住宅房地产项目代建模式研究本科毕业论文.doc

摘 要房地产代建模式是一种创新开发模式，分为商业代建和政府代建两类。其中商业代建存在与发展的基础在于合作双方对开发理念认知的一致性、代建方人才培养与输出的效率和质量以及委托方土地与资金的保障力度。商业代建的风险主要在于委托方干预风险、政府干预风险以及履约风险。代建合作双方应发掘代建模式的优势，规避风险，以优化房地产市场的资源配置，促进市场健康有序发展。代建制是一种先进的基础设施项目管理模式,但也存在不少风险;本文主要阐述了作为代建制的理论渊源和实践基础的工程项目管理理论与模式，介绍代建制在中国实践中的三种模式，分析三种模式的优缺点，介绍了项目代建制风险管理流程及阶段,接着对代建制项目风险主体进行分析,最后阐述了常见的风险防范策略。探讨代建制模式下的监管体系代建制，并给出代建制模式下的工程应用实例；然后从经济学视角分析代建制模式的经济特征，从法学视角分析代建制模式中主体间的法律关系，从而澄清经济学与法学视角下代建制模式中各参与方间关系的不同提法及涵义，最后介绍代建制在住宅房地产工程项目中的应用情况。基于对代建制基本概念还没有统一的认识，更缺乏对代建制进行的系统研究与分析，本文的研究旨在对代建制在中国的实践作一全面的总结，并对其进行了系统的理论分析。关键词：房地产 项目 代建模式 目 录第一章 绪论11.1代建制的时代背景分析11.2研究目的与方法3第二章 理论综述52.1房地产代建模式的定义及分类52.2代建制的形成过程62.3代建制在中国实践中的三种模式72.3.1上海模式82.3.2深圳模式92.3.3厦门模式112.4代建模式的发展基础132.4.1合作双方对开发理念认知的一致性132.4.2人才培养与输出的效率和质量132.4.2土地与资金的保障力度14第三章 代建制模式的现状分析153.1代建制模式下的监管体系153.1.1政府投资项目资金监管约束机制153.1.2公共工程融资代建制173.1代建制模式的现状22第四章 房地产代建制中存在的问题分析244.1代建制在房地产开发项目运行中体现出来的优势与弊病244.1.1优势244.1.2 弊病244.2房地产代建制中存在的问题264.3制约代建制企业发展的若干问题274.3.1风险转移问题274.3.2代建制度与现有的建设工程管理制度交迭284.3.3代建制度带来项目组织实施工作困难284.3.4现行体制阻碍代建制企业的发展284.3.4从业人员素质有待提高我同目前的代建制行业29第五章 代建制模式发展过程存在问题的解决方案305.1加强宣传教育，走出代建制误区305.2制定扶持制度有效培育和发展代建主体305.3完善法制建设创造“代建制”良好制度环境315.4引入现代企业制度和加强从业人员素质培养，增强代建企业核心竞争力315.5建立招标竞争机制加强对代建主体有效监督32第六章 结论33致 谢34参考文献35第一章 绪论1.1代建制的时代背景分析国务院于2004年7月16日颁布的国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）就明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位” 1。国务院为什么要推行代建制呢？首先，我们分析政府投资项目的现行管理模式存在的主要问题： 一、投资“三超”政府投资项目实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即投资、建设、管理、使用四位一体。相互之间无利益制约、不透明，项目建设管理中存在薄弱环节，普遍存在“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象。 二、工期拖延项目管理组织的人员临时组成班子，对项目缺乏整体和综合管理。使得投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。由于利益关系的不明确，甚至出现“钓鱼工程”。三、项目管理知识没有积累项目管理组织机构是临时的。通常采取行政部门组建基建指挥部的方式来组织建设，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”。其次，代建制模式有助于解决以下问题： 一、法律关系明确投资人、使用单位、代建单位依照中华人民共和国合同法签定合同，通过合同条款的约定，使得合同各方有法可循、依法管理、违法必纠，在制度建设上更趋合理。二、代建制是解决政府投资项目建设中所有者代表缺位的需要 在公有产权制度下，所有者代表缺位是一道难解的题，其表现是产权不明晰，而产权不明晰的结果是资源浪费、效率低下以及腐败滋生等一系列社会问题的出现。按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必然对应着某种制度需求。代建制模1式很好地解决了政府投资项目建设中所有者代表缺位的问题。三、代建制体现专业化分工一个产业内的分工水平是由市场大小决定的。伴随着建设产业市场的扩大，进一步的专业化分工成为市场扩大的必然结果，而这种专业化分工又带来了管理方式的变化和演进。