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城市社区管理体制的实践与思考以上海市为例摘要在国内计划经济向市场经济体制转轨的背景下，城市社区作为一个基层自治组织而备受关注。城市社区管理体制的设置恰当与否，直接关乎基层自治的顺利开展，影响我国民主化的进程，更是与居民的政治参与、医疗卫生、社会保障等事事相关。与市场经济体制发展的进程相一致，我国在改革开放以后，很多城市根据当地的具体实际，探索出了不同的城市社区管理模式，尤以上海市的“两级政府，三级管理”体制最为典型。当前,我国城市社区管理体制改革第一阶段的任务已经完成,新型社区及其自治组织基本建立，但从一些社区新型管理体制建构的实践来看，仍存在一些问题。本文试图形成一个系统的关于城市社区管理体制的理论和实践相结合的分析框架，不仅对相关概念进行阐述，而且对当前上海市城市社区管理体制建设状况进行剖析，分析其，通过对国外成熟的社区管理体制的借鉴，再结合当前新公共管理理念和“小政府，大社会”的时代背景，提出了面向21世纪中国城市管理体制的改革目标与对策建议。一、城市社区管理体制相关概念和背景介绍“社区”一词，源于德国社会学家费迪南德*滕尼斯于1887年出版的社区和社会一书。滕尼斯认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。而中文“社区”一词是中国社会学者在20世纪30年代自英文意译而来，意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。这一术语一直沿用至今。社区是指在一定地域内发生社会互动、具有特定的生活方式和成员归属感的人群所组成的相对独立的社会生活共同体。城市社区属于社区的一种，是指聚居在城市中一定地域范围内，以非农生产为主的人们所组成的社会生活共同体，它是人类进入工业文明社会以后最重要的一种社区类型。城市社区管理是社区内各机构、单位、组织、团体和广大居民共同参与的区域性，全方位的自我组织、自我服务和自我管理。它的内容主要是地域性、社会性、群众性、公益性的事务，涉及许多方面。城市社区管理有广义和狭义之分，广义的城市社区管理就是对整个城市社会系统，包括政治、经济、文化等社会领域的全面管理；而狭义的城市社区管理，则是就城市社区内部社会生活所进行的管理，主要涉及与社区成员生活密切相关的环境卫生、医疗保健、社区服务等诸方面。可以说，狭义的社区管理在内容上是街道管理的一部分。然而，无论是广义、还是狭义的城市社区管理，从本质上讲，都是把实现社区社会效益和心理归属作为最终目标，借助系统、层次的方法对社区诸领域进行社会管理，以确保城市社区持续、稳定地发展。对于城市社区管理体制的定义，也是有广义和狭义之分，广义的城市管理体制范围很广，包括社区的政治管理、财税金融等经济管理以及科教、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制则主要是指当前城市发展、建设的主导指挥部门城市社区行政管理机构体系。笔者认为社区管理体制，是由社区管理机构为了实现一定的社区发展目标和社区工作规划，根据一定历史阶段的国家意志和管理原则制定的系统的管理制度和组织结构，其核心内容是政府和社区组织在社区管理中的职能划分。城市社区管理体制既指政府与基层社区组织的管理制度架构，也指居民参与社区事务、基层社区组织具体实施社区管理、提供社区服务的组织制度与运行机制。这些制度影响着基层社区覆行职能、实现目标的能力。 目前，从国际范围来看，城市社区管理体制主要形成了三种模式，分别是以美国为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式，以及以日本为代表的混合模式。而我国在20世纪90年代后，各个城市对传统的社区管理“单位制”模式进行改革，各地因地制宜，通过多年的探索并结合对国外模式的经验借鉴，形成了独具特色的三种对应模式，分别是以沈阳为代表的自治模式、以哈尔滨为代表的政府主导模式以及以上海为代表的混合模式。但国内所形成的这三种模式是相对而言的，如沈阳的自治模式并非真正意义上的自治，相对于美国而言，它的居民参与社区建设仍然有限，且政府干预较多较大。基于中国集权化的政治体制，政府从中央到地方进行垂直式的“条条”式管理，为了避免此种中央集权式管理的弊端，正在进行“条条”和“块块”的结合。而社区管理作为基层建设的根本，是“条块”改革的重点。