行政服务标准化论文.doc

标准化管理:提升行政服务绩效的系统化方法杜义国（国家行政学院领导人员考试测评研究中心）摘要：行政服务机构在我国的发展提升了政府为社会提供服务的能力。但目前不少行政服务机构运行效果不理想，重要原因是缺少系统化的内部管理和服务标准，难以稳步提升服务水平。在现有法律法规框架下和行政服务机构多年探索的基础上开展标准化管理已经具备了现实可行性。标准化管理有助于规范行政服务机构的工作内容、流程和监督方式，并通过修订和更新标准来推动行政服务机构绩效的不断改进。山东省新泰市等地的实践也证明行政服务机构实施标准化管理可以很好地推进服务型政府的建设，提升行政服务水平，并已经成为新的发展趋势。关键词：行政服务；标准化管理；绩效管理构建服务型政府是我国行政改革的主要目标。行政服务机构的实践，促进了我国服务型政府的建设,提高了行政服务效能。行政服务机构的标准化管理为进一步提升行政服务绩效提供了新的思路。一、行政服务机构的发展改革开放30年来，通过行政体制改革,推进政府职能转变和政府自身建设，政府为社会和公民提供公共服务的效能有了很大提升。行政服务机构伴随着行政审批制度改革和电子政务的应用，快速发展起来。浙江省金华市于1999年设立了我国第一家综合性的行政服务机构。到目前，全国大多数地市、县(区)都设立了行政服务机构，四川等12个省级政府也设立行政服务机构，商务部等中央部委也设立了类似机构。虽然名称不尽相同（“政务（审批）中心”、“行政服务中心”、“公共行政服务中心”、“便民服务中心”、“办事大厅”等），但其功能和实质大同小异。从全国来看，各级行政服务机构的设立有利于提高政府为社会服务的效率和质量，节约了行政成本1，为政府提供行政服务搭建了较好的平台。（一）有利于提高行政服务效率。行政服务中心通过实行“一站式”服务，实行集中受理、联合审批、限时办结、公开政策和审批程序，解决了传统审批中存在的程序复杂、效率低下等问题，提高了行政机关的办事效率和服务水平，方便了公民和社会组织。（二）有利于规范审批服务。中心集中审批，不仅将各部门的审批行为置于中心的监控之下，而且还便于将各部门的审批收费纳入到政府指定的银行账户，有效制止了审批乱收费和搭车收费的现象；行政相对人也可随时向行政服务机构管理层投诉不规范的审批行为，便于群众监督、监察监督、电子监控，过去难以控制的“暗箱操作”现象逐渐失去市场，不作为、乱作为的现象得到治理。（三）有利于发挥信息化优势。行政服务机构普遍实现了计算机联网。一些地方行政服务机构还与政府部门联网，实现了“同城信息，同步交换”，为网上审批奠定了基础。群众可以远程登录，了解政府部门的服务业务，激活了一些处于休眠状态的政府网站，推动了电了政务建设。一些地方利用行政服务机构的网络进行了网上监督行政审批的探索，用“电子眼”来监督审批机关和审批人员。（四）有利于降低行政成本。行政服务中心的运作模式，既降低了政府管理经济社会事务的成本，也降低了行政相对人的办事成本。行政服务机构的设立促进了政府由管制型向服务型转变，标志着政府在施政方式上有了深刻的变革，促进了政府的再造工程。二、行政服务机构发展中存在的问题和制约因素分析行政服务机构的发展取得了显著成效，但令人担忧的是，行政服务机构的建设和发展还存在不可忽视的问题，需要研究和破解。（一）行政服务机构存在的主要问题行政服务机构作为一个新生事物，其作用如何发挥，各级政府还处在探索之中，当前存在的问题主要表现如下2：1、行政服务机构在全国发展很不平衡。行政服务机构在有的地方发展不错，发挥了较好作用；而在有的地方，功能在萎缩，甚至一些部门撤出了在行政服务机构设立的服务窗口。2、行政服务机构的功能没有得到充分发挥。一些部门在窗口和部门都设审批权限，办一件事需要到两个地方；一些部门只把咨询、接件一类的非实质性工作放在窗口，公众办事常常还要到部门去。3、稳定性差。行政服务机构的服务内容随意性大，受到地方领导、甚至部门领导个人的主观意愿影响较大。服务窗口的设立与撤销以及服务窗口的服务内容主要取决于领导的态度。