如何更加有效的整合产业领域如策划、设计、施工等要素，使其在相同的约束条件下更加充分的提高建设效率，节约建设资金，成为市场主体面对的重要问题。代建制正是建设产业专业化分工对管理方式变革要求的必然结果2。四、代建制促进政府职能转变 对非经营性政府投资项目实行代建制，实际上就是充分发挥了社会化分工的优势，通过将政府投资项目委托代建单位进行建设管理，实行项目管理社会化，代建单位对政府负责；同时代建单位又对使用单位负责，按时、按质向使用单位交付项目。这理顺了政府投资工程中各方主体的责、权、利，从而使政府从工程的具体组织建设上解脱出来，促进了政府职能转变。五、代建制易于市场化运作 代建带位实行市场化运作，按市场法则选择代建单位；以合同形式约束各方的行为；以利益机制，促使代建单位自觉地按投资主体的要求严格控制投资，按照经批准的规模和标准实施项目建设。总之，代建制是我国工程项目管理的重大变革，是对政府投资项目的组织建设方式的体制创新。1.2研究目的与方法代建制，也称“代甲方”或“交钥匙工程”，是将建设项目委托专业机构管理的一种项目建设管理模式。在我国代建制主要指将政府投资项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有资格的代建企业进行全过程管理的制度。代建制中的出资人、代建单位和使用单位三方通过签订代建合同，依法明确各自的权、责、利，规范自己的行为；项目按照招投标制、合同制、监理制予以实施，充分体现“公开、公平、公正”的原则。由于代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性，从而减少了使用单位人为扩大建设规模的可能。另外，代建制下，被授予代建资质的代建公司是从事基本建设项目管理的专业机构，有长期从事项目建设管理工作的专业技术人才，利用这样的机构对政府投资项目进行专业化的集中管理，比使用单位自建自营更能保证项目设计水平、工程质量和造价控制。可见，代建制的建、管、用分离有利于从机制、法律、市场三个方面实现对项目投资的预算硬约束，激励代建单位努力控制投资和提高管理质量，而且专业化队伍保证了项目建设和管理的专业化水平。因此，代建制是一种比较适合我国政府投资项目的工程建设管理方式。随着改革的深化，代建制在全国各地进行了试点，得到了推广和应用。中国的工程项目管理模式存在的问题突出表现在两个方面:一是投、建、管、用(即投资管理、工程项目建设的实施管理、建筑市场监督管理和工程项目建成后的使用管理)交叉混为一体，缺乏相互之间的制约机制;二是许多工程由非专设机构和非专业人员分散管理，使工程建设管理水平难以提高。因此，应当借鉴发达国家和地区的通行做法，结合中国国情，按照投、建、管、用四分开原则，首先是建、管分离和专业化管理的原则，确立工程建设的责任主体，深化工程建设管理方式的改革，推行代建制。在现有研究的基础上，力求对代建制管理模式进行系统研究，这对进一步认识代建制和代建制的运行规范有重要的理论价值和实践意义。在研究方法上，首先，介绍作为代建制理论渊源和实践基础的工程项目管理理论与模式；其次，从代建制在中国的实践，代建制的范畴，代建制与工程总承包、工程项目管理的区别，代建制模式下的监管体系以及代建制模式的扩展应用公共工程项目融资代建制等方面的分析，力求勾划出代建制工程项目管理模式的基本框架；最后，从经济学视角分析代建制模式的经济特征，从法学视角分析代建制模式中主体间的法律关系，从而澄清经济学与法学视角下代建制模式中各参与方间关系的不同提法及涵义。第二章 理论综述2.1房地产代建模式的定义及分类基于委托方的不同性质，房地产代建模式可分为商业代建和政府代建两类，其中商业代建又分为项目代建和资本代建两类。商业代建。 所谓商业代建，是由非政府类委托方委托，代建方进行开发建设的代建模式。项目代建和资本代建两种商业代建模式的主要不同在于标的地块是否已确权。（1） 项目代建。项目代建是指代建方与已经取得标的地块土地所有权证的委托方合作，由委托方承担全部或部分资金，代建方承担工程营造和销售任务，通过管理和品牌输出，为委托方提供项目开发全过程管理与服务，并依据项目销售或利润总额收取佣金的代建模式。在项目代建运作过程中，委托方负责筹措项目开发所需全部资金，拥有项目开发中的投资决策权、监督权、建议权和知情权，享有项目的投资收益，承担项目投资风险。代建方主要负责项目管理团队组建、规划设计管理、工程营造管理、成本管理、营销管理、竣工交付管理等开发环节的全过程管理。（2） 资本代建。资本代建与项目代建的运作模式大体相同，其不同之处主要在于，资本代建的委托方多为外部资本，不一定存在实际经济主体，且并未获得标的地块的土地使用权，因而代建方的管理范畴中也会相应增加投资咨询、项目公司组建、前期管理等方面的内容。2. 政府代建。政府代建，顾名思义，就是代建方与政府相关部门合作，承接安置房、限价房等保障性住房和大型公共服务配套的建设管理与服务，依据项目的投资、销售或利润总额收取佣金的代建模式。