目前，我国的城市管理体制改革虽然各具特色，但其仍然具有共同的特征，即在政府的主导下各社区充分发挥自主性，进行自治建设。因此，从根本上说，我国各地的社区管理体制正在向混合模式改革（即政府主导和社区自治相结合）。且根据我国现有的政治体制和国际盛行的“新公共管理”的自治理念，我国未来的城市社区管理体制应该的走向是混合模式的，而且在政府主导下的社区自治将越来越成熟。所以，本文将以上海的混合模式作为典型进行分析。二、我国城市社区管理体制模式典型城市分析以上海市为例（一）上海 “混合模式”的社区管理机构体系20世纪90年代以来，随着改革开放的不断深入，上海的社会转型急速加快，由此引发了一系列巨大而深刻的社会变化。上海市委市政府将加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分和上海整体推进建设中国特色社会主义事业的重要措施，坚持经济增长与社会进步全面协调发展，坚持把社区建设与加强党的群众工作相结合，与改革和完善城市管理体制相结合，与满足人民群众生活需求相结合，与推进基层民主建设相结合，努力构建四大工作系统，形成了具有时代特征和上海特色的社区建设模式。1、党的群众工作系统。从巩固党的执政基础和提高党的领导能力的战略高度出发，上海社区建设工作始终把社区建设与新时期党的建设紧密结合起来，注重探索和创新社区党建新格局，依托各级各类党组织，形成渗透在社区建设各个方面、各个领域中的党的群众工作系统。首先，上海确立了党在社区建设中的核心地位，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，全面发挥党的政治领导功能，保证和完善党在社区中的领导体制。其次，上海重视发挥党在社区建设中的组织优势。通过社区党建联席会议、社区党校等形式探索和创新社区党建新的组织体系，通过加强新经济组织和新社会组织等“两新”组织党的建设，实现党的建设全覆盖，并加强干部双重管理，动员在职党员参与社区建设，增强党组织在社区中的活力，形成社区党建新的工作体系。第三，上海不断加强党与社区群众的血肉联系。通过建立党员社区志愿者队伍、社区党风廉政监督站等组织，解决社区群众的物质生活困难，满足群众的精神文化需求，扩大党对社会基层生活的参与，巩固党的群众基础。2、城市基层的行政管理系统。为了从根本上探索和形成大城市现代化管理的新体制和新机制，1996年以来，上海市在“两级政府、两级管理”的体制基础上，按照以块为主、重心下移的原则，进一步下放城市管理权限，逐步理顺市与区、区与街道的管理职能，把社区建设与改革和完善城市管理体制相结合，努力创新和建构政府在社区的行政管理系统。1997年1月颁布的上海市街道办事处条例明确了街道办事处在社区管理和社区服务工作上的主体地位，并赋予了街道办事处“准政府”的职能，理顺了综合管理和专业管理的功能职责，促进了行政资源的合理分工和有效整合，逐步形成了“条块结合，以块为主，各方参与”的社区工作机制。一是努力实现城市管理重心下移。上海市各区委、区政府根据这一原则，制定各项政策措施，先后向街道办事处下放了包括审批权、实施权、财政权、参与权、人事权等各项权利。各街道构筑社区工作大平台，建立了社会发展、市政管理、社会治安综合治理和财政经济等四个委员会，进一步理顺了街道办事处内设机构，充分发挥街道的三级管理作用。二是加强街道办事处的协调统筹能力，建立新的社区管理体制。街道办事处对辖区内事务有充分的协调权，有权组织协调辖区内的公安、工商、税务等机构，依法支持、配合城市管理的综合执法工作。街道办事处普遍建立了社区联席会议制度，就社区建设的相关事宜，召集辖区内机关、企事业单位和社会组织进行讨论、协商，共同开展和推进社区工作。同时，街道办事处对辖区内政府有关部门派出机构的工作情况和负责人任免实行双重管理，开展两级检查考核，促进了派出机构的管理和建设，更好地发挥了派出机构在社区管理中的作用。三是实行“政事分离”、“政社分离”，以实现政府职能转变。不少街道尝试理清政府、市场和社会三个不同结构领域的行动职责，使行政职能和社会职能相分离，如把行政事务受理中心、社会保障事务所、社区服务中心等事务性工作机构从行政机构中逐渐剥离和分化出来，条件成熟的采取政府购买服务的方式，将原本由政府所承担的公共服务职能向社会组织转移。四是改革区、街道财政管理体制，赋予街道“准一级财政”的权力，调整区、街道财政分配比例，不断加强街道财力，逐步解决街道财力薄弱、与所承担的职责不相对称的矛盾。