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对国家“两免一补“政策执行的分析与展望作者：游梦佳 字数：2761来源：现代企业教育·下半月      2014年8期   字体：大 中 小  打印当页正文农村教育对于整个国家的发展具有举足轻重的意义，国家出台了“两免一补”政策支持农村教育。本文将基于Thomas B.Smith的政策执行过程模型，从以下四方面对“两免一补”政策的执行情况展开分析和展望。 一、“两免一补”政策的主要内容 “两免一补”的主要内容是指国家向农村义务教育阶段（小学和初中）的贫困家庭学生“免杂费，免书本费，逐步补助寄宿生生活费“的一项资助政策，简称“两免一补”。 这项政策从2001年开始实施，其中中央财政负责提供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费。2006年又从西部地区开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，享受免学杂费政策的学生达到4880万人。2007年，全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生均享受到了“两免一补”政策。 二、基于Thomas B.Smith的政策执行过程模型分析政策执行 Thomas B.Smith在1973年发表的政策执行过程（The policy implementation process）文中提出在政策执行过程中，有四个因素至关重要，即（1）理想化的政策，即合法，合理，可行的政策方案。（2）目标群体，即政策对象，指的是有关一项政策所可能影响的团体及个人。（3）执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。（4）环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境，经济环境，文化环境，历史环境等。整个过程中，强调对于外在紧张关系的处理及反馈（张芳全，1999，页273）。 （一）“两免一补”政策的理想化政策分析 Thomas B.Smith（1973）认为理想化的政策主要考虑以下四个相关变量：首先，政策的形式，即政府正努力实施的政策所采取的形式（法律或命令）；第二，政策的类型；第三，政策规划；第四、政策的社会形象。 “两免一补“政策于2001年开始实施，到2006年，“两免一补”写进新修订的义务教育法。“两免一补”由一项政策上升为法律，为“两免一补“的政策执行提供强有力的支持和保障，该政策的执行很好地体现了义务教育的国家责任，在弱势群体受教育权利保障方面无疑具有标本性意义（尹力，2009）。 （二）“两免一补”政策的目标群体分析 目标群体即政策对象，指的是有关一项政策所可能影响的团体及个人。Thomas B.Smith（1973）认为包括他们组织化或制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验。“两免一补”政策所涉及的群体主要包括农村义务教育阶段的中小学生和农村广大农民。对于他们来说，对家庭贫困的学生实施“两免一补“政策，能够在一定程度上减轻农民的经济负担，能够反映他们的利益和诉求。 （三）“两免一补”政策的执行机构分析 Thomas B.Smith（1973）认为需主要考虑执行机构的结构和人员，领导者的方式与技巧，执行者能力与信心等。有的经济实力强的省份能在规定的时间前就开始执行“两免一补”政策，并按国务院的执行目标群体进行，可调配的资金充裕，能够保证所有符合资助条件的学生都受益。 （四）“两免一补”政策的环境因素分析 政策的执行受财力资源制约，财力资源是保证政策顺利执行的物质前提。财力资源充足，则政策执行就会相对顺利一些，相反，财力资源过于匮乏与不足，会影响政策执行的力度和效果（代维维，2009）。国家规定“两免一补”政策所需资金由中央和地方按比例共同分担。对于部分财政困难、财力紧张的地方政府来说还是比较困难的。那么，这在一定程度上就会阻碍“两免一补”政策执行的效果。 三、“两免一补”政策执行的困难与挑战 第一，地方财政负担沉重，无力承担所需资金。按照有关规定，“两免一补”资金由国家财政和地方财政共同分担。可是对于大多数市、县来说，特别是西部广大农村地区，地方财政收入能够投入“两免一补”政策执行中去的是十分有限。 第二，对政策执行不到位的处罚措施不清晰，监管薄弱。国务院文件指出：“对政策落实不到位的地区给予通报批评，性质严重的按规定通过相关财政手段处理。”但是对于相关处理手段并没有详细提及，执行不力的情况时有发生。 第三，辍学学生返校数量增加，教育资源严重缺乏。广大农村地区，由于学生数额的增加，原本就十分紧张的教师数量和校舍更加难以满足广大学生就学的需求。在师资力量短缺素质不高，教育资源匮 乏，普九欠下的债等这些情况下，辍学学生返校必将冲击到农村本来并不高的教育质量。 四、对提高“两免一补”政策执行水平的建议与展望 第一，进一步加强资金的筹集。鼓励引导社会资金投入。随着社会主义市场经济的发展和教育投入体制的改革与完善，社会资本应该成为完善教育投入体制的新渠道。地方各级政府应广泛发动单位，个人等各种社会力量参与到贫困助学当中来，确保资金充足，政策能够落实到位。 第二，强化政策执行的监督与管理机制。一方面要强化行政监督和资金管理，应加强上级教育行政机关对下级落实“两免一补”的检查及监督工作。另一方面，也要加强社会监督，通过有效途径公开资助信息，强化责任意识，层层明确责任，确保资金足额拨付到位。 第三，加强农村教师队伍的建设和扩大。政府要加大投入力度，对农村教师进行各种职业培训，为农村学校提供更多的资源，确保“两免一补“政策的有效执行，同时，对农村教师实行岗位津贴，建所需经费由中央，省级政府，县（区）政府共同承担。 参考文献： 1Smith， T.B.（1973）.The policy implementation process.Policy Sciences， 4（2）， 197-209. 2中华人民共和国国务院（2001）.国务院关于基础教育改革与发展的决定. 3中华人民共和国财政部、教育部（2004）.对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法. 4中华人民共和国国务院办公厅（2005）.转发财政部、教育部<关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见。 5代维维（2009年）.史密斯政策执行模型在乡镇政府中的应用研究.未发表学位论文，辽宁大学. 6尹力（2009）.社会弱势儿童受教育权利研究总报告.未发表研究报告，北京师范大学. 7张芳全（1999）.教育政策，台北：师大书苑.