相对于商业代建而言，政府代建项目的利润较低，但通过参与民生工程建设，代建方在赢得市场占有量的同时，也可获取更多的社会资源，不失为当下房地产开发企业生存与发展的良好载体。2.2代建制的形成过程项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。现在所推行的“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。而政府投资项目“代建制”，则是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。在政府投资领域中实行工程项目管理代建制已显得越来越重要，形成的全过程。建设项目业主要管理建筑产品形成的全过程。古今中外几乎所有大的建设项目都是如此，而且业主对建设过程管理的好与差，在较大程度上决定着建筑产品的好与差。多年来在计划经济体制下形成的基建管理模式不利于加强业主对建设过程的管理和管理水平的提高。过去建设投资都是政府投的，有了投资意向(确定建设项目)投资部门便在本单位成本系统内抽专人组成基建班子(基建指挥部、管委会、办公室等)，对项目建设的全过程进行管理。这样做不可避免地导致两个问题出现：一是单位或系统并非专业搞建设的人员，即使班子中有专业人员，专业门类也不可能配套；二是项目建设完工后人员解散，直到有下一个项目再组建项目班子，有些前次参加的人员本次不一定抽到，新的项目班子又得重新摸索经验，这样就使项目管理总是在低水平上重复。在社会主义市场经济迅速发展的今天，这种管理模式显然是不能适应经济发展需要的。关于工程项目管理企业目前工程项目管理企业的资质条件虽然尚未具体明确(在制定中)，但从管理办法的这个定位，特别是全过程的管理服务活动这一规定中，可以看出它应该是具有高素质、专业化管理能力和具有监督和服务功能的企业。2.3代建制在中国实践中的三种模式据了解，近年以来，全国各地像上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵州、苏州和厦门等地方均已开始了“代建制”的试点。笔者通过对各地试点情况和实践经验的比较分析，认为主要可以归纳为上海模式、厦门模式和深圳模式三种。从目前各地的实践经验来看，上海模式和厦门模式是比较成功的。深圳模式虽然也取得了可喜的成绩，但在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不是很成功。原因在于工务局统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资项目年度计划不能完成的现象。深圳模式属于一种“交钥匙”总承包形式，不通过招投标，统一由工务局代建，实质上是既没有被代理单位，又没有代建单位。上海模式和厦门是值得借鉴和推广的“代建制”模式。2.3.1上海模式上海模式主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。改革期间，上海市建设交通系统重点做了以下三方面的工作：（一）调整政府有关投资管理职能。将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局的有关投资职能移交给政府性投资公司。政府有关职能局专注于行政监管。（二）完善政府性投资公司职能。包括在项目储备、前期准备、项目投融资、项目投资控制、项目还贷等。（三）培育工程代建市场。一方面是规定符合特定条件的项目必须实行代建制，从而产生市场需求。另一方面是通过改制，试点成立一批代建制公司，从而构造合格的能满足需求的代建服务提供者，进而形成市场，通过竞争机制来提高工程建设服务的专业化水平。北京市的代建制改革基本上也可以归入这一模式。这一模式的本意是要同时解决专业化和委托问题两个难题。因而，改革的范围广，不仅包括工程建设组织实施方式的改革，还包括了政府工程投资领域的改革。将两个问题的改革结合在一起考虑。既有其积极的一面，即有利于政府投资工程问题的综合解决；也带来了一定的消极影响，即往往由于前一问题改革的界定不清晰，而导致后一问题的改革时各方职能的界定不清，从而引发有关各方在代建制改革过程中面临的诸多困境和争议。2.3.2深圳模式深圳经济特区成立至今，己对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革，如20 世纪80 年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及20 世纪90 年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司，都试图对政府投资工程实行高度集中管理，但每次不管如何调整，其职责始终以负责市政工程建设为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。2001 年，深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发深编2001163 号文件，决定成立深圳市建筑工务局。2002 年4 月中旬，建筑工务局开始组建，为深圳市建设局直属的副局级事业单位。