3、社区的社会生活服务系统。现代大城市的社区不仅要在物质生活上满足人们的需求，而且应该为人们的文化娱乐和社会交往提供服务。为此，上海的社区建设从一开始就致力于把社区建设与满足群众生活需求相结合，努力创新和建构社区的社会生活服务系统。从社会生活多样化、群众需求多样化的客观趋势出发，注重发挥市场机制的作用，注重发挥各类社会中介机构和各类社区服务组织的作用，探索以街坊地域为依托，形成政府、市场、社会、居民各方共同参与协作的多样化的社会生活服务系统，切实提高社区居民的生活质量。一是引入市场机制，发挥企业组织的经营管理效能，通过探索物业管理市场化、环卫保洁市场化等新机制，由企业化组织来承担各种社区生活服务功能，提高社区服务的经营管理水平和社会效益。二是培育各类服务组织，切实发挥便民利民的服务功能，通过建立和合理布局社区文化活动中心、社区医疗卫生中心、社区生活服务中心等各种组织和机构，推进社区服务的社会化和产业化。三是倡导和发展各种居民互助性和公益性组织，拓展新的服务形式，切实满足居民群众日益多样化的生活需求。4、居民的社区自治参与系统。上海一直重视把社区建设与推进基层民主建设相结合，努力创新和构建社区居民的自治参与系统。上海的社区建设不是简单地把居委会视为可以实现各种社会职能的最基层组织，而是从居民群众是社区建设的主体这一认识出发，更重视居委会作为自治组织对推进基层民主建设所具有的体制性意义，着力完善居民自治组织的运作机制，引导居民广泛参与社区公共事务，探索形成以居民区公共事务为依托的居民群众的自治参与系统。从20世纪90年代中期开始，上海市开展了一系列的试点和制度创新工作。一是探索以民主的原则设立居民区的议事机构。一些居委会建立了“居民区议事会”或“居民代表小组”，其成员由居委会聘任或由居民代表推选，主要发挥“参谋、桥梁、宣传、监督”等职能，以促进居民的民主参与。二是普遍推行了居务公开制度，以此推动民主监督体系的形成和发展，以保证人民监督与自身利益直接相关的组织或活动的权力。三是推行居民直选居委会，培育居民的社区认知、社区认同和社区参与意识、民主意识。四是在民主选举基础上，进一步探索建立基层民主参与的组织架构和运行机制。例如，形成了居民代表会议及代表常任制、居委会工作制度以及社区工作者专职队伍等基本组织架构，形成了议事决策、组织管理和操作落实的功能性配置。尝试在居委会之下又设立社区服务、社区治安、社区文化等工作委员会，进一步拓宽居民参与居民区公共事务的渠道。（二）经验借鉴上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大，它是一场自上而下的改革。从1996年上海市提出“两级政府、三级管理、四级网络”的城市社区管理改革模式到现在的“社区建设实体化、社区管理网络化和社区党建全覆盖”，上海的社区管理体制由行政性管理模式向混合型管理模式转变，强调社会化参与，积极调动社区企事业单位和居民的参与性。同时，把市、区两级政府相当一部分管理职能分离出来，将更多的权力下移到街道，加强街道层面的管理，其中的可借鉴之处主要有以下几个方面:1、通过转变政府职能，在街道建立“大部制”，加快了区街的角色定位。区一级政府的行政管理权根据街道的行政运行需要逐步下放，使得管理资源在街道得到了合理而有效的配;2、以居民自治为目标，打造了一直专业化、职业化的社会工作者队伍，这支队伍的建立克服了居委会长期存在的政社不分的弊端，一理顺了居委会与街道的关系，为社区居民自治创造了必要的条件和保障;3、调整理顺了关系，建立了科学的决策、执行、监督、协商的行政运行机制;4、提倡“我为人人，人人为我”的社区服务精神，在社区中发动志愿者，从而增强了社区成员对社区的认同感、责任感和主人意识。.（三）存在问题随着经济社会的深入发展和市场经济体制的不断完善，上海在当前推进社区建设过程中面临着许多新情况，对进一步加强社区建设带来了新的挑战，例如社会自治空间不断扩大，城乡发展布局发生变动，社区人口结构的变化以及经济社会和谐发展对社区建设与管理提出新的要求等面对这些新挑战，上海的社区建设与管理有些需要鱼待解决的问题:强政府色彩较浓，社区建设与管理过分倚重政府力量，条块结合、以块为主的管理格局尚未真正形成;社会化发育程度不高，与社会及自治组织之间的关系尚未理顺。街居一体使街道成为社区，模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了两者的定位与功能，不符合社区自治总体发展方向;社区建设的可持续发展能力较弱。