。 三、国外主要政策性银行的最新发展趋势 1股权结构多元化。随着市场经济体制走向成熟，一些国家政策性银行的股权结构由单一 政府股东转向多元化。如美国联邦土地银行、联邦中期信贷银行开始由政府出资设立，以后通过立法使之逐步归还政府资本和民营化；新加坡星展银行、斯里兰卡开发银行，因国家资本完全退出和政策性业务停止而转向商业化；有些国家的政府仍保持对政策性金融机构的控股地位，但将部分股权出让给其他金融机构或个人投资者。 2运行机制市场化。资金来源：国家全包模式向市场筹资模式转变。随着金融市场的发展和政策性金融机构经营能力的提高，有的国家允许政策性银行从市场吸收企业存款甚至个人储蓄存款，有的逐步扩大向海内外金融市场发行金融债券的比例(政府给予担保)。2003年，韩国产业银行客户存款在全部负债中的占比达到131，产业金融债比重达到45。亚洲金融危机之后，日本开始改革财政投融资体系，重组了三家政策性银行，同时变革政策性银行融资方式。2001年，日本政策投资银行开始发行非政府保证债，目前金融债券在资金来源中的比重达到11以上。 与政府的关系：由政府主导向自主经营、国家指导过渡。政府由强调其“政策性”转向更注重强化其自主经营和稳健性，更注重与商业性金融机构的协调性。由强调为支持对象提供低成本资金转向注重不同市场主体在获得金融资源上的公平性。在法律规定和政府总体规划的范围内，允许其独立决策和进行经营活动；同时，对政策性金融机构的管理更透明，监管方式和内容与商业性金融机构趋于一致。政策体现：优惠减少，利益补偿机制限制在股东责任范围内。传统政策性金融机构经营模式容易形成坏账和政策性亏损，因此不少国家的政府都通过建立财政补偿机制的方式为之提供保障，但近年来政策性金融机构享受的优惠政策正在减少，政府将这种利益补偿限制在股东责任范围内。一旦政策性金融机构出现经营亏损，政府可酌情补充资本金，也可不要股东分红、将利润留下作为特殊准备金以备需。 运作机制：借鉴商业银行模式。在无法完全依靠政府获取利益补偿的情况下，各国政策性银行开始以稳健经营和提高效率为努力方向，在经营机制上借鉴商业银行模式，引进现代公司治理制度和国际化标准、建立系统风险管理体系，力求有效控制经营风险，实现以收抵支。贷款利率方面，政策性银行已大多走向市场化。如日本政策投资银行只有不足5的贷款为低息和无息贷款，韩国产业银行的贷款利率与商业银行没有差别。 3职能和业务重点顺应时代的发展而变化。随着经济发展和外部市场环境的成熟，商业性金融大量进入原先不愿进入的领域，政策性金融的功能逐渐弱化，政策性金融体系出现分化：有的因经营不善被兼并重组，有的转变为商业性金融机构，有的对业务重点和业务领域进行多次调整。 4经营服务方式日趋多样化与专业化。随着政策性金融机构经营自主性的增强，其金融服务方式由长期贷款逐渐扩展到风险投资、银团贷款、投资银行业务、企业重组、企业专项咨询、信托等。一些政策性金融机构不断开发出专业化的项目选择技术，积累风险管理经验。韩国企业银行专门服务于中小企业，该行根据多年积累的大数据库和经验，建立了中小企业分类信用评价系统，有效控制了贷款风险。在中小企业贷款占比高达95的情况下，资本收益率仍达到近14。 三、结论与启示 1政策性金融的产生和发展有历史必然性，应充分认识其作用和地位。国际经验表明，作为市场经济的补充和政府调控经济的工具，政策性金融机构今后在相当长时期内还有存在的必要。中国经济发展很不平衡、市场经济基础尚不够健全，就更需要政策性金融发挥作用。这种必要性至少表现在以下三个方面： 第一，国有商业银行改革使银行业竞争程度提高，重视股东收益和短期利益将成为商业银行的主流。商业银行将更加谨慎选择客户，回避 高风险和高社会效益、低经济效益的项目。在一些需大力发展但仅靠市场力量难以满足其资金需求的领域，政策性金融机构仍将发挥支持和引导社会资金的重要作用。 第二，入世后，中国金融市场的国际化程度逐步提高，国内金融市场与国际金融市场关联度加大，金融系统的不稳定性和系统风险明显提高。客观上需要政策性金融承担起稳定金融系统的职能，以备在出现不测事件时能够从容应对。 