建筑工务局代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划、国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。深圳此次主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督：使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。深圳市工务局的具体职责包括： 参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划； 参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作： 根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划，组织施工图设计与审查，编制项目预算，并分别报有关部门审批； 负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作； 负责项目施工全过程的协调和监督； 负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，并办理产权登记和资产移交手续。值得注意的是：在一长串的具体职责中，工务局没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷资金的职责。这就说明，在政府投资工程改革的总体思路方面，深圳市政府是将政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开来考虑，对新设立的工务局，其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。在具体操作上，也是“相对集中，区别对待”的原则：对于常年有政府投资项目建设任务，且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门，如规划、国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资项目可暂由其继续组织实施，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入工务局集中统一实施，取消政府投资项目“一次性业主”的建设实施管理模式。珠海市政府成立政府投资建设工程管理中心（事业编制）的做法基本上也可归入这一模式，他们的做法也充分借鉴了香港特区政府工务局的经验。深圳模式解决的主要是委托的难题，即将对政府投资工程的监督由分散的监督变为集中的监督，从而提高监督的效率，减少因委托而引起的问题。同时，由于工务局是一个专门机构，该模式部分解决了专业化问题，但不是通过市场化的方式。因其改革范围界定比较窄，没有涉及复杂的投融资改革领域，加之辅助有以下三方面的条件，因而仅就减轻委托风险而言取得了比较显著的效果。良好的法律法规环境，深圳市2000 年3 月3 日通过了 深圳市政府投资项目管理条例 。相互牵制的外部监督制度，项目招标受建设行政主管部门和纪检监察部门监督，现场签证和变更受审计部门监督，工程款支付受财政局监督。有效的内部监督制约机制，各处室分工，独特的项目组织模式，执行与决策分离等等。2.3.3厦门模式从1993 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的工程项目代建制度。厦门市建委在2001 年7 月下发了 厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法 ，规定“市重点工程建设项目代建是指财政投融资的我市重点工程项目通过委托方式，将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定、具有较强经济和技术力量且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作。”由此确定了代建制度的定义以及代建制度的适用范围，也就是说，从2001 年7 月开始，厦门市在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。同时在该暂行办法 中还规定了代建单位的资质管理、代建单位招投标和代建的管理监督等内容。2002 年3 月，厦门市政府转发了厦门市计委、建设局、财政局关于 厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法（以下简称 试行办法）。 试行办法 规定“为完善市级财政性投融资建设的社会事业项目代建制度，明确项目业主、代建单位双方的责、权、利，提高工程建设管理水平和质量、投资效益，制定本管理办法。”