具体而言，主要存在的问题有：1、旧体制的行政化惯性仍然较浓，社区自治性不足尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力, 但社区管理的行政色彩仍然很浓, 缺乏公众参与机制。一方面, 街道办事处政社不分的状况并没有大的改观, 它仍然承担着过多的行政管理职能, 工作量过大, 经常处于疲于应付状态, 其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担, 也没有能够很好地发挥自已应有的社会管理职能。另一方面, 作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩, 居民没有发言权和选择权, 只是被动的接受管理。2、社区居民普遍参与度偏低，且社区成员凝聚力不强。现行社区行政管理体制条块分割较为严重，城市管理仍实行的垂直型管理，政府在社区管理中占据了主导控制地位，而改革后的街道、居委会等性质没有发生变化，没有充分发挥他们的作用，社区居民参与程度也不高，横向来看缺乏一种沟通机制，淡化了社区居民的归属感和责任意识，对于塑造一种共同参与的精神显得很消极。4、社区工作者队伍薄弱。目前，在我国社区工作的成员，没有进行专门的培训，其年龄偏大、学历和能力普遍偏低，在管理思路上沿用行政管理手段，从而使社区建设变得毫无生机。如居民自治的居民委员会，目前它负有的社会管理和社会服务功能还相对较少，工作比较简单，因而在居委会人员的任职资格方面，条件宽松，只要有热心、时间、精力就基本上能够胜任工作。但是随着社会的发展，人们的需求趋向多元化和复杂化，现阶段居委会成员的普遍非专业化已不能适应新形势对社区管理者的要求。5、政府经费投入不足，限制了社区建设的发展这既包括经费、人力和执行力的投入。首先是经费的投入有限。在我国城市社区中，社区没有独立的财政能力，居民委员会没有自治的经济基础，没有自己独立自治的经济来源，城市社区居民委员会的财源主要来自于街道办事处及上级政府。行政费用大部分掌握在政府职能部门手里，社区要完成相应的行政和社会事物往往还必须自筹经费。其次是政府在人力上的投入不够。现在许多地方的政府习惯于向基层下派任务，但是却并没有给基层配备相应的人力和物力，往往导致基层负担过重。对于社区居委会而言，本身人力己是相当有限，再加上下派任务接连不断，工作往往处于应付状态，社区建设进展缓慢。再次是执行力的投入不够。许多地方的政府形式主义、官僚主义倾向严重，缺少下基层的作风，对民情民意往往局限于听取汇报等方式，可信度得不到保证，结果贻误了工作。三、国外城市社区管理体制的经验借鉴以日本为例日本在本国传统的集权制政治体制控制下，深受西方文化中民主观念的影响，因而形成了政府主导和社区自治相结合的混合模式。社区和政府都有自己的管理机构，且政府支持社区居民广泛参与自治，进行共同管理。（一）日本混合模式的特点。（1）体现为民服务的思想意识。日本社区管理模式的总体设想和规划、资金的投向、机构的设置等都体现了以人为本的思想，把为区民服务作为出发点，特别对社区内的老、弱、病、残等人给予重视和关怀。这充分体现了以人为本的思想，与其说是管理，更确切说是服务，尤其对社区的弱势群体(老人、小孩和残疾人)特别照顾。管理目的是提高居民福利最大化。（2）政府指导、监督社区管理工作的开展。政府通过相应的政府组织指导社区工作，并对社区提供资金支持，但是政府资金的使用非常严格规范。资金使用用途明确规定，有一套完善的资金使用体系。从而保证资金使用到最需要的地方。（3）城市社区管理呈现民主化自治的趋势。政府并不过多直接管理社区事务，而是由社区中自治组织进行社区管理，居民参与意识和自治意识比较强。为解决大城市管理层次和管理幅度矛盾的问题，政府特意设置地域中心行使社区管理职能。居民通过多种形式参与社区管理，充分表达自己的意愿。（二）日本城市社区管理体制中值得我国借鉴之处日本的城市社区管理体制建设中政府发挥着重要的作用，对城市社区管理都给予了广泛的政策扶持、资金支持和行政监督，社区管理由此获得良好的政治环境。所以，国外城市社区管理的经验，对我国的城市社区管理及建设具有多方面的借鉴意义。（1）转变政府职能，明确政府角色定位。政府职能定位要从控制走向引导，严格按照“政企分开、政社分开、政事分开”的原则，使政府从掌舵与划桨的双重角色变为只掌舵不划桨的单一角色。