农村养老保险的困境与出路分析.doc

我国农村养老保险面临的困境及出路分析 摘要：随着我国经济体制改革的不断深入、农村产业结构的调整、农业生产的专业化、社会化、市场化趋势使劳动者生产经营风险增大；加之家庭的小型化、人口的老龄化使家庭养老功能弱化。原有的以家庭保障为主的农村养老保障体制已不能适应当前农村经济发展和社会进步的需要。如何建立一个符合我国当前农村实际的养老保险体制已成为迫在眉睫的问题。本文将从我国农民现阶段生产、生活特点、制度状况、社会发展状况等方面分析我国农村养老保险面临的困境，并对其发展思路提出自己的见解。关键词：农村养老保险 制度缺陷 政府参与 随着我国经济发展以及家庭结构、人口结构的变化，农村养老保险中存在问题日渐突出。但是要在短时间内建立起一套完全适合中国现状的养老保险制度似乎不太现实，因为我国仍存在诸多的制约因素。一、 我国农村现状分析。 我国长期以来形成了以家庭养老为主、社会养老为辅的养老保险制度。目前,农村的家庭养老原有的社会经济基础已大大削弱,家庭养老功能急剧弱化,很难再维系农村未来所面临的养老需要,主要体现在:农村家庭养老的思想基础发生了转变。农民、尤其是青年农民,受周边环境的影响,其利益观、价值观均发生了很大变化;现代社会的家庭观和老年价值观一步步地替换着传统的家庭观和老年价值观;日益发达的市场经济条件下,商品、货币观念以及价值规律对传统的伦理道德的冲击日趋强烈;农民已走出了“养儿防老”的思维怪圈,迫切要求享受与城镇居民同样的社会保障制度,这些都在很大程度上动摇了家庭养老保障制度。农村家庭规模的逐步小型化使农村家庭养老的照料源越来越缺乏。据有关人口普查资料,1990年农村家庭户平均人口为4.18人,到1995年降低到3.70人,再到2000年降低到3.44人,农村家庭规模小型化的趋势越来越明显,这就使得农村家庭养老越来越缺乏充分的照料源。非农化及农村劳动力转移使农村家庭养老缺乏应有的凝聚力。我国农村产业结构已由原来的单一农业向农、工、商多元化发展,农民的家庭收入不再单靠传统农业,非农产业的收入在农民家庭中已占有较大的份额,相当部分的农民家庭,父母在家种田务农,子女出外搞副业或打工,而且子女在经济上有较强的独立性,父母失去了全部掌管家庭经济的权力,也就失去了相应的地位,使农村家庭养老缺乏凝聚力;同时,农村劳动力转移带来了农村老年人与子女生活上的分离,这种分离若时间越长,父母与子女的感情纽带会变得松驰,由此带来的是子女尊老敬老传统的下降。农村人口老龄化进程的加快给家庭带来沉重负担,农村家庭养老难以达到未来老年农民的需求。第5次全国人口普查有关数据显示,我国65岁及以上人口的比重为6.96%,比1990年上升了1.39个百分点;按照人口老龄化的国际衡量标准,65周岁及以上人口占总人口的比重达到7%就进入老龄社会,我国离这个标准已非常靠近了。随着我国人口老龄化进程逐步加快,农村老年人口数量十分庞大,加上农村养老保险既面临农村原有老年人的养老问题(即存量问题),又面临新增老年人的养老问题(即增量问题);同时,由于实行控制人口过度增长的基本国策,农村地区也将会形成“421”的家庭结构,一对夫妇要供养四个老人,在农民收入水平低下的情况下,即使子女有赡养的精力和时间,农村家庭养老也难以满足老年人的养老需求。二、养老保险制度本身存在的问题 （一）、现行的农村社会养老保险制度不能有效地解决农村养老问题按 年民政部制定的农村社会养老保险基本方案的规定：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已解决温饱，基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作” 。我国目前开展农村养老保险的大多是较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是较富裕的农村居民，大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫。而按现行办法，这些地区和居民都无条件参加养老保险，这显然与我国实行农村养老保险的初衷相背离。另一方面，与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人帐户相结合的模式不同，目前我国执行的农村养老保险制度，个人帐户的基金主要由个人供款构成，年老后领取的养老金的多少基本取决于个人帐户的基金积累状况，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，社会成员间的互动互济功能十分有限。