同时规定土建投资总额1500 万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目要实行项目代建制，参与代建的单位必须是具有一、二级房地产开发，甲、乙级监理，甲级工程咨询，特级、一级施工总承包其中之一资质的单位。财政投融资的其它建设项目逐步实行代建制度。将实施代建制的项目范围进一步扩大。厦门市还制定了配套的厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理招标投标实施细则（试行） ，以招投标的方式选择代建单位。在具体操作上，试行办法 规定：厦门市实行的代建制是指项目业主在项目批准后，将整个建设项目的前期准备、实施、竣工验收以及项目建设工程、质量、投资控制全部工作任务委托给具有相应代建资质的单位进行建设管理。代建单位代业主履行工程建设的管理职责，包括选择勘察、设计、施工、监理企业，并签订工程合同。确定了代建单位在项目代建中的具体工作任务。对代建单位经济上的报酬包括代建费用以及投资节余，可在工程节余款的5 以内给代建单位奖励；突破投资的，代建单位则要支付投资突破额的2 作为罚金。目前，厦门市实施项目代建制度由计划、建设、财政等几个部门分头管理。总体上讲，厦门市实行代建制的工程项目是成功的，一些较大的或较有影响的项目如厦门市市政府和市政协项目的建设都采用了项目代建制，并取得了很好的效果，为代建制度在厦门市的推广起到了有力的促进作用3。 不难看出，厦门模式的意图主要是通过市场化的方式来解决专业化问题。该模式的特点是对实施代建的项目性质有比较清晰的界定，即按照项目的投资属性、经济属性将其限定为：市级财政性投融资的、社会公益性项目（即本身没有投资回报机制的非经营性项目）；其次，该模式对代建单位的资格规定得比较宽泛，没有专门设定代建类的资质，有利于形成承接项目代建任务的竞争机制；第三，在对项目投资控制上，该模式约定了明确的奖惩规则，有利于控制投资规模。 2.4代建模式的发展基础房地产代建模式体现了市场经济专业化分工的基本原则，其中政府代建模式存在时间和成熟程度均较商业代建见长。但在当前房地产调控的政策环境下，房地产市场正逐步从卖方市场过渡到买方市场，产品品质日益受到重视，商业代建模式的合理性和可行性日渐凸显。因而本文仅讨论商业代建模式的存在基础与风险防范。2.4.1合作双方对开发理念认知的一致性委托方对代建方产品开发理念的认同是代建合作存在的根基。目前，商业代建业务主要来自二三线城市，并以地方性龙头企业居多，部分拥有资金或土地资源的企业并没有房地产开发或高端物业营造的经验，需要更具影响力的房地产品牌和产品来确保项目的议价能力与盈利水平。因此，代建方通常是高端房产品营造的代表企业，其开发理念和相应的品质、成本要求与委托方对于项目的认知存在着一定差距。故而，在确定合作关系前，委托方与代建方必须就产品营造的各项标准达成高度一致，以保障项目正常运转。2.4.2人才培养与输出的效率和质量代建方品牌输出的高质量和一致性是代建商业模式存在的关键，而实现品牌输出最重要的因素便是项目管理团队的综合素质。代建方要实现规模化经营，必须高度重视内部人员招聘、培养和输出的质量和效率，以保障自身品牌的同质化输出。2.4.2土地与资金的保障力度虽然代建方不承担项目的工程成本、土地成本、人力成本以及相应的资金成本，但为保障项目开发和销售节奏，确保项目开发按计划推进，项目规划条件、土地权属的确定以及委托方的资金支付能力仍是合作意向时期关注的重点。第三章 代建制模式的现状分析3.1代建制模式下的监管体系相对于非政府投资项目而言，政府投资项目产权主体不是个人而是政府，政府业主也不是真正所有者，履行的是托管人的职能。因此，政府投资项目代建制必定建立在某种委托或委托代理关系基础上，即政府部门往往作为国有经济的所有者全体公民的受托人对政府投资项目进行管理，在行使受托人权力时，项目的所有者(最终所有者国家)又必须委托特定的利益主体来完成项目，此时政府部门往往又成了委托人，这样在政府投资非经营性项目中形成了一个层层委托关系。因此，代建制必须有一个有效的激励约束机制才能行之有效。笔者用资金等手段构建代建制模式下的政府投资项目监管体系。3.1.1政府投资项目资金监管约束机制一、资金集中支付制度政府投资项目由于其资金来源的特殊性，要求这类项目采取资金集中支付制度进行投资控制。对于政府采购项目，目前世界各国普遍采用的是集中支付模式，其中单一国库账户制度是最为典型的一种集中支付制度。目前在中国，各地方财政部门采用的集中资金支付方式有三种模式:一是将财政拨款和单位自筹资金统筹使用，先将单位自筹资金集中在财政专户中，再由财政统一与供货商结算款项；二是由财政统一付款，主要适用于基本依靠财政拨款的行政事业单位；三是不改变资金的拨款程序和方式，财政部门主要负责审核采购计划、核对采购过程、进行监督，购货主体根据政府采购规则、程序和方法进行物品和服务的采购，并在财政的监督下依据供货凭证自行付款。其中最典型的政府投资项目集中支付程序，如图4-1所示。返回审核意见委托审核拨付资金签署意见签署意见核定申请提出申请财务总监（如果有）建设单位主管部门或授权资产经营公司省财政厅投资审核机构监理单位承建单位承建单位图3-1财政性资金集中支付建安工程费用流程二、财政投资评审制度在政府投资项目代建制管理模式下，为了加强对政府投资项目采购的监管，必须在财政部门内部明确一个主管部门，并由财政部门管理政府投资项目的资金支出。