逐渐实现行政、市场、社会的权力分离，形成政府、市场、社区三元社会管理主体结构。政府作为公共利益的代表者，要明确其在社区治理中的责任定位，做到不越位、不缺位与不错位。我国各级政府对社区治理基本上应采用间接手段，其主要职能是对社区公共事务进行规划、指导、协调、监督和提供经费支持。（2）转变居民自治方式在的社日本的社区组织与管理上，体现了居民的自治特点。而我国目前的社区管理机构街道办事处及居民委员会具有较浓厚的行政管理色彩。我国对于如何改革街区社会管理体制及解决目前街道行政压力繁重的问题进行了不少的讨论与实践探索，但目前这一问题没有得到根本性的解决，并且保持较强的运行惯性。因此借鉴日本社区的管理经验，在管理体制上顺应社区发展的本质要求，进行管理体制的转换，找到根本的解决之道。（3）健全法律制度城市社区管理中立法和执法的作用是通过各项法规协调社区中各主体在社区管理中的关系。借鉴日本的经验，我国的社区治理必须制定和完善有关的法律、法规和配套制度，形成覆盖社区治理各个领域的法律体系，最终实现社区治理的规范化。（4）培育公民社区意识居民对社区事务的参与是社会责任和社会权利的统一，既体现了居民对社区发展、公共事务的一种责任，又体现了其在社区管理方面享有的权利。要调动社区居民参与管理的积极性就要切实保障社区居民依法管理社区事务的权利， 让社区居民享受到社区居民的权利， 对社区规划发展有自主权， 切实保障社区居民的知情权和监督权。具体要做到以下几个方面：首先，积极推进社区居委会的直接选举。加强社区民主管理和民主监督，完善社区居民代表会议、社区事务公开、民主评议制度。加大社区建设与管理的宣传力度，使全社会居民积极参与社区事务。其次，最后将居民群众迫切要求解决和热切关注的问题引入社区，使居民在社区中能够寻求帮助，问题在社区中得以解决。三、我国城市社区管理体制的完善改善城市社区管理体制的措施1、完善社区管理体制组织体系,实现社区充分自治。社区自治是社区建设的核心。当前要注意理顺三个关系: 一是区、街与社区的关系。社区居委会是自治组织, 要实现社区自治, 必须转变政府职能, 明确政府职能定位, 坚持工作重心下移, 做到􀀁 权随责走, 费随事转􀀁。要特别强调尊重居民的自治权利, 发挥居委会自治功能, 确立社区居民的主人翁地位和社区居委会的自治地位。不论社区管理体制怎样改革, 社区居委会都应坚持三个不变: 自治的性质不能变, 自治的功能不能变, 政府与居委会指导与被指导的关系不能变。二是社区居委会与驻区单位、物业管理部门的关系。社区与驻地单位要加强联系, 实现􀀁 资源共享、共驻共建􀀁。三是社区内四层组织之间的关系。社区党组织是领导核心, 社区居委会是自治组织, 社区议事委员会是监督组织, 社区居民代表大会是决策机构。2、建立有效的权利监督机制在提倡向社区放权的过程中，为了实现社区权力的良性运作，必须对其进行有效的监督，否则就会出现权力的滥用等严重后果。构建科学的监督机制和权力平衡机制，这直接关系到整个社区的稳定和发展，也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。在社区组织内部的监督上，应当由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会，通过召开会议等形式对社区居委会和社区内其它工作机构以及政府各部门提出意见、建议，进行民主评议和实行社会监督，并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。同时，必须实行社区政务公开、财务公开的制度，增强社区管理的透明度，让社区居民及其他社区、政府等外界组织及时了解社区运行状况，监督社区管理者的管理成效，有利于社区之间的横向对比，激励社区工作的有序和高效开展。在社区群众监督的层面上，要广泛调动群众参与的积极性。首先可以把媒体引进社区，利用媒体的网络效应，及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题、治理的弊端；其次，可以是聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径和条件。3、培养专业的社区管理者社区在传统的行政模式下形成的依赖式发展，致使其治理能力逐步减弱，积极性和创造性渐渐萎缩，尤其是社区的软环境建设方面更显薄弱。