城市社区管理研究的文献综述.doc

安徽工业大学公共管理与法学院社区管理文献综述标题：城市社区管理研究的文献综述 城市社区管理研究的文献综述摘要：社区是现代文明发展的必然产物，社区管理伴随着社区的形成而存在，而其在社会发展和现代化建设中具有重要的地位和作用，加快我国城市化进程，城市社区管理的重要性尤为突出。我国实行改革开放以后，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府和企业、事业单位的一部分社会福利、社会服务及社会管理的职能逐步并转交给社区。新时期，社区是居民栖息的港湾，生活的家园，同时也是社会管理的基本单元，社区管理服务的质量与效率直接关系到亿万社区居民的日常生活。目前，城市社区管理在我国还处于创新和完善阶段，必然会产生一些问题，重视这些问题并进行研究提出相关对策，对于改善我国城市社区管理具有十分重要的现实意义。关键字：社区，社区管理，城市正文：一、前言社区管理伴随着社区的形成而存在。社区和社区管理的研究始于国外，现已积累了比较完备的理论体系和方法论基础。社区管理在中国还是一门新兴学科，它包括了城市社区管理和农村社区管理两大类。中国的城市社区建设和管理是随着市场经济的发展而兴起的，在20世纪的80年代的中后期中国社会学者才开始逐步对城市社区建设和管理进行理论探讨。这是我国社会整合模式转换的要求，并且还是社会转型的必然趋势。目前我国在社会主义和谐社会建设进程中，从建设和谐社区入手，加强和完善社区管理就显得尤为重要，因为和谐社区建设是构建我国社会主义和谐社会的重要途径和内容。本文研究的对象是城市社区管理，城市社区管理的基本要素包括城市社区管理的基本理论、城市社区管理的主要内容与功能，以及城市社区管理的主要方法与模式。城市社区基本理论涵盖了城市社区的概述、主体和体制。我国城市社区管理的内容主要包括六个方面，即对社区人口的管理、社区环境的管理、社区治安的管理、社区服务的管理、社区文化的管理和社区保障的管理。目前，城市社区管理在我国还处于创新和完善阶段，许多的管理方法正在不断地探索和完善之中，所以我们只有立足现实，从实际情况出发才能做到创新和发展。因此，本文对城市社区管理的基本理论、城市社区管理的主要内容、城市社区管理的方法和城市社区管理存在的主要问题进行的梳理和分析，并针对存在的问题提出了分析和措施建议。二、城市社区管理的分析（一）城市社区管理的基本理论1、城市社区管理概述“社区”是社会学中的基本概念，最早是在德国社会学家斐迪·滕尼斯的社区与社会一书中提出。参照西方社会学家的定义，我们将社区定义为：区域性的社会，换言之，就是人们生活于其中的具体化的区域性社会。在我国，社区内涵具有一定的特性。所谓中国特色社区是指在党的领导下，政府的指导和支持下，建构具有一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力且具有一定认同感的地域性的生活共同体。1此外，学界还有多种解释：根据民政部基层政权和社区建设司的解释，我国目前所称的社区，在城市一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区；2中国城市社区党建课题组编中国城市社区党建中写到，一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而突出社区特征，许多学者称之为街区；3雷洁琼(2001)指出城市社区就是以街道和居委会为单元的基层社区；4桂勇、崔之余(2001)认为，在很大程度上社区已成为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词；5而国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮(2001)曾撰文指出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区作为城市社区的主导形式，形成社区地域”。6据统计，全国大约有6.7亿的城镇居民和2.6亿的流动人口生活在城市社区，其中包括数以千万计的低保人口、下岗失业人员、残疾人、老年人、未成年人等特殊群体都需要纳入社区管理与服务的范围。