财政投资评审机构是财政部门内部设置的、专门负责审核的机构，它设立在政府投资项目的投资预算控制过程中。第一，在政府投资项目立项与投资预算确定过程中，财政投资评审机构的评审工作程序是投资预算成立的一个重要和不可缺少的环节，可以进行“先审核，后编制”，投资评审机构的评审结论成为投资估算成立的重要依据；第二，在政府投资项目拨款过程中，政府投资项目的支付实行集中支付制度，“先审核，后拨款”，将投资评审与资金拨付结合起来，投资评审的结果是资金拨付的先决条件，体现了财政资金的直接拨付，赋予财政投资评审特殊的职能；第三，在项目结、决算前由财政投资评审中心进行审查，有利于财政部门与建设单位、工程承包商等及时结清工程尾款，是控制项目总投资的最终环节；有利于监督固定资产形成并交付使用，提高财政部门批复决算的质量。三、政府投资项目后评价制度建设项目的后评价，也称为追踪评价，它是指对已经建成并投入使用的建设项目的立项决策、规划设计、工程实施、生产或运营的全过程，以及项目的经济效益和社会效益做出全面的评价。项目后评价的内容主要包括:一是过程评价(又叫执行情况评价)；二是经济效益评价，包括成本效益分析的财务评价和国民经济评价；三是影响评价，包括经济影响评价、环境影响评价、社会影响评价等方面。由于政府投资项目投资的效益和成本很难区分和量化，目前国内对政府投资项目绩效后评价开展系统研究的并不多见，缺乏科学合理的评价指标体系、技术参数、研究方法和必要手段。而国外对政府投资项目后评价理论大多通过建立复杂的宏观经济模型来评价其投资的综合影响度，因而很难对投资过程进行评价和控制，同时其评价指标的设置的指向性和内涵并不适应中国的情况。中国目前迫切需要建立一套客观、准确、公正衡量政府投资资金投资行为、投资效果的量化的指标体系。通过建立政府投资项目绩效评价制度，可以对政府投资的科学性、投资管理水平、投入风险、效益水平等方面进行综合评判，找出项目运行中存在的问题及其形成原因，明确相关责任方应该承担的责任，这样无疑有利于推动财政资金管理和使用部门建立强有力的财政执法和监督约束机制，提高公共效益。3.1.2公共工程融资代建制公共工程项目是指道路、电力、市政、通信等与人民日常生活息息相关的基础设施建设项目,公共工程项目的传统运作模式是由国家投资,由政府组织建设及建后管理,所以也称为政府建设项目。公共工程项目建设对社会发展关系密切,由于政府财政投资能力在一定时间内有限,不能适应发展的需求,且政府对公共工程项目的垄断专营带来效率低下、管理混乱的问题亟需解决,因此开拓非政府渠道的资金来源,建立一种吸收非政府的社会资金的融资体制和相关的项目实施管理模式,已成为各国政府考虑的一项政策措施。围绕着公共工程项目,无论是发达国家还是发展中国家的建筑管理都在政府层次、企业层次和项目层次等三个层次不断变革创新,所涉及的各个方面,包括政府部门、业主、主包商、分包商、供应商、咨询方、设计方和监理方以及银行、保险机构,都在寻求包括合伙、联盟、合作、代理等多种组合方式,利用各种契约、法规、标准和国际惯例确立并形成适应发展的模式。而融资代建制是公共工程建设管理模式的有益探索。一、融资代建制是BOT/PFI理论方法在中国的实践融资代建制(Finance Construction Consignment)是指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的创新模式。公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标,得到投资回报率是“私人投资者”的目标。为了实现“多赢”的目标,合作双方需合理分担风险,以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人,政府与项目公司(由项目发起人和项目参与方组建)签订委托特许协议,由项目公司选择合适的工程(管理)公司代替业主(项目公司)进行包括融资、建设、经营在内的工作。图4-2反映了各主体间的委托代理关系。 图3-2 工程项目委托代理体系在我国,“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构。“私人投资者”可以是多种类型的主体,主要指非政府的包括企业和个人的具有独立的投资决策权的经济主体；“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织,如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司, 该组织必须有足够的资金来源进行投资,它可以设计各种融资方案吸引各方资金,对投资形成的资产享有所有权和支配权,同时也要承担风险责任。二、融资代建制的模式框架在对国内外BOT/PFI理论和实践的探索基础上,结合我国国情根据融资代建制的概念要点,构建了融资代建制的模式框架,概括为二个层次、三种管理、三项保证(支持条件)。 