服务提供部门乃至窗口人员的业务素质和工作态度对窗口服务水平的影响也比较大。此外，政出多门、重复审批、行政效率不高的现象还不同程度地存在。这些问题的存在表明，虽然行政服务机构在我国得到了快速发展，但仍然处于初级发展阶段。只有消除产生这些问题的不利因素，行政服务机构才能更好地为公众服务。（二）行政服务机构制约因素分析行政服务机构在我国发展的时间不长，机构的性质定位、管理模式、工作流程等诸多方面还在探索之中3，对行政服务的效果必然造成一定影响。具体有以下几个方面：1、法律地位不清晰。我国各地的行政服务机构有的属于政府办公厅的派出机构，有的属政府的直属机构，还有的是政府管理的事业单位。目前也没有专门的行政法规或规章对行政服务机构的性质与地位作明确界定，行政许可法并没有明确行政服务机构享有行政审批监督主体的法律资格。 2、职能定位不明确。尽管有些地方政府出台了有关行政服务机构的管理办法，将行政服务机构的功能界定为组织、协调、指导、监督各部门的行政审批行为，但并未明确界定行政服务机构与政府、窗口部门及监察部门之间权力与责任的边界。 3、运行机制和工作流程有待完善。一是管理体制缺陷。目前多数行政服务机构采用的是各职能部门集中办公的形式，入驻的窗口一方面受所在职能部门的领导和管理，同时接受服务机构的监督、指导和管理。二是联动机制并未真正建立。尽管各地都在探索并联审批的方式，但实际上真正实现并不多。部分行政服务机构的流程再造只是简单地减少了几张表格，并没有形成跨部门的联动机制，制约了行政服务机构的效能。三是信息化程度有待提高。行政服务机构在办公自动化、信息资源共享等方面还有待提高。各窗口与各部门之间以及上下级行政服务机构之间还未完全实现网上联动审批、信息资源共享及网上颁发许可证等。 4、对基层行政服务机构授权体系有待建立或者完善。我国行政服务机构的布局从纵向上来看有中央部委、省、市、区(县)、乡镇五级。由于没有完善的对基层行政服务机构的授权机制，不能实现服务重心的下移，导致多数服务项目申请人仍要到区(县)级以上的行政服务机构办理。这极大地制约了政务效能的发挥。5、工作人员管理不顺。服务中心工作人员的双重管理，导致大家找不到归属感，致使积极性受挫，服务质量受到影响。业务培训也不够规范，使得部分工作人员存在对政策解释不清，对业务不够熟练等问题。三、标准化管理是改善行政服务机构绩效状况的有效途径综观制约行政服务机构提升绩效水平的诸多因素和问题，与其提供服务的内容、程序、时限、质量、行为、方法、监督、评价等方面标准、规范的缺失有密切关系。因此，通过标准化的过程，从行政服务机构的职能定位、运行机制、业务流程、服务行为、人员素质等多方面进行系统化改进和提升，以标准体系和具体标准的形式把相关内容明确下来，并充分发挥信息化的优势，将在很大程度上改善行政服务机构的绩效状况，并促进行其可持续发展。（一）标准化管理的特点标准化在生产技术领域的应用较早，比如基础技术标准、方法标准、产品标准、工艺标准等。管理标准和工作标准也在社会生活中，尤其是企业管理中发挥着重要作用。1995年7月，原国家技术监督局发布了服务标准化工作指南 第1部分：总则（GB/T 15624.1）,把标准化管理引入到服务行业中，我国宾馆饭店、交通运输、贸易、金融等很多服务行业都陆续开展了标准化管理工作，取得了显著成效。标准的制定过程是普遍协商一致的过程。实施标准化的过程是选优汰劣和流程再造的过程。制定标准、形成标准体系的过程能很好地推动工作在一定范围内取得最佳秩序和最佳效果，这里的“秩序是指有规则、有条理、井然有序的状态”4。标准化的系统性和规范性为进一步推进电子政务提供了很好的基础和条件。标准化后的服务体系能够充分发挥信息化手段便捷、节约、准确、减少人为干扰、避免重复劳动、易于建立档案等优势，更好地提升行政服务质量。（二）公共服务开展标准化管理的可行性在传统观念中，公共部门的活动常常被认为难以标准化，“如波利特（Pollitt）将这种缺乏标准化的劳动密集型产出称为“人力处理器”（people processor）。