因此，现行的农村养老保险基金不具备统筹共济性质。（二） 资金筹集方式的弊端。 我国各地农村实践基本遵循了试行方案中有关资金筹集模式的原则性规定,即:“资金筹集坚持个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。这个原则虽然具有一定的现实合理性,但必竟考虑得较片面,且没有建立起相应的机制,导致执行中的困难。实践中,一方面个人缴费为主实际成为个人的完全责任, 由于收入水平低、社会保障意识不强及缺乏相应的资金引导,导致农民投保率低下。另一方面，由于经济收入的影响，参加养老保险的人大部分是收入较高的居民,他们即使不参加养老保险,今后的养老问题也比较容易解决。然而最需要养老保险的低收入和贫困农民则不能从养老保险中受惠。而且在许多地区,干部和群众在享受集体补贴方面的差距过大,干部补得多,群众补得少或不补,加剧了原来就存在的农村不公平。社会保险的目标之一是减少贫困,减少收入不平等和地位不平等,显然这种“保富不保贫”的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的,不符合建立农村社会养老保险制度的初衷。（三）、现行的农村社会养老保险覆盖面小,而且覆盖不平衡虽然农村的社会养老保险工作取得了一定进展,但是其覆盖面还是非常狭窄的。而且大部分乡镇企业和私有企业,以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业,对农村劳动者的社会保障基本上是空白的。二十世纪八十年代以来,乡镇企业异军突起,成为中国市场经济发展的重要力量和中国经济的重要组成部分,而且在没有政府投入的条件下,吸收了大量的农村剩余劳动力。根据不完全统计,19781997年,向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力约2.2亿。由于乡镇企业职工绝大部分是农村剩余劳动力,他们的身份既是职工又是农民,非农收入在他们的总收入中所占的比重大幅度上升,而农业收入越来越少。他们与土地保持着若即若离的联系,他们保有土地的主要原因是他们对未来,或者说是对所在企业或乡镇企业的未来没有把握,担心企业倒闭后又丧失了生活来源,因此他们仍把“回到田间”作为退路,土地是他们的最后一层保障。这不利于土地的流转和规模化经营,对农业现代化的发展非常不利;而且由于乡镇企业职工的思想不稳定,不能全心地投入到乡镇企业的发展中去,这对乡镇企业的发展也是极为不利的。（四）、现行的农村社会养老保险的保障水平低,不能保障参保者的基本生活保障参保者的基本生活水平是社会保险的一个基本功能。农村社会养老保险的保障水平也应该保障参保农民丧失劳动能力(或60岁以后)的基本生活。但是在农村社会养老保险当中,由于农民投保档次较低和投保时间较短,养老金标准极低。按1998年全国历年(1986年以来)累计8000多万农村居民投保的150.4亿元养老金计算,人均也只有180元左右。中国社科院农村社会保障研究课题组在2000年的研究也表明:自上世纪90年代初,我国开展农村养老保险以来,到1999年底,全国有8000多万人参加了农村社会养老保险,累计收入保险基金184亿元,1998年向59.8万参保人发放了养老金,人均42元。按此计算,月均养老金仅为3.5元,很显然难以保证其基本生活。另外,由于目前农村养老保险规定投保对象为20岁-60岁农村居民,如果一次性保费100元,对现在20岁的人来说,到60岁开始领保险金时,每月能拿到104元;对于现在40岁的人来说,每月只拿到11元;对于59岁的人来说,60岁时每月拿不到1元钱。因此,现行制度只能使“未来老年人”或现在的年轻人受益,而现实的老人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。（五）现行农村养老保险基金保值、增值困难,且基金流失严重按基本方案的规定,养老保险基金的保值、增值办法,主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行,不能直接用于投资。”与城镇企业职工基本养老保险制度所面临的困境一样,甚至由于农村养老保险实行完全积累制,问题更加严重,即按现行政策规定的资金运营手段根本无法保证养老基金的保值。特别是考虑到银行利率不断下调的现状,保值、增值的压力进一步加大。