第三，政策性金融与商业性金融互为补充的状况在短期内还不会改变。前者需要利用商业性金融的业务网络，后者需要政策性金融机构的导向。中国经济社会不稳定因素较多，因此在较长时期内还需要政策性金融与商业性金融共生并存。 2不同历史时期对政策性金融的需求也不同，需要根据形势变化适时调整经营重点和范围。随着经济增长和市场环境的变化，如韩国政策性金融机构普遍都经历过数次调整。通过调整业务结构和经营体制，提高了政策性银行的适应性和经营能力，改进了其金融服务。这种调整对我国政策性金融机构也非常必要。 3政策性银行在产权结构、经营方式方面可采用多种形式，不必强求一致。随着市场经济体制走向成熟，一些国家政策性金融机构的股权结构由单 一政府股东转向多元化。经验表明，政策性银行也可有多种经营模式。究竟采用哪种模式，应根据一定时期内经济发展的客观需要和政策性金融机构自然的发展水平而定。 一方面，政策性金融机构的经营自主性普遍提高，政府仅对粗线条的年度经营计划进行审查，具体融资项目完全由政策性金融机构自主决策；另一方面政府也很注意避免在市场竞争中出现利用政府资源的不公平行为，通过制度设计使政策性金融机构的政策性业务和商业性业务相隔离，使政策性金融机构业务透明化。浅谈我国政策性银行改革思考论文关键词政策性银行；商业化改革论文提要2008年12月16日国家开发银行股份有限公司在北京正式揭牌成立标志着我国政策性银行的商业化改革在金融业正式展开本文通过对我国政策性银行的发展现状及存在问题进行分析可以看出政策性银行的改革对于我国经济发展有着不可估量的作用一、我国政策性银行发展现状政策性银行是由政府创立或担保以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构我国1994年成立政策性银行以来按照国家产业政策和区域经济发展政策加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持为我国经济发展做出了重大贡献最初设立三家政策性银行主要源于以下几方面的原因首先为了弥补市场资源配置不足20世纪九十年代初我国市场经济刚起步经济结构不合理问题一直困扰着经济发展房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资成为制约经济发展的“瓶颈”同时投资效益低下使金融体系孕育着极大的金融风险其次为解决收购资金“打白条”需要1994年以前我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法地方财政和购销企业资金经常出现缺口给农民“打白条”现象严重直接侵害了农民利益引起了国务院领导的高度重视最后为专业银行商业化经营需要专业银行既按国家要求办理政策性贷款又按利润最大化原则开展商业性业务；另一方面专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损为解决上述问题确保央行调控基础货币主动权1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行1998年以来三家政策性银行每年近3000亿元的信贷投入成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%二、我国政策性银行的制度缺陷1、缺乏相关法律制度保障业务运营我国政策性银行至今没有单独的立法成立时国务院的批复文件也没有根据发展条件的变化而修订成为政策性银行业务进一步发展的瓶颈而国外政策性银行一般是先立法再依法设立并经营金融制度通过立法确定并根据情况变化及时修订和补充如日本开发银行法、韩国产业银行法等2、国家信用和担保内容缺失开发银行属于政府独资经营的政策性银行享有准财政资信等级这是开发银行运营的基础但我国政策性银行的国家信用缺乏实质性内容在资本金补充、财政补贴、税收政策等主要方面的支持有限与国际上规范的政策性银行相比存在较大差距3、资本金及充足率不足我国政策性银行目前尚未形成资本金补充机制资本充足率有下降趋势而国外政策性银行