由于公共部门具有劳动密集型的特征，因此，公共部门也存在着标准化程度低的问题，其产出的质量如何，通常也是难以识别的。 5但是，在特别强调公共责任的今天，“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经或正在发生的事情在大部分场合下责任还有另外一层含义，就是：你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”6从实践方面看，各国政府却做出了大胆而有效的尝试。上世纪90年代以来，多国开展的政府改革中，已经逐步开展了标准化管理实践。英国梅杰政府在1991年7月开展的公民宪章运动（The Citizens Charter）就是政府服务管理标准化的一种形式。政府把服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。7美国克林顿政府1993年3月成立的国家绩效评审委员会（National Performance Review, NPR）在不断推进政府再造的过程中，提出的基础性改革措施中就包括建立顾客服务标准（customer service standards）。到1996年，联邦政府的各行政机构已建立了大约2000多个顾客服务标准。81996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行首次部长级会议。会议总结报告指出，24个成员国在面临全球经济问题、公民的日益不满以及财政危机等同样的压力时，都令人震惊地采用了极其相似的方式做出回应。报告所列出的7个方式之一便是“顾客导向，包括为公共服务提供明晰的质量标准”。9当前欧盟国家大量开展的政府部门全面质量管理，采用了标准化管理的措施，如对于公务员的行为规范，对于公共服务的标准，以至于开展全面质量管理工作的标准化框架等。10在我国，烟台市开展的“社会服务承诺制”被认为是在城市中最早系统开展的政府绩效管理活动。1996年，烟台市建委实行承诺的内容达到81项，服务标准达到117条，基本上包含了建委系统工作的主要内容。11 到目前为止，很多政府部门为提高服务质量开展了绩效管理工作，其中或多或少包含了标准化管理的思想和方法。行政服务机构作为政府直接提供社会服务的机构，在政府中具有独特性。其很多工作是重复性的操作性工作，开展标准化管理的可行性较高。（三）标准化管理促进行政服务绩效提升的几个途径标准化管理是系统化、专业化、精确化和法制化的结合。它对于行政服务机构绩效管理促进是多方面从不同角度发挥作用的。1、制定标准和实施标准化管理的过程为多方参与和充分沟通提供了良好的载体。标准是法律文件。政府部门在制定标准过程中，要多方征求意见，特别是征求需要接受相关服务的社会公众和提供行政服务的一线操作人员的意见。由于标准出台后，对各方都有约束力，比内部管理制度更加正式，有关各方会更加重视标准的制定，会更加深入研究有关问题。社会公众和一线操作人员的充分参与将促进标准执行的有效性。2、标准化的过程是行政审批和服务业务流程的再造。标准体系最重要的作用就是使标准化对象系统化、优化和秩序化。在标准化过程中，梳理行政审批和服务流程，建立底层公共服务流程平台，合并重复审批、重复报表、重复申报基础资料；减少流程中的环节，化繁为简；不同的审批部门共用基础信息。在此基础上重新设计行政审批和服务流程，实现流程顺畅精简。3、明确服务操作规程，确保服务绩效的稳定性。按照为公众提供优质服务的要求，为具体岗位和行政服务流程上每一个环节制定的具体标准将为做好行政服务提供重要保证。标准对服务行为的准确、具体、明确无误的描述，减少人为因素的干扰，有力保证各项工作由不同的工作人员操作都遵循统一的标准、达到既定的效果，防止行政行为的随意性，保证行政管理和审批服务质量。岗位工作标准有利于帮助工作人员尽快熟悉业务要求，提供优质服务。4、标准为评估绩效状况提供了有效工具。标准体系清晰、明确地规定了各部门、各岗位的履职标准，便于公众了解、把握行政服务的有关要求和监督评价行政服务；为行政服务机构内部开展绩效管理奠定了良好的基础。