另外,农村的社会保障基金管理缺乏法律保障,不仅难以保证保值、增值,而且各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生,有的将社会保障基金借给企业周转使用,有的用来搞投资、炒股票,更有甚者利用职权贪污挥霍,致使农民的“保命钱”大量流失,严重影响了基金的正常运转。一项在江苏省的调查表明,调查涉及的7个城市,已经流失的资金,占基金总额的35%,基金流失有地方政府挪用,养老保险机构挪用,违规投资和违规使用等。基金流失的另一种表现是管理费用,一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30%以上。针对目前我国农村养老保险中存在的问题，笔者认为应从以下几个方面着手解决日益严峻的农村养老问题。一、 加强宣传力度，增强农民投保意识。 增强农民投保意识，是实行养老保险的前提条件。大部分农村信息闭塞，观念落后，因此应将养老保险的优点进行大力宣传，推广农村保障体系，使他们逐渐摒弃“养儿防老”的陈旧观念，认同养老的形式多样化和社会化，增强他们的社会养老保险意识，逐渐消除他们对社会养老保险所持的观望、怀疑、不信任的态度，以增强社会养老对广大农民的吸引力，只有这样才有可能提高农民的投保率。二、 大力发展农村经济。一般认为,建立农民社会养老保险必须具备一定的社会经济条件:(1)农村劳动力结构份额在20%以下,农业在国民生产总值中的份额在15%左右;(2)在老龄人口高峰期,农业人口在全国总人口中所占比例下降到50%以下(3)工业水平处于以工养老阶段,经济水平较高,人均2000美元以上。由此可见,即使农民发现了社会养老保险的潜在利润,但目前中国经济条件不具备，也无法实现普及农村养老保险的目的。所以要在大力发展农村经济的基础上,采取渐进式的制度变迁,逐步扩大社会养老保险对农民的供给水平,进而在质和量上与城市居民相等,而不是目前的差距越来越大。三、根据居民的实际承受能力确定资金筹集比例。由于我国经济发展地区性差异较大，因此应根据不同地区的实际经济发展水平以及居民的实际承受能力来确定资金筹集比例。如经济发展水平较高，居民完全有能力承担建立储蓄账户所需的资金，那么可继续实行以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的筹集模式；而对于经济发展落后，居民无力承担个人交纳的资金的地区，国家在给予政策扶持的同时还应该给予财力上的扶持。国家资金扶持的比例应根据当地的实际水平来确定，经济发展水平越低，国家承担的比例应越高。只有这样才能真正达到实行养老保险的目的。四、.理顺农村社会养老保险管理体制,搞好农村养老基金的管理我国最初的农村社会养老保险管理由民政部负责,1998年国务院设置了劳动和社会保障部,农村社会养老保险管理工作由民政部转交给劳动和社会保障部统一管理。但目前农村社会养老保险的主要业务工作由县级及县以下的机构承担,既负责养老金的收取、核算、发放,又负责基金的运营经管。由于管理水平低,保险基金的保值能力和实际保险能力都很差,部分地区还存在政府部门乃至个人挤占、挪用、甚至贪污挥霍农村养老金的情况,还有的成为乡村干部给农民加重负担的借口。因此,要建立与社会主义市场经济相适应的并易于广大农民所接受的农村社会养老保险管理体制,实行政、事、财分开,做到内部监督、审计部门监督和社会监督相结合;中央、省、地(市)三级政府主管部门负责政策制定、建章立法、组织推动和行使监督,县、乡两级负责保费的收缴、个人账户管理、养老金发放等具体事宜;中央、省两级设立专门的基金管理机构,承担基金管理人的职能,从而保证农村养老金的保值增值。可将养老基金分为两类:近几年要支付的费用,购买国债、国库券或定期储蓄;未来支付的,可由国家按优惠保护原则用于大的项目和国家主导产业投资,以追求较高的回报。五、 加大政府的参与。在讲究效率的市场经济条件下,市场机制不可能使公共物品的生产达到社会所需要的最佳水平,且养老保险在消费中既无争夺性,又无排他性,这个特征使市场失效成为必然。政府介入社会职位领域的首要基本目标是进行收入再分配,追求社会公平,以维持社会可以接受的收入分配差距。对于生产力水平相对落后,收入不高相对贫穷的农民来说,他们更需要社会的帮助,需要国家的关心。农民虽有土地,但仅仅拥有土地的承包经营权,无所有权。农民生病或年老后最需要钱的时候却不能变卖土地以供所需。并且几十年的农业集体化和公社化体制导致农民一生的积蓄非常有限,大多数老年农民没有足够的积蓄来养老,他们几乎是两手空空进入老年的。