因此，加强社区自身能力的培养和建设，更应成为当前社区管理的重中之重。1、建立弹性化的人事制度要大胆地引进人员录用上的竞争机制，建立弹性化的人事制度。包括：广泛的职位分类和工资等级；由市场决定的各种工资关系；以绩效为依据的工资；根据绩效而不是资历的提升和雇佣等等多种形式的人事管理制度。在社区工作委员会这一执行层次上，面向社会公开招聘社区工作者，实行竞聘上岗，以绩效为量度决定其报酬及晋升条件，使社区工作者有改进工作、提高绩效的内在激励，从而优化社区人力资源结构，不断提高人员的素质。2、实现专业化的社区服务管理要注意社区管理人员的能力培养，实现专业化的社区服务管理。现代社区是建立在市场经济基础之上，社会分工愈益细化，因此，客观上就要求作为工作第一线的社区工作者素质要有一个大的提高。应当在政府指导下，依靠社会工作教育机构，有计划、有步骤地对在岗的各级社区社会工作人员及管理者进行系统培训，努力提高他们的专业能力与水平；同时各级政府和社会服务机构要积极吸收社会工作专业的大学生和研究生投身于社区工作事业；还应参照发达国家地区的成功做法，建立科学合理的45评价体系，使用适用于我国社会工作者的专业技术职务晋升制度，促进其专业化和职业化发展。四、提高社区居民参与度笔者认为，城市社区管理体制的构建应该从根本上转变观念，向社区放权，鼓励和培育社区共同参与和自治精神。新公共管理强调通过决策和执行的分离赋予管理者更大的自主权，重视的是管理者个人的责任和结果的实现，在城市社区管理体制的构建中，应当理顺政府与社区之间的权限，实行权力下放，并鼓励社区内的授权与共同参与。笔者认为对社区授权的范围包括以下几个方面：对社区组织的法定认可是授权管理的一个重要指标；政府社区授权的预算支持也是一个重要指标，即是否有对社区组织参与、管理、规划和执行提供预算支持的法律规定；明确社区组织在地方公共管理体系中的正式地位及其职责程度，扩大市民和社区参与和管理的范围和力度；社区参与的层次越高，表明地方政府对社区组织的规划授权越多，程度越高。就我国而言，从政府与社区的层次上讲，特别是要处理好行政性与自治性之间的关系。今后，从行政化的街居体制转向社区制，就是要把作为简单的行政区划和行政设置的街居，转变为具有自我组织性和能动性的“地方性社会”，从而变革其管理和活动的行为方式；从制度上明确政府、社会服务机构、社会自治组织各自在社区工作事务方面的职能与权限，以绩效为衡量尺度，加强对其的监督；坚持有所不为的原则，除了政府行政管理职能范围的事务，其他一切事务统统剥离出来，让权、让利、让事于社区及各种社会服务机构。五、引入市场化的运作方式社区服务与管理体现社区公共需求，实现居民公共利益，它是公共服务的一种。因此，将其视为营利性行业全面推进市场化的做法是不可取的。对此，不妨从公共服务的供应入手，合理地运用市场机制进行调节。例如，街道照明、社区环卫、甚至是社区治安问题等等，对这类公共服务的生产，社区作为提供者有着很大的自主权，可以充分运用市场化的操作方式进行生产安排。比如，由社区对所在地区的环卫工作进划，面向社会进行招标，签订绩效合同，包括服务项目、价格水平、质量标准、问题处理等方面，经费则由社区自行收取和支付，同时发动全体居民对环卫工作进行监督，实现环卫工作的高质量、低成本运做。将社区服务与管理纳入市场经济体系，反映价值规律的要求，但是必须要注意区分有偿服务与无偿服务的范围，结合其自身特点采取无偿、低偿和有偿服务相结合的方式，按照谁受益谁付费的原则，提高公共服务供给的公平与效率。因此，应完善社区服务管理体制，促进社区服务稳定发展，应遵循市场机制，反映价值规律要求，在政府政策的指导保护下，制定完善合理的服务收费水平。六、建立数字化社区面对信息化飞速发展的今天，在社区管理中引入网络信息技术已经成为今后加强社区建设与管理的一个必然趋势。笔者建议在社区建立起属于本社区的网页，重点做好社区内资源信息、社区居民自治管理参与系统、社区政务及社区监督等几方面的工作。通过社区网络，可以大大发挥计算机网络快速准确、集中高效、便利以及不受时空局限的优势，传递社区信息，同时也可以更加有效地实现社区建设的广泛民主参与，使社区真正成为社区居民自己的大家庭，进而加强社区的凝聚力。1、社区居民可以通过社区网络与社区内的公共设施、教育机构、医疗单位、金融机构及商业场所等资源主体建立联系，就有关社区居民自身利益的问题进行交流，实现社区居民与社区资源的整合，形成二者之间的良性互动。