5、行政服务机构管理和运行的标准化是行政服务机构健康良性发展的重要保证。标准化是法制化的一种形式。标准一经发布，稳定性较好，能够避免常常由于政府领导人员的变动而导致的行政服务机构管理和服务内容的大起大落。因此，标准化将促使政府认真深入地研究行政服务机构的职能定位、运作机制、人员管理等问题，推动政府管理创新。四、新泰市行政服务中心实施标准化管理的实践案例12山东省新泰市以建设服务型政府为目标，以行政服务中心为平台，将标准化管理与现代政府管理体制相结合，创立了行政服务标准体系建设与运行模式，取得了显著的成效。（一）发展历程2003年4月，新泰市组建行政服务中心， 26个部门进驻“中心”开展一站式服务。在成立之初，该中心就建立了涉及审批服务办理、部门和人员管理、监督考核、后勤保障服务等方面的30多项规章制度，坚持“用制度管人、管事、管权”，收到了一定成效。为了保证服务质量的稳定性，新泰市从2005年就在行政服务中心开展了标准化窗口建设工作，制定了20条窗口服务标准，明确了26项考核内容，并实行动态化管理，先后组织了四次达标验收，使所有窗口都达到了标准化窗口要求，标准化服务迈出了重要一步。2007年，新泰市行政服务中心被山东省质监局列为服务标准化试点单位。中心在已有工作基础上，把政府部门的服务目标、任务、内容、程序和要求，用定量、统一、规范的标准确定下来，形成了551项标准。2008年12月，山东省质监局发布了新泰市行政服务中心起草的5项地方标准，当年12月30日起在全省实施。（二）行政服务标准体系的内容新泰市行政服务中心以服务标准化工作指南（国家标准，GB/T 15624）为指导，结合行政服务工作实际，在质量技术监督部门的帮助下研究制定了覆盖行政服务全过程的标准体系，下辖服务基础标准体系、服务质量标准体系、服务管理标准体系和服务工作标准体系等四个子体系，共计551项服务标准。1、服务基础标准体系，主要包括标准化管理基本规定、方针目标管理办法、标准体系编制原则，以及服务标准化工作指南、服务术语标准等22项服务基础标准，作为其他标准的基础，主要是指导怎样构建标准体系，如何制订、实施和改进标准，具有广泛的指导意义。2、服务质量标准体系，主要为服务行为提供技术上的依据和规范，共包含419项标准，是整个标准体系的核心。具体分为工作流程子体系和质量特性标准子体系。3、服务管理标准体系按照全过程、各环节控制的原则，以对人、财、物的管理为核心，对信息管理、后勤保障管理等所有管理事项进行了全面的规范，下辖人事管理、环境管理、能源管理、监督考核等11个子体系、69项服务管理标准。4、服务工作标准体系是针对所有岗位职责而制订的岗位作业要求。这个体系又细分了领导决策层、中层管理层、一般人员和窗口层4个层面，共计41项工作标准。为保证贯标质量，在行政服务中心构建了以大型网络数据库为主体，包含“一个中心”（数据处理中心）、“两个平台”（审批服务信息平台、服务大厅视频监控平台）、“三大系统”（项目管理、行政管理、电子监察）的行政服务管理网络，对标准化服务全程监控，实现“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，一切标准有监督”。（三）实施标准化管理对行政服务绩效的改善实施标准化管理后政府部门的自身建设得到改善，服务质量和效率得到提高。1、行政服务中心的服务能力明显得到提升。在建立标准体系过程中，经流程梳理和再造，先后砍掉了98个不合理的审批环节和40余项不合理的申请材料，归并审批环节30余个。行政服务中心通过抓人员培训、抓标准的分解落实、对实施过程进行全程记录和抓监督等环节，运转的速度越来越快，比如某商城进驻新泰市时，一天半的时间取得了13项许可。目前，全市行政审批服务事项办结时限比承诺时限平均提前4.5个工作日；69.4%的审批事项在一个工作日内即可办结，85%的审批事项承诺办理时间压缩在3个工作日以内，提前办结率达96.7%。与实施标准化服务前相比，三项指标分别增长12.4%、8.6%和9.3%；限时办结率始终保持100%，办事群众对政府行政服务的满意率达99.99%。