除了实收资本外还注重增加资本准备资本充足率与政府给予的国家信用支持相匹配通常高于一般商业银行4、银行功能不完善管理手段不到位近年来国外开发性银行正由专业银行向综合银行转变在传统银行业务基础上开拓资本市场业务而我国开发银行的业务范围过于狭窄主要资产业务仍为单纯贷款业务缺少国外同业所从事的债券、股本投资以及担保等创新业务难以运用市场化、商业化手段实现政策性目标随着金融体制改革的推进和市场开发程度的深入将难以满足客户日趋多样化的需求难以适应市场要求5、缺乏健全的风险管理体系国外政策性银行主要通过构筑政策支持体系建立风险管理体系保证贷款回收和防范化解风险其核心是建立可靠的担保体系优先清偿债务以及资产证券化等而我国政策性银行这方面的支持和手段较少运营中有较大的风险因此提高信贷决策质量建立和改进信贷风险管理是政策性银行发展的迫切需要三、政策性银行商业化改革的必要性回顾历史我们在1994年建立三家政策性银行时基本思路是模仿日本模式即以政府补贴和非盈利为目标该模式此后逐渐陷入困境进入21世纪改革政策性银行的呼声日渐高涨而国家开发银行也通过有效引入商业化运行模式成为三家政策性银行中最成功的典范政策性金融与商业性金融的分离曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破随着金融问题逐渐成为决定中国经济增长和社会进步的重要环节金融体系中各个层面的制度优化问题再次摆到了我们面前其中对于政策性金融在中国金融发展中的重新定位也成为推进金融改革与提高金融效率的重要突破点改革开放多以来我国经济持续高速发展人民的生活水平不断提高基础设施建设不断完善政策性银行商业化改革是进一步促进开发性金融的必然选择开发性金融是适应制度落后和市场失灵为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式在国际上已有百年历史从各国的实践看开发性金融通常为政府所拥有赋权经营具有国家信用用建设制度和开发市场的方法实现政府的发展目标承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务开发性金融对经济增长产生作用的主要渠道是投资资源的有效使用促进生产效率的提高完成的途径是通过较高水平的金融发展与金融深化政策性银行的商业化改革是维护我国金融安全的必然选择并且在另一方面能为我国经济的发展起到一定的贡献作用随着改革开放的进一步深化和全球化的进一步发展金融业全球化的竞争时代将不可避免的到来我国的政策性银行如何在与国外优秀商业银行的竞争中保持自身的优势为我国的经济发展提供金融支持是政策性银行在未来发展中迫切需要解决的问题通过商业化改革后依靠自身的优势和不断发展的中国市场逐步发展自身的核心竞争力维护国家的金融安全并为“走出去”的中国企业提供优质的金融支持通过分析在当今金融体系发展及改革的形式下为了尽可能地满足经济发展的需要鉴于我国政策性银行所存在的种种弊端对政策性银行进行商业化改革势在必行国家开发银行的商业化改造为其他政策性银行今后的改革与发展奠定了基础为了更好地实现政策性银行的改制我们应该以国家宏观经济政策和产业政策为依据通过规范化改革将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构参考文献1金融时报.增强紧迫感责任感努力把金融改革发展推向新阶段.2上海证券报.政策性银行改革有望取得实质性进展.3浙商网.政策性银行改制国开行先行.政策性银行改革与转型国际研讨会实录2006年04月28日17:04今天上午，由"中国金融学会"举办的政策性银行改革与转型国际研讨会在京举行。此次会议的主要内容为落实国务院关于加快推进政策性银行改革的有关指示精神，吸收国外政策性金融机构改革与转型的理论观点与实践经验，配合我国政策性银行改革，扩大对政策性银行改革措施的宣传和影响。    中国人民银行行长、中国金融学会会长周小川做了开幕主旨演讲。国内外多家金融机构的专家、学者参加了此次会议：国家开发银行行长陈元，中国银监会主席助理王兆星，财政部金融司副司长胡学好，中国农业发展银行副行长刘梅生，中国进出口银行第一副行长苏中等在会议上做了主题发言。    