项目管理 企业管理政府项目公司咨询公司管理公司工程公司运营公司贷款银行保险公司体制机制法制公共管理图3-3 公共工程项目融资代建制模式框架（一） 二个层次第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权,承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程(管理)公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得合同,且有完整的准入和退出机制。（二）三种管理融资代建制围绕公共工程项目,政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险,在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处：公共工程项目的资金无论是社会(民间)的还是政府的,其公益性质是不变的,最终的业主还是政府,所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准,对项目运营的制度和规范的监督管理职责。过去,公共工程项目由政府自己组织完成,管理机制主要依靠党纪政纪,基本上不反映利益关系。在市场经济条件下,特别是投融资体制改革后,非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多,利益主体多样化复杂化,经济机制作用于各个方面。因此,对于不同性质的市场主体,就应采取不同的管理方式,反映了公共管理的特色。在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理,是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制,避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位,在没有任何经验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限,实施项目建设单位的重组与调整,将项目建设管理单位做大作强。特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理,具有特殊性。替业主服务,代为管理项目,处理一切事情的工程管理公司,其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体,其管理方式也将有根本的改变。（三）三项保证是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷,如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资,实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制,实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制,如投资决策机制,市场竞争机制,合同契约机制,风险分担机制,价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律,需要建设和完善融资代建制基本法,修改相关法律,如合同法、担保法等。除了上述的法律层次外,由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次,可以委托专业人士组织(学会)或行业协会制定。第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化,便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节,属于法制的第三层次,具有可操作性。一般由专业人士组织(学会)或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制,反过来也影响机制；法制保障体制,体制支持法制；法制规范机制,机制要求法制。在管理体系中,体制是组织件,法制是硬件,机制是软件,体制是需要持续地变革,机制是要善于应变,法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。3.1代建制模式的现状在代建制的试行过程中，上海市、深圳市的做法比较有代表性。上海市建设行政主管部门于2001年12月出台了关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见，其核心是实现政府投资职能与投资管理职能的分离、投资管理职能与工程管理职能的分离从而切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场。在改革后的体制中，投资公司被赋予了更大的责任，确立了投资主体的地位，由其负责实施的工程可采取“总承包”和“代建制”两种建设方式；工程管理公司作为业主的代表，在采用