7截至2010年底，我国共有8.7万城市社区，平均每个社区的居民人数已超过1万人。同样，对于社区管理以及城市社区管理的内涵，也有多种认识和分析：于显洋(2006)认为所谓“社区管理”，是指政府和社区组织依据相关的法律对社区居民的公共行为和社区中的公共事务实施管理；8郭学贤（2010）认为社区管理是以街道党工委和街道办事处为主，由社区职能部门、社区内所有单位和全体居民共同参与的区域性、全方位的自我教育、自我服务、自我管理、自我监督的行为；9张兴杰（2007）认为社区管理是指在社区范围内，由社区内的基层政权组织、企事业单位和社区群众为维护社区整体利益、推进社区全方位发展而对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理；10罗璐瑶（2011）认为城市社区的管理, 是城市基层工作的基础, 但这种管理, 不是一般意义上的管理, 不是政府行政管理的延伸, 而是一种自我管理, 属自治型管理模式；11顾建健、刘中起（2007）认为城市社区管理就是在一定的社会环境下，社区基层政权组织与社会居民、社区单位等，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项事务进行有效调控的过程；12陆云飞（2006）认为城市社区管理是指城市政府及其职能部门,动员和依靠社区各方面的力量, 依据有关法律法规,对社区内的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制、协调的过程；13由于当前学术界对城市社区管理的涵义众说纷纭，但众多学者普遍认为，城市社区管理是城市中一项基层的管理，是为了推进公共事业的发展，进行有效调控的自我管理模式。2、城市社区管理的主体社区管理主体包括社区党政管理主体、社区自治管理主体和社区物业管理主体，其中社区党政管理主体主要包括社区党组织和社区政府组织，社区自治管理主体主要是群众性自治组织。社区党组织主要是社区党支部，它在街道党（工）委的领导下开展工作；街道办事处则是城市社区最基层的政府机构。而居民委员会是我国城市覆盖面最广的代表社区居民利益的基层群众性自治组织，业主委员会则是在物业管理区域内代表业主利益的群众性自治组织。14至于物业管理公司的定义，汪大海和魏娜（2009）认为是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。153、城市社区管理的体制社区管理的体制是社区管理是否有效和合理的关键性问题之一，也是社区管理研究中的核心问题。从一定意义上讲，社区管理体制的实质是在社区中管理各类组织的关系，其中核心问题是政府与社区组织的关系，以及政府、社区自治组织和其他各类组织在社区管理中的责任及权利分配，以及各类组织功能定位的问题。我国的社区建设是为适应体制转轨和社会结构变迁的需要，解决由此导致的种种社会问题，由政府自上而下地推动而开展起来的。在这一背景下产生的社区管理体制的最主要特征就是政府在社区建设中占据主导地位，发挥重要的领导作用；社区居民委员会处于附属地位，负责协助政府及其派出机构实施社区发展规划。这一体制的基本架构是，党委政府主导、民政部门牵头、社区居民委员会主办，充分调动社会各界的积极性，共同推进社区建设。16正如汪大海、魏娜总结的，城市社区管理的权责体系是各类社区管理组织间的权责的划分，是城市社区管理体制的重中之重。因此界定和确定社区内部各组织的职责和权力很迫切，若权责不相当会出现“管得到的管不了，管得了的管不到”的现象。15（二）城市社区管理的主要内容与功能城市社区作为城市建设与管理的基础、城市经济发展的载体，对于提高城市管理水平乃至整个国民经济的发展将起到至关重要的作用。为适应新时期经济发展的需要，我国城市社区管理的内容主要包括六个方面，即对社区人口的管理、社区环境的管理、社区治安的管理、社区服务的管理、社区文化的管理和社区保障的管理。17社区管理的功能主要体现在对政治稳定和社会稳定、保障社区居民身体健康、对提高居民文明素质、满足社会居民精神生活需求、密切社区成员关系、发展社区经济、救助社区中弱势人群等方面具有重要作用。