人民网对此次会议进行了全程直播，下面将会议实录编辑、整理，以飨读者：主持人易纲:政策性银行改革与转型国际研讨会现在开始。我是中国人民银行的易纲。首先我非常荣幸地代表中国金融学会向出席本次讨论会的嘉宾表示热烈的欢迎。  09:07 主持人易纲:出席我们这次会议的嘉宾有：中国人民银行行长、中国金融学会会长周小川先生，国家开发银行行长陈元先生，中国银监会主席助理王兆星先生，财政部金融司副司长胡学好先生，中国农业发展银行副行长刘梅生先生，中国进出口银行第一副行长苏中先生。  09:11 主持人易纲:还有来自国际金融机构的嘉宾，有世界银行中国局的局长David Dollar先生、有国际货币组织驻中国首席代表Ray Brooks先生，还有来自其他国家的嘉宾，今天出席会议的还有我国学术机构的专家，三家政策性银行的有关人员，商业银行的代表，和各省金融学会的代表。  09:13 主持人易纲:首先我非常荣幸地请第一位主讲嘉宾，中国人民银行行长，中国金融学会会长周小川先生做主旨讲演。大家欢迎。  09:13 周小川:谢谢易纲先生。各位代表，女士们、先生，早上好。我今天非常高兴参加中国金融学会主办的政策性银行改革与转型国际研讨会。首先我代表中国人民银行欢迎参加本次会议的世界银行、国际货币基金组织、亚洲银行等国际组织，以及日本、韩国、新加坡等国开发银行和有关部门的嘉宾。我也代表中国金融协会对大家代表欢迎，同时欢迎国内各政府部门、相关机构的专家共同探讨政策性银行改革的问题，这次研讨会也是在政策性银行发展改革的一个关键时刻举行，有十分重要的理论和现实意义。中国的国务院领导从去年开始非常重视这项工作，就把政策性银行改革发展的方向作为去年的政策研究的一项重点工作，布置给了金融界和其他有关部门进行研究。  09:16 周小川:今年，在政府的工作计划和政府工作报告中，都明确地提出了这是当前的一项重要任务。因此，我们在这个时候能召开这样的会议是非常重要的，我预祝大会能够取得圆满成功。  09:16 周小川:下面，我也代表我个人就这个题目发表几点意见，抛砖引玉，相信我们的研讨会能够在这个问题上取得成果。我可能说的话都是一些比较老的话，我想首先还是要回顾一下所谓政策性银行产生的历史。  09:17 周小川:大家都清楚，1993年，中共中央十四届三中全会，为中国建设社会主义市场经济提出了50条建议，其中在金融的建议中明确提出了要建立政策性银行，而建立政策性银行，一方面是为我国经济服务，为我国经济改革转轨服务，同时更重要的一方面是能够使当时的四大专业银行确实能够摆脱政策性贷款的业务，确实转向商业性银行。  09:18 周小川:当然这个转轨实际上也是要花很长时间的，过去的四大专业银行常年来很多贷款都是混合型的，都是半商业性、半政策性，我们今天终于看到了经过十多年的努力，其中也有一个因素就是亚洲金融风波的冲击，使我们中国在区分商业性业务和政策性业务的进程方面也得到了加快，我们从中吸收了很多教训，我们自己也体会到，那时候商业银行不良贷款比例比较高，经过这么多年的努力，商业银行逐渐走向成功的道路。  09:19 周小川:应该说，我们成立三家政策性银行，把业务区分开来，分别来满足国民经济和政府的需要，在这点上应该说已经取得了重要的成绩。开发性银行不仅对国民经济作出了贡献，同时对我们整个金融界的改革功能的区分和清晰化也是作出了重大贡献。  09:19 周小川:从银行家的行为上来看，我们也确实在这么多年中观察到了很多历史的经验教训，如果一家银行政策性业务和商业性业务是混合的，可能对银行的各层负责人是最舒服的事情，因为事情办的好可以是商业性的，赚了钱机构也都有份，事情办的不好推给政府，说是政策性的。所以，我现在回想起来也是觉得很有意思，政府在改革转轨过程中出现了财政相当薄弱的局面，我们国家的财政收入在很长一段时间徘徊在10%上下，或者是10%稍微多一点，政府有很多事情想办但都办不到，所以政府也希望如果对商业银行有一点指挥权，这样似乎对国民经济办一些事情会是很方便。  