2、推行社区事务公开制度，采用信息化手段开展社区政务工作，采用多种形式、多样化的方式拓宽居民参与社区公共事务的渠道，保障社区居民对社区事务的自主权和自决权，逐步形成社区管理与满足居民生活需求相结合的社会生活服务系统。3、社区管理一方面要立足于本社区内部，结合本社区的自身特点和优势，另一方面，也应不断了解和借鉴其他社区的相关成功经验和做法，与其他社区加强联系，开展多种形式的合作、交流互助活动，形成一种学习和竞争并存的良好氛围，鼓励创新与发展，努力形成有本社区特色的管理方式。转变政府职能_社区建设是国家管理社会生活、群众管理社会生活和社会管理社会生活相互交融的管理形式，具有政府行为和社会、基层群众自治相统一的特点。没有政府的行为，社区建设就不可能成为有计划、有目的的活动，无理实现促进社区变迁、推动社会进步的目标。正确把握社区建设中政府行为、社会管理和群众自治的关系，充分发挥政府的主导作用，合理的培育利用社会中的中介组织，建立一个行政和自治交融的模式是社区自治和政府职能最佳理想结合。但在我国的社区建设的诸多方面，政府存在着职责不清、权利不明的问题。部门承担了许多不便承担或不易承担好的职能，或者不到位现象屡见不鲜。，究其原因就是传统的在社区管理中政府职能的错位、“政社不分”、“政社混同”的旧体制和政府的角色定位存在偏差。因此，现阶段我国的社区治理模式必须建立在社会主义市场经济体制下，·转变政府职能，定位政府行为模式。社区建设中的政府行为主要就是指导、组织、管理行为。政府对社区建设的主要工作就是指导，需要的社区发展规划。在社区发展规划下，定适合社区工作实际的实施方案加以落实。主要体现在指定各类符合社区发展和居民街道、社区及相关单位依据总规划要求指同时，根据自己的权限，充分利用行政、山东大学硕士学位论文经济和法律的手段，随时调节社区建设中不断变化的各种关系，从整体上保障社区的健康发展。由于过去实行的高度集中地计划经济管理体制，城市社区中条块分割、自我封闭、自成体系的现象非常严重，社区居民对社区的认同感较低，参与意识.比较薄弱，社会合力难以形成。这就需要政府有利地组织行为，进行各种协调和控制，把政府各部门、社区各单位和全体居民组织起来，形成“社会的事情社会办、大家的事情大家办”的局面。政府对社区的管理主要表现在加强舆论宣传，提高居民社区意识，增强参与度和凝聚力，制定社区建设规划，并加以落实，解决涉及居民切身利益和日常生活中的各种困难，加大对社区建设的投资，推动社区建设的顺利开展。政府应该在加强管理的同时，强化服务意识，寓服务与管理之中，促进社区向更高层次发展。大力培育社区非营利性组织参与社区治理国外社区治理经验表明，社区非营利组织在沟通政府和百姓之间的联系，缓解社会冲突方面起着重要的“润滑剂”作用。它不仅是社区服务可利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量，为实现公民的自治管理提供了有效的组织方式。在许多发达国家和发达地区，社区工作主要是由社区中的非营利性组织操作的。近年来，我国在发展社区非营利组织方面也取得了不少的成就，但也存在着一些问题。如何培育和发展社区非营利组织，是城市街道社区管理体制改革研究的重要内容之一。首先，政府应该创造有利于非营利组织的发展空间。首先要以立法形式确立非营利组织的社会地位，要制定和完善有关非营利组织的法律、法规，形成配套法律体系，优化非营利组织的法律生存环境，实现对非营利组织的依法规范和引导。明确非营利组织的经费来源，经费筹集方式及收支管理、管理者的薪酬待遇、经费使用监督，为扩大非营利组织的就业容量提供良好的法律支撑。简化社区非营利组织的审批程序，降低设立一成本，并逐步增加政府的资金投入，对非营利组织从其他渠道获得的收入，只要能再投入社会公益事业，政府就应该采取一些减免税的优惠政策。同时还可以通过补助来鼓励非营利组织提供一些特定的社区福利服务，也可以授予非营利组织直接向城市社区居民出售其服务或者产品。其次，转变观念，正确认识社区非营利性组织的作用，在政府和非营利组织间建立平等、合作的伙伴关系，积极协助非营利组织的健康发展。实践证明，社区非营利性组织在促进政府职能转变、扩展社区发展的资金支持、满足社区居民多层次需要，改善社区服务质量、繁荣社区公益事业、强化社区自治能力、拓展就业和再就业渠道、推动民主法制建设、密切党群干群关系、缓解社会矛盾和促进人际关系和谐等方面具有重要的作用。