18社区管理中的社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，是社区建设的内在要求，有利于扩大公民有序的政治参与。19有学者指出，进行社区管理建设，有助于培育社区文明意识，整合社区资源，发挥社区桥梁纽带的作用。20（三）城市社区的管理方法与模式1、城市社区的管理方法城市社区管理方法是一种具体的具有操作性的实物手段，一般我们对社区管理方法的定义大致趋同于张兴杰（2007）的观点：社区管理主体为了正确贯彻社区管理理念，依法履行社区管理职能，顺利实现社区管理目标和有效提高社区管理功用，在一定的客观规律、原则的指导下所采用的一系列管理与服务方式、手段、程序和步骤的总称。10 城市社区管理是一项复杂的系统工程，它头绪多、任务重，因此城市社区管理的方法是一个包罗万象的综合体系。目前，我国的城市社区管理方法主要有三个方向：城市社区管理行政方法、城市社区管理专业方法和城市社区信息化管理方法。娄成武、孙萍（2003）认为城市社区管理行政方法按性质来分类，可划分为定性的社区管理行政方法和定性的社区管理行政方法。定性的社区管理方法有四大类方法，即行政指令方法、经济诱导方法、法律规制方法和心理行为方法。定量的社区管理方法具体包括数学规划、随即理论、决策分析理论系统理论等。21朱眉华、文军（2006）指出城市社区管理专业方法有其特有的理论，即社区工作五阶段划分理论，这理论具体从五大方面来探讨具体的城市社区管理专业方法。这五方面具体指建立工作关系、收集与分析社区资料、制定社区发展计划、采取社区活动和评估社区项目。至于城市社区管理的信息化管理方法有三大具体类型：社区政务信息化、社区管理信息化、社区服务信息化和小区与家庭信息化。222、城市社区的管理模式在以上基础上，为了达到社区管理的目的而采取的各种管理体制、机制、手段、方法的有机结合体即是社区管理模式。根据目前社区管理的现状，从社区管理活动的主体差异出发，可将社区管理模式分为政府导向型、市场导向型、社会导向型三种类型。政府导向型管理模式是以政府为核心，在现阶段主要是以城市区人民政府下派的街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下对社区的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是为强化基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制实现自上而下的社会整合，其社区管理范围一般为原街道行政区域；市场导向型管理模式即通常所说的“物业管理模式”。自1981年3月全国第一家物业管理公司深圳物业公司成立至今，物业管理行业在中国从无到有，并迅速成长壮大起来。虽然这一管理模式还不够成熟，其结构体制和运行机制还存在许多不完善的地方，但从目前的发展态势来看，它已经成为城市社区居民日常生活中一种重要依托；社会导向型管理模式可称为社区居民自治模式，主要是指以社区居民为核心，联合社区内各种主体组织、机构，共同参与社区事务的管理，实行真正的民主自治管理的一种模式。这种模式以沈阳市社区体制创新自治性模式为代表。此外，在城市社区管理中，就政府与社区居民自治组织之间的关系而言，可以将城市社区管理分为“政府负责模式”、“居民自治模式”以及“政府与社区分工配合模式”。这三种模式都有其优点和缺点。政府负责模式强调更多地发挥政府的作用，政府通过其行政系统而直接干预各种社区中的社会实践。居民自治模式主要强调更多地体现居民的意愿，发挥居民和社区组织的作用，将政府的干预降低到最低水平。而政府与社区分工配合模式则介于其间，强调政府机构与社区组织的合作。目前我国城市社区中大部分都遵循第三种模式，即政府与社区组织分工合作，共同承担并完成社区管理的工作。 8三、当前我国城市社区管理存在的问题举例及相应对策（一）问题举例1、城市社区管理体制不健全我国众多学者普遍认为，当前我国社区管理体制不够健全，制度上存在很大的问题和弊端。例如：王青（2010）在城市社区管理中存在的问题及对策一文里指出：我国的社区治理主体单一, 政府组织依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源, 这一问题在大多数城市社区的管理体制中都普遍存在着, 其特征为行政主导、 政府干预过多。