服务行为规范有序、行政效能显著提高、权力运行得到监督，并为今后进一步改进行政服务工作打下了良好的基础。2、规范行政行为、遏制腐败，保护了干部。政府将服务事项对公民公开，建立了阳光政府，推动党员干部转变作风，使政府获得了民众的理解和信任。在大厅审批事项有严格的程序和流程，权力寻租的现象得到一定程度的遏制。群众办事不用再找关系。群众说“找也没用，来窗口，材料齐全，就可以办”；“标准化之后，服务大厅人员没有一件腐败案件发生”。 3、知识的传承。实施标准化管理之前的业务经验都是师傅带徒弟的模式，没有规范的标准。由于有些师傅可能存在私心或与徒弟关系不好等原因，师傅只教一些表面的东西甚至不教，很多新人无法及时全面地掌握业务知识，致使业务知识断层。标准化后，所有业务规范都有明文规定，新人只需认真学习标准材料即可，大大方便了新人开展业务工作。标准化在规范行政服务工作的同时，规范了信息、知识的管理和传承，为行政服务机构可持续发展提供重要条件。4、相关政府部门得到提升。标准化的执行，使部门行政行为规范化、程序化，依法行政落到了实处，也理顺了各局之间的关系；单位之间的权责分明，“踢皮球”的现象大为减少，提高了办事效率。以前缺少监督，现在各个部门相互监督，还要评比，在中心、其他部门和群众的监督下，单位承诺的办理时限必须兑现，而且办事效率高，服务态度好。因此，通过行政服务中心标准化建设，各部门的形象得到了提升、行风评议中名次得到提高。业务流程的规范，还减轻了部门的工作量。由于有些农民对办事流程理解不了或者理解地很慢，需要服务人员不断地进行解释，无形中增加了工作量。“有这个标准化程序之后，农民家中的孩子可以进行解释，对农民来说更便于理解，同时也减少了我们的工作量，不用不停的讲。”“过去靠制度，如今有标准，可操作性更强了。”“行政服务标准化大大推动了效能政府、服务型政府、法治政府和电子政府建设，或许代表了行政体制改革的发展方向。” 新泰市委常委、副市长王强如是总结。13 五、行政服务机构标准化管理的前瞻和建议行政服务机构是一种新型政府组织，“在组织结构、业务流程、运行机制和组织文化等方面对传统政府管理模式实现了根本性的变革” 14。“随着行政审批制度改革的不断深入，各地把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。” 15 （一）标准化管理将为越来越多的行政服务机构所采用随着各地各部门对于行政服务机构管理方式的不断探索和相互交流，越来越认识到，标准化管理是解决行政服务机构很多现实问题的有效手段，一些地方自主开展了标准化管理的探索。除本文已经提到的山东省新泰市外，山东省的烟台、滨州、聊城等城市的行政服务机构也已经实施了标准化管理；湖南省地方标准政府政务服务中心服务规范、政府政务服务中心质量管理与考核评定于2008年10月通过审定，将有力促进湖南省各地各部门行政服务机构开展标准化管理；福建省龙岩市，安徽省巢湖市、广德县，浙江省宁波市江东区、长兴县，江西省南昌县，湖北五峰县等很多行政服务机构在实践探索的基础上，开展了标准化管理。由此，我们可以清晰地看到，标准化管理已经成为行政服务机构推动发展和改善服务的一种趋势。2007年国家标准化管理委员会等六部门出台的关于推进服务标准化试点工作的意见提出在服务行业开展标准化试点，并不包括任何政府行政服务的内容，但却成为一些地方大力推进行政服务机构标准化管理的契机，如山东和湖南均是这种情况。这表明标准化管理对于行政服务机构来说，有着强大的内生动力。随着标准化管理的不断推进，各地行政服务机构服务内容和形式的差异性将减少，有利于各地增加学习和交流、有利于全国各地的信息交流，为异地办理有关手续创造了一个重要条件，将会促进国内行政服务的融合，促进人员和企业资源在国内的优化配置，从而促进经济社会的发展和进步。（二）较高层级政府制定标准有利于节约开支各地行政服务机构提供的很多行政服务内容是相同的。