而且对农民的不公平待遇达到某个极限之后,严重的社会冲突就可能发生。故政府应遵循“对所有的人不偏不倚”的无歧视原则,在养老资源稀缺的情况下,使资源的利用达到最大化。由于私人提供养老保险的成本高,且由于无法避免逆向选择的矛盾,国家可以比竞争组织以低得多的费用提供养老服务,节约社会成本。在财力上,随着经济的发展和财政资金的增加,国家应从财政或税收中专门拿出一块用作农村养老保障基金,财政必须成为农村社会养老保险基金的最终调节者,使农民也能分享经济增长带来的利益。政府还要加大对农村养老保障的政策和法律等制度的投入。如对农村养老保障项目和机构进行宏观调控,完善有关养老保障的金融管理体制,加大法制配套建设和保障力度等。这些立法和法律是为适应由于农民的经济价值的提高而导致的制度压力与限制做出的滞后调整。同时还要加大扶持力度,在政策上要适度倾斜,如对基金运营中的减免税待遇。社会养老这一新制度对农民的潜在利益,也符合农业支援工业,工业发展后又反哺农业这样一个经济发展规律。六、 广开社会保障的筹资渠道,为社会养老保险提供充足的资金。充足的社保资金既是社会保障制度运行的基本条件,也是一国社会保障体系构建的核心环节,作为社会保障的重要组成部分的社会养老保险更是这样。目前，从总体来看,社会养老保险资金非常紧缺,远远不能满足社会养老保险的需要,因此必须开辟社会保障的筹资渠道。具体从下面两方面去做工作:加强财政支出结构调整力度,逐步提高对社会养老保险基金的拨款。社会保障必须得到政府的大力支持,财政必须成为社会保障基金不足的最终调节者,这是成为社会保障制度完善与否的关键。资料显示,1991年,瑞典、英国、加拿大、美国的社会保障总支出中,中央财政支出的比重分别占到56.4%、31.8%、36.4%、28.7%;1994年欧盟国家社会保障资金来源有36%来自国家财政;而我国2000年,即使在中央大幅度增加社会保障支出的前提下,这一比重还只有4.5%,明显偏低。因此,必须加大财政支出管理方面的改革,压缩一部分事业支出,紧缩行政管理费用,以逐步提高社会保障支出在财政支出中的比重,从而增加农村社会养老保险的投入。开征社会保障税,尽快建立起以税收收入为主要来源的社会保障筹资机制。目前我国社会保障资金的筹措主要是采用缴费的方式,这造成社会保障涵盖面过窄、筹资方式的约束力较差、征收成本过高的弊端,这种筹资方式越来越不适应经济发展的需要,也不利社会保障工作进一步发展。为此,借鉴发达国家的成功经验,开征社会保障税,以法律的形式规范社会保障筹资方式,这是我国社会保障开辟筹资渠道的必然选择。社会保障税以法律的形式设立,增强了筹资的刚性,扩大了社会保障的覆盖面,提高了社会保障抗风险能力,还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担。从而使社会养老保险资金有稳定可靠的来源。 七、 加强农村养老保险的立法工作。加强对农村养老保障的立法，是建立农村养老保险制度的一个不容忽视的重要因素。针对家庭养老保险方式存在的缺乏稳定性和规范性的弊端，建立相应的法律制度是相当必要的。法律具有稳定性、规范性和强制性，对农民面临的一些养老问题能做到有法可依，给以妥善解决；同时对农村养老保险的法制建设，完善农村养老保险制度起着关键的作用。虽然解决农村养老保险问题困难重重，但只要根据我国的国情与现状，实施相应的措施，仍是可行的。其中发展农村经济，增加农民收入是突破瓶颈的前提；针对我国农村的现状制定和实施相应的农村养老保险制度是突破瓶颈的关键所在。参考文献：1、社会保障学理念、制度、实践与思辨 郑功成2、社会保障概论 张思铎 涅海红 赵文龙3、制度变迁中的农村养老保险:问题与对策 黄小莉 沙洋师范高等专科学校学报 2004年第6期4、当前农村养老保险制度的改革 吴云勇,杜澎城 辽宁财专学报2001年第4期5、农村养老保险:一种方案的设计和论证 陈颐 中国学术期刊全文数据库6、农村养老保险必须由家庭养老向社会养老过渡 康松、康涛 华中农业大学学报（社会科学版）总44期7、建立农村社会养老保险的困境与出路 樊天霞、徐鼎亚 上海经济研究 2004年第四期8、对建立和完善农村养老保险制度的思考吴妙琢、郭小燕 北京市计划劳动管理干部学院学报 2003年第11卷第4期9、中国农村养老保险问题与对策 张红鑫 武汉科技学院学报 2002年第15卷第2期10、论农村养老保险制度的现状、存在问题及对策研究 张亚梅 云南财贸学院学报 2002年第16卷第4期11、我国农村养老保险体制改革若干问题的思考 殷 俊 政策研究 2002年