23方盛举（2005）直接提出：现阶段的城市社区管理体制不能有效地促进政府职能部门、 群众自治组织、 驻地单位按照社区服务的要求履行好各自的职能。24尽管这些年各地城市在改革以政府为主导的社区管理体制方面已经做出了不少努力, 但社区管理的行政色彩仍然很浓, 缺乏公众参与机制。可见，管理体制存在着很大问题。2、城市社区管理工作非职业化城市社区管理工作非职业化包含两方面，一是社区服务管理人员素质有待加强，二是服务与管理的专业化程度较低。许多学者认普遍为社区服务管理人员素质低，正如陈晏（2010）在我国城市社区服务管理存在的问题与对策一文中提出：服务管理队伍整体素质的高低, 直接关系到社区服务管理的水平和质量。工作人员大部分是待业、 失业人员以及家庭妇女、 有劳动能力的残疾人,他们没有相应的学科背景,对专业化的工作方法并不熟悉,缺乏专业的管理知识和现代化信息管理的技能。25此外，随着社会的发展，人们生活物质水平的提高，人们的需求趋向多元化和复杂化，对社区服务与管理的专业化提出了更高的要求。现阶段,我国城市社区服务主体主要还是社区居民委员会,而且提供的也仅仅是一些简单的行政上的服务,例如开证明、开准生证、办理低保等,而对于居民日常的文化生活需求基本上无法满足。263、城市社区居民参与意识淡薄 很多学者和实践者都认为，城市社区管理离不开居民参与，然而社区居民缺乏参与意识是现阶段我国城市社区管理所面临的主要问题之一。例如陈洁（2011）在调查中发现：“目前我国大多数社区居民居民对社区的了解仅仅是办低保、开证明时有个社区居委会。”27而学者何海兵（2007）则认为：“目前城市社区是没有公民的社区,无论是社区精英还是普通居民, 都比较缺乏公民意识。现代公民是以关心公共事务、参与公益事业、承担社会责任为基本标志的。”28 因此，公民意识淡薄，对社区的冷漠，也给城市社区管理带来诸多问题。（二）相应对策1、推进体制改革,发展社区管理的多元主体在城市社区管理体制问题上，首先要做到“政社分离”，政府应推进体制改革,发展社区管理的多元主体。例如弱化社区管理的行政性，减少政府对于社区管理的直接干预,将居民委员会承担的行政、自治和服务三种功能分化。另外，加强第三部门对社区的支持力度。292、吸收和培养高素质人员，加强社区服务与管理的专业化在社区人员培养上，政府应加以引导,并适当提高社区工作人员待遇,吸引有理想、有抱负的青年才俊投入到社区工作中来。除此之外,也可以吸收社区居民中高素质的人员参与到社区具体的公共事务中。政府对社区服务管理进行总体规划时, 应明确把握社区发展的方向、规模、速度,做到制定的政策目标明确、科学合理；引进专业化、职业化的现代社会工作制度、理念和方法。30待添加的隐藏文字内容33、拓宽民主参与的渠道，增强社区居民对社区的认同感和归属感建立协商民主的决策机制、畅通的民意表达机制和意见反馈机制对于扩大社区居民参与、了解社区居民需求具有重要意义，尤其是居民群众通过对公共活动的参与，可以培育起社区公共文化，形成社区公共精神，增强居民群众对社区的认同感和归属感，有利于推进社区管理，进而把社区建设成为居民生活的乐园、心灵的港湾。四、总结随着社会、经济发展和城市化进程的加快，传统的计划经济背景下的单位本位体制正逐渐冰释，社会保障的载体从单位过渡到了一个个微型的社区。社区在城市建设和管理中的地位不断提升，社区管理也由此应运而生。城市社区管理的起点在社区，落脚点亦在社区，其最终受益群体仍是在社区，是在生活居住的亿万居民。因此，城市社区管理在当今我国构建社会主义和谐社会上具有重要的作用和意义。虽然我国的城市社区起步晚，管理上存在许多的弊端，但是只要有针对性地去解决，城市社区管理一定会有光明的前途。参考文献：1 谢建社：社区工作教程，江西人民出版社，2005年版，21。2 民政部基层政权和社区建设司组织编全国和谐社区建设示范创建工作读本，中国社会出版社，2009年版，64。3 中国城市社区党建课题组编中国城市社区党建，上海人民出版社2000年版，14。4 雷洁琼主编转型中的城市基层社区组织，北京大学出版社2001年版，2。5 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