如果在省级政府甚至中央政府层面针对一些通用性较强的业务（如房产登记、机动车登记、工商企业登记、一些税收工作等），通过标杆法选择一些地方的好做法作为样本，制定和发布标准（强制性或推荐性），不仅会引导全省（市、区）或全国范围内的行政服务机构提高服务水平，还会省去各地重复制定标准的开支，也有利于在更大范围内促进同类行政服务工作的标准化。（三）把一些标准化的行政服务放到较低行政层级的行政服务机构执行标准化后的行政服务工作公开透明、标准明确，易于操作，易于监督服务效果。这是标准化管理的优势之一。因此，把一些行政服务事项由省级、地市级行政服务机构下放到区县甚至乡镇（街道）一级行政服务机构，更加有利于群众降低办事成本，有利于减轻上级机关的工作负担，有利于发挥基层政府的作用。（四）标准要得到持续维护随着经济社会的快速发展、行政体制改革深入发展，会不断有新的行政服务改革措施出台，政府公共服务职能的调整以及政府工作部门及其分工的变化，行政服务的内容和流程也都要发生相应的变化。如果标准体系和标准不随之修订，就会阻碍行政服务的发展和进步，新的无章可循的行政服务行为又会出现。因此，保持对变化的敏感性，及时修订标准体系和标准，把改革措施通过修订标准而落实到实际的行政服务工作中。在这个意义上说，标准也能发挥记录改革措施和累积改革成果的作用。（五）积极而有效的领导是对标准化管理最好的补充行政服务机构在我国发展时间不长，开展标准化管理时间更短，标准的覆盖面需要提高，标准的适应性仍有待实际工作的检验，行政服务工作仍然存在大量需要时时加以认真研究和探索的问题，领导者不能认为标准化管理是万能的，不能放松对机构和工作团队的领导，不能疏于对服务情况的考核和诊断，不能怠于推动创新。要建立配套措施，如激励措施和惩戒机制，对于服务数量和质量超出标准的部门和个人给予奖励；鼓励改进服务流程、服务手段和服务工具，保持创新活力和可持续发展。参考文献：1 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Control in a Bureaucracy: The Execution Process, Oxford: Martin Robertson, 1978, p.41,转引自刘旭涛，政府绩效管理：制度、战略与方法，2003年10月机械工业出版社出版，第145页。7张定淮，英国“公民宪章”运动的现状与前景，深圳大学学报（人文社会科学版），1996年第1期，第5051页。8Groszyk, Walter, Implementation of the Government Performance and Results Act of 1993, Public Management Occasional Paper No.9, Performance Management in Government: Contemporary Illustrations, p.71, 转引自刘旭涛，政府绩效管理：制度、战略与方法，2003年10月机械工业出版社出版，第130页。9美戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：摈弃官僚制：政府再造的五项战略，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002年，第9页。10 国家行政学院政府绩效评估中心，欧洲通用评估框架及其在中国的试点应用，2008年4月国家行政学院政府出版，第57、59、151页。11刘旭涛，政府绩效管理：制度、战略与方法，2003年10月机械工业出版社出版，第187页。12本案例经江源富、郑磊和杜义国等于2009年调研整理。13 姜言明等，联合国会上宣讲“行政服务标准化”，大众日报2009年11月24日2版。14段龙飞，我国行政服务中心建设，2007年5月武汉大学出版社出版，第206页。15吴学军，行政审批服务标准化建设问题探析，2010年4月首届中国行政改革论坛论文（光盘版）。【作者简介】杜义国：国家行政学院领导人员考试测评研究中心副处长