因此，政府应建立与非营利组织之间的平等、合作的伙伴关系，建立一个以自律为目标的非营利组织行业协调机制，通过协调机制，公布非营利组织的管理效率和信用评价，政府通过这个信用评价来决定是否投入资金和购买相关的服务项目。同时，加强对社区非营利性组织的扶持、培育力度，为社区山东大学硕士学位论文非营利组织的发展提供条件和保障。再次，加强对社区非营利性组织的监管，保证非营利组织健康发展。要改变目前“重登记、轻管理”的局面，进一步完善相关的法规、政策，对社区非营利组织实施分类管理，不断健全登记和备案制度，引导社区非营利组织规范运作，并加强对社区非营利组织合法性的监督。同时，非营利组织还应该主动邀请政府监督其工作;在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划。5.3.4提高社区居民民主参与意识，加强社区志愿者服务队伍建设社区建设需要广大居民的广泛参与，社区如果没有居民参与，就会失去生机和活力。居民参与度低、缺乏公民意识是制约当前我国城市社区发展的主要问题之一。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。社区中的居民没有公民意识，也就不可能形成真正意义上的丫社区”。因此，需要积极拓宽居民参与的渠道和途径，通过各种形式，提高公民意识，让居民表达自己对社区建设的要求和建议，增强居民的社区意识。有了社区意识，居民才会真正认识到我是社区的一份子，社区就是我的家，才会产生社区的认同感、归属感，亲和力。同时，大力挖掘和整合社区资源，加强社区志愿者队伍的建设。可以通过开展志愿者注册的形式，使大批想从事志愿者服务而没有部门组织的志愿者能够成为“在编正规军”。大力提倡社区志愿者活动，加大社区人力资源的开发力度，提升居民的公益意识和奉献意识。可以组织青年志愿者，特别是大中专院校的学生志愿者到社区中开展植树、种草以及义务打扫卫生等活动，也可以参与例如人口普查、居民对社区管理满意度调查等一些公益事务，.还可到社区中的养老机构开展为老人过生日、打扫卫生、聊天、文艺演出等活动，为老人提供服务，丰富老人的精神文化生活。同时，志愿者不只是局限在青年人，还可以动员社区中的老党员、老干部，利用他们丰富的社会经验和强烈的社会责任感为社区青少年举办讲座、报告，利用他们闲暇时间多的特点，组织社区义务巡逻队，对社区治安联防管理。还可以动员一些社区卫生服务机构开展健康知识咨询、用药咨询、免费体检以及空巢老人日常监护一对一的服务等活动。社区中的下岗、无业妇女是个庞大的群体，可以充分调动这部分群体参与社区事务的积极性，挖掘她们的潜能，使之更好的履行社会责任。针对现在商品化小区居民之间交流较少的现状，还可以以社区为单位，开展“一居一品”社区品牌服务创建，通过社区居委会组织的各种系列品牌活动，借助“邻里节”“文化广场”等平台，发挥有强烈社会责任感的居民的带头作用，和谐邻里关系，增强居民之间的感情联络，增加居民对社区事务的参与度。还可以建立“邻里互助站”和“邻里互助基金”等形式，在社区居民中寻找热心和有爱心的人士不定期的捐款捐物，并把这些款物专门用于救济本社区的困难群众，从而达到整个社区居民的大融合，最终实现“我为人人，人人为我”的社区建设新格局。我国城市社区管理体制建设遵循的原则以人为本、管理与服务相结合原则·_社区建设是一个以居民社会生活共同体为基础，推动区域社会全面进步的社会活动，它的根本出发点和归宿点就是为了人。根本上说，它是为了满足人们多样化的高质量的物质生活需求和全面发展，特别是对老人、儿童和残疾人等弱势群体的重视和关怀。人的发展包括三个方面:一是人的衣食住行等基本物质需求;二是人的身体素质、心理素质、文化素质和思想道德素质的全面提高;三是人的潜能的充分发挥。注重人的需求，提高人的素质，发挥个人潜能，不仅成为全社会普遍关注与追求的目标，也成为进行社区改革、拓展社区功能的基本动因。因此，社区建设应坚持自愿选择、以人为本的社会发展观，以社区居民参与为核心，突出社区的自治性，满足居民自我管理、自我实现的需要，增强社区居民的归属感和凝聚力，为个人发展提供良好的社区氛围，以更好地服务于人民，把关怀、方便、爱护带给人民群众，.把人民群众的尊严和幸福作为社区建设的基本原则社区管理是一种自我服务、自我管理，且服务就是管理的一项重要内容，尤其是在社区管理中服务具有不可替代的作用。因为管理的效果既来自于具体的管理过程，又来自于服务的过程。社区服务的各个方面，都需要兼顾社区服务与社区管理的双重职能。因此，我们必须坚