09:20 周小川:但实际的结果是，可能最高领导说花一万块钱办某件事情，到了行长就可以用类似的旗号花十万块钱，到了分行行长就可能花100万，到了支行行长可能就花1000万，最后加起来是一个很大的数，最后说起来都是最高领导指导下的政策性贷款。实际上可以说，在亚洲金融风波期间所体会到的一个很大的困难就是产生了那么大比例的不良贷款，这些不良贷款要剥离，剥离过程中要区分责任。其中有一部分是可以区分开的，有些确实是商业性的责任，但中间有相当大一部分说不清楚，就是半政策性、半商业性，有的是五成对五成，有的是九成商业性、一成是政策性。但是，责任也不好追究。  09:22 周小川:我们认为，从观察银行业务的行为来讲，我们为这件事情吃了很大的亏，对这点我们必须有一个清醒的认识。  09:22 周小川:下面我再讲一下中国实现市场经济的步伐。在党中央、国务院的领导下，在改革开放巨大的决心之下，同时也离不开整个国际经济的环境，包括世界银行和国际货币基金组织、周小川:我们成立的三家政策性银行是否面临着新的挑战、新的任务、新的转型。应该说社会主义市场经济基本框架的建立取得的成绩大家可以从宏观经济角度来讲，可以看的很清楚，现在是越来越依靠经济手段的调控，而不再是行政的、计划指令的方式。也包括我们人民银行，昨天我们根据经济发展的情况也对贷款基准利率做了微调，微观经济方面的发展更加明显，就是说我们出现了大量的微观方面的改革，而且国家逐渐在十四届三中全会到现在十几年中，确定了公司主要是要以股份制形式的公司为主要模式。国内出现了一千多家的上市公司，有很多更大型、骨干的企业同时也是国际上海外上市的公司，因此，不论是在财务纪律上，在会计标准上，在公司治理准则上都在不断向国际靠拢。同时，也在结合中国自己的特色有所发展。  09:24 周小川:各种市场的发展也是非常突出的，首先发展最快的还是商品市场；其次是服务市场；现在金融市场发展速度也很快，资本市场发展也很快。这些发展意味着什么呢？过去所谓一个政策性业务，很重要的东西是在价格扭曲的条件下对价差有补贴。因为价格不对，所以要补贴，要改那个价格，可能当时经济承受不了，所以改不了，对某些产品需要补贴，某些群体需要补贴，某些行业需要补贴。在社会主义市场经济取得不断进展，而且社会主义市场经济基本框架已经初步建成的情况下，我们这方面的需求就越来越少了。真正的需要给予非常明确的、有份量的补贴的领域越来越缩小。  09:26 周小川:另外一个相应的情况就是财政情况的不断改善。政策性银行干得有些事情，我们通过国际比较知道，其实财政也可以干，或者如果财政实力实在不够，也可以通过政策性银行干，但不应该由商业性机构来干，有一部分这样的工作。这个工作确实是和财政收入占GDP的比重有关系的，在我们财政占GDP比重太低的时候，确实有些事情想干，又没有钱，这时候我们借助了政策性银行来做。  09:27 周小川:财政在1994年进行税改以后，开始逐渐慢慢走出低谷，出现了每年财政收入可以增长大概一千亿左右的良好局面，到最近几年，出现了有一些喜出望外的情况，财政收入一年能增收5千亿左右。当然，我们不应该满足，我们和发展中国家平均水平比，中国的财政收入，加上一些特殊基金，相比之下仍旧是相对薄弱的，所以我们还有很多事情没有办好。  09:29 周小川:因此，从一个社会来讲，总是会有一些社会事务，一些并不是完全按照市场、按照经济利益就能办好的事情，这些事情有列举出来也有很多。比如说像教育、医疗、贫困学生的贷款、在国际关系中对重债穷国、对发展中国家的一种相互关系，等等方面的需求也还是有的。  09:30 周小川:但我们必须看到，在量上已经出现了非常大的变化，这个量已经跟以前完全不一样了。比如说拿我们的进出口银行来看，进出口银行过去在出口机电产品的时候需要给予补贴，为什么呢？第一，出口机电产品的原材料贵，生产环节中过去实行产品税，重复征税，所以机电产品的税很高。那时候竞争力也不行，科技水平也低，所以机电产品出口需要补贴；第二，成套设备的出口也需要补贴，成套设备因为我们能力也比较弱，质量也可能不太高，对外出口的一些发展中国家愿意买中国成套设备的国家购买力也相对比较弱一些，所以成套设备也需要补贴。第三，很多劳务工程，包括在外面建筑的公路、铁路等等这些工程需要补贴。当然，还有一部分穷国，因为对方穷的缘故所以需要给予补贴。  09:30 周小川:我们现在从进出口银行介绍这方面的情况来看，情况已经发生了很大的变化。就是说我们机电产品出口的竞争力已经很强了，已经没有必要再补贴了。成套设备出口能力也很强了，我们出口的电厂、水泥厂等等这些成套设备用不着补贴了。稍微有点问题的是造船，这个行业周期性太强，曾经过去几年船价非常低，那时候定的合同很吃亏，所以可能还希望有一点补贴。  09:31 周小川:最近，就是一个好的周期，整个船业市场非常好，造船定的价格也很好，所以也用不着补贴。绝大多数劳务输出也用不着有什么补贴，因此既然商务上能够做得好，那可能运用商业性原则反而是更好，会把事情做的更好，更有效益。剩下的有一部分有补贴的，当然也可能是针对机电产品、成套设备、劳务的，本质上并不是因为竞争力不够，而实际上是对于某些贫穷的发展中国家，或者是重债穷国的外交性的，或者说是友好国家关系之间的支援。这种支援可以明确界定为它就是干这种事的，而不是因为产品竞争能力方面所需要的政策性支持。  09:32 周小川:我举这样的例子是为了说明，由于市场经济进展的程度，中国外向型经济进展的程度，我们慢慢变得跟1993年十四届三中全会确立的成立政策性银行和政策性银行所主要承担的目标和任务都在发生变化，而且这个变化是比较重大的，是比较有实质性的。  09:32 周小川:因此，政策性银行现在需要进一步考虑自己的发展方向，同时也面临着像其他金融机构一样的，需要加强财务约束，需要避免在财务上有一些脚踩两只船的现象。另外，从商业银行角度来讲，也在提出政策性银行已经大量在竞争性领域，你干的活儿实在上和很多商业银行处于竞争关系。我个人看，处于竞争关系也没有什么不对的地方，因为表明我们正好是市场经济发展，发展到那个阶段了，过去的政策性现在既然变得不需要补贴了，自然它也就变成商业性业务了。所以，变型的问题是新的发展、新的挑战和转型的问题。  09:34 周小川:可能有些商业银行会说极端的话，既然是这样的话，有一些政策性银行干脆关闭到或者合并就行了，但我觉得这不是处理问题的一个好的方式，因为我们在这么多年的时间中培养了队伍、培养了人才，在有些方面有很好的特长，但是既然大家有这么多议论，需要把诸如定位、发展、政策界限等等这样的问题逐渐搞清楚。应该说，政策性银行在随着改革转轨的进展过程中做了大量的探索，不断发掘做各种新型业务的可能性，同时也有很多业务确实做得很好。  09:36 周小川:今天早晨拿到国家开发银行和中国人民大学联合课题组开发性金融论纲，很厚的一本书，我准备回去好好看一看、好好学习。这说明大家做了很多研究和探索，中间做了很多的工作。但是，既然是探索性工作，既然是新的局面、新的环境，而且是不断变化的环境，因此也难免我们所做的事情会有褒有贬，有人会说你做的好，有人说做的不好，有人不该做，有人说瞎胡闹，什么样的说法都有，这也是不奇怪的。  09:36 周小川:我感觉，除了在国内我们仍旧需要进一步探索在哪些方面发挥作用以外，一个新的周小川:当然，有的东西因为我们科技水平差得比较远，实际上最后也没有做到那样，但当时的计划思想确实是这样的。另外，也有一个看法，中国是非常大的国家，十几亿的大国，我们中国有什么东西自己生产，生产完市场大，我也不会过剩，我们不会像小国，小国有一个专长，去生产它，可是刚生产没几天，生产的产品就超过了本国市场的容量，就必须出口，小国就必须跟国际经济联系。中国是个十几亿人的大国，有那么大的市场，所以大家可以想像，我们发展的这几项工业都不会过剩的，很快没几年就发现，根本不是这样的情况。实际上我们现在生产的东西，我们要不面向国际市场，不融入国际经济，其实是根本不可能的。我们现在有很多产业，一数起来70%、80%的产品全是出口的，只有20%、30%是供国内市场的，这个行业要点起来会有很多的。因此，生产的行